全球产业链集群战略：中国应对全球供应链重组的政策举措和行动

南京大学长江产业经济研究院 刘志彪

保持我国产业链、供应链的稳定性和竞争力，是中央针对疫情对中国经济影响和冲击所提出的应对策略之一，为此我们除了要在短期内认真分析疫情对目前的全球价值链(GVC)分工体系产生的冲击和提出的挑战外，还要在中长期，根据中国企业嵌入GVC的实际情况和变化，提出如何顺应世界逆全球化的趋势，以及GVC变动和重组的规律，采取果断、有效的措施，鼓励地方政府和企业共同重塑在GVC分工体系中的地位，做强做优现有嵌入GVC的产业集群，争取在新一轮的全球产业竞争中保持新的竞争优势。

一、疫情后全球产业链将朝着内向化趋势演化

根据发达国家在疫情中产业链受到的冲击情况，以及美、日、欧各国政府最近提出的一些重组产业链的原则，可以推论疫情后的全球供应链运行虽然不可能出现某些人所说的那样“去中国化”，或外资大规模撤离中国等现象，但是我们必须高度警惕全球供应链重组的可能性。(1)本文中我们视语境不同，把全球供应链与全球产业链、GVC等概念混用。一个可以预见的趋势是疫情将改变全球化的某些理念，如全球产业链的建构，可能要由过去追求交易成本最低的原则，改变为追求社会成本最低的原则，即在考虑经济效率的同时，把追求产业安全可控性作为生产环节、片段和工序区域配置的重要标准。这样一来，疫情后全球产业链就极有可能朝着内向化趋势发展，一部分重要的、关键的产业可能回撤国内，或朝本国边界靠近，或进行多元化配置。如美国重塑GVC的目标就有三个：第一个目标是推动制造业回归本土；第二个目标是推动近岸外包(nearshore outsourcing),《美墨加协议》中的原产地规则就是推动这一目标实现的手段之一；第三个目标是推动“中国多元化”，即将部分价值链环节从中国转移到其他亚洲地区。上述三个目标在中美贸易战背景下，已经有了较大的推进力度，在全球疫情的影响下，该进程或将加快(崔凡，2020)。

总体上可以断言，未来全球产业链将会向两个方向演变：

一是在纵向分工上趋于缩短。就是原先分包给跨越国境的不同国家企业生产，以工序、环节为对象的纵向分工体系，现在可能要适度收回，某些环节可能要缩回到跨国企业内部进行，结果是一个企业内部可能包含了不同的工序、片段和环节。这种逆“产品内分工”的行为倾向，是一种“纵向一体化”。纵向一体化可能并不符合比较优势和规模经济的原则，但是这一趋势却符合缩短供应链的自主可控的要求。如防疫、抗疫中用的医疗物资口罩、消毒水等生产，并不符合发达国家的比较优势，不符合其经济效率原则，但是符合其国家卫生安全原则，因此即使发达国家生产这些产品没有任何效率，也要保持能够即时生产所有环节的产品的能力。

二是在横向分工上趋于区域化集聚。就是原先被拆散到不同国家的不同企业生产的工序和环节，在回缩的过程中需要落实在一个具体的空间上，就是布局到一个国家或若干邻近的国家边境进行集中和集聚化生产，如汽车零部件生产回归《美墨加协定》形成的自贸区。毫无疑问，如果回归或回缩的企业越来越多，企业将会根据产销便利性原则自动选择产业空间，这将推动在一个特定的区域内形成产业空间集聚化的趋势。

因此，如果对全球供应链分工纵向缩短、横向集聚的趋势进行综合考察，可以很明显地得出，产业链的内向化演变，因为无法获取国际分工的利益，所以可能有损于经济效率。为了协调经济安全与经济效率的矛盾，跨国公司最有可能把纵向分工的格局安排在一个专业化的产业集群中，或采取纵向非一体化的形式，把生产的工序和环节交给集群中不同的企业来生产，从而使产品内分工集中在特定的较小的空间中进行。这样，就既能避免全球供应链在回缩中可能损害经济效率的情况出现，又能保证在竞争中获取分工的利益，由此形成产业链集群态势。

进一步可以设想的是，如果这个产业链集群采取动态开放模式管理，同时大力吸收来自国外直接投资企业，吸收上下游企业来配套，那就更能够实现适应于突发事件处置条件下的经济和社会的双重发展目标。如果这一趋势成立，那么疫情后全球产业链演化的结果，第一是形成了全球产业链集群；第二是与目前中国嵌入GVC的模式具有一定的相似性，即形成下述的“双重嵌入”模式。这将对全球产业竞争产生深远的影响，因此必须给予超前的论证和分析。

二、“双重嵌入”特征与全球产业链集群竞争

在实践中我们观察到，改革开放以来尤其是2001年中国加入世界贸易组织(WTO)以来，中国企业尤其是沿海地区企业嵌入GVC的方式，是一种“双重嵌入”模式，即在现实中，中国企业既嵌入GVC，也嵌入地方性产业集群，地方经济和产业链格局是“块状”形态的区域开放经济。在改革开放的早期阶段，中国企业嵌入GVC的形式，大多是以单体形式独立嵌入外资主导的GVC。自2001年中国加入WTO之后，企业既嵌入产业集群、同时集群中的企业抱团嵌入GVC的模式才开始普遍流行。在中国的广东、福建、浙江、江苏、山东等省，可以发现密集存在着大量的这种以出口导向为主的产业集群(刘志彪和吴福象，2018)。

产业集群中的企业抱团嵌入GVC，与单体企业孤立嵌入GVC相比，其在全球产业竞争中具有很多优势：

一是集群内可以容纳大量的民营性质的中小企业，它们与外资或国资背景的特大型企业之间形成发达的生产和技术网络，形成产业分工精细的供应链体系，以此提高集群效率。

二是与本地高校、科研机构、产业界及其地方政府之间形成根植性的地方创新系统，并为集群中的企业提供大量的溢出效应。借助于产学研政网络，通过相互间的知识交流、学科交叉、产业融合等途径，产业集群可以提高创新效率，营造优良的、专业化的创新环境。

三是可依托公共机构提供的各种生产性服务和进行集体行动，深化单体企业的产品升级和工艺升级，克服其在上升到功能升级时因缺乏资源、人才、技术和能力而面临的种种困难。

四是通过将总部放在国内、工厂集中地放在当地工业园区的方式，能够依托于全球城市对抗各种不确定性风险，还有利于主动融入跨国企业主导的全球创新网络，实现GVC、国内价值链和全球创新链等之间的战略互动。

我们说疫情后全球产业链的演化趋势，与中国企业“双重嵌入”模式的现状具有一定的相似性，主要是基于以下三点：一是从空间上来看，一个是原本就以块状经济形态出现，一个是要从全球分散配置格局回归区域性集聚化发展，两者都要发挥集聚经济的功能；二是从竞争看，区域集聚性发展使竞争的形态从单个企业间竞争，或总部与若干供应商之间的竞争，转向产业集群间的竞争；三是从开放角度看，产业链的区域化集聚发展，并不意味着由此导致狭隘和封闭，而是要广泛吸收全球先进生产要素，吸引外资或接受外包订单，仍然是集群发展的重要任务。

与中国企业的“双重嵌入”模式的区别在于：一是在中国企业“双重嵌入”的产业链中，其“链主”往往是跨国企业，发达国家产业集群的大企业是产业链的龙头；二是在全球垂直分工体系中，总体上目前中国产业集群仍然处于加工制造环节，而发达国家的跨国企业处于“微笑曲线”的两端，从事非实体的生产性服务业，尤其是研发设计等高端环节。

这就是说，全球供应链的重组趋势，与中国现有地方化的产业集群发展态势的差别，主要在于发展水平和组织形态。这意味着随着中国产业链集群的进一步开放和升级，未来全球产业的分工和竞争态势，将会从过去的产品内分工为主，转向集群分工为主，由此出现的全球化竞争，也将由过去跨国公司总部面对无数分散供应商的竞争格局，逐步转化为产业链与产业链、产业集群对产业集群的竞争。可以预言，这将使全球产业分工水平达到一个新的均衡，竞争者对最终市场的争夺也将更加激烈，这将促进竞争的程度和水平空前提高。对此，中国企业和政府必须做好充分的准备。

三、中国应对全球产业链内向化的政策行动和建议

基于中国企业对GVC双重嵌入的现实，未来中国政府应该主动地深化这种“双重嵌入”模式的改革和建设，即提升这种既嵌入GVC、又加入产业集群的全球产业链集群的发展水平。毕竟，未来全球产业链集群之间的竞争，才是全球竞争的主要新形态、方式和范式。

党的十九大报告提出，要“促进我国产业迈向全球价值链中高端，培育若干世界级先进制造业集群”。党的十九届四中全会进一步提出要提高“产业基础能力和产业链现代化水平”。从上述分析来看，这也是要加快建设全球产业链集群，抓住欧美部分产业停摆、经济衰退的时机，在粤港澳大湾区、京津冀、长三角、成渝地区重点打造一批空间上高度集聚、上下游紧密协同、供应链集约高效、规模达几千亿元到上万亿元的战略新兴产业链集群，从而加快先进制造业世界级集群建设的步伐，增强国际竞争力。(2)黄奇帆提出了类似的政策主张。参见《黄奇帆：疫情蔓延下全球产业链重构的三点思考》，新浪网，2020年3月29日。基于这个认识，我们建议疫情后国家针对产业集群的政策取向，应该朝着下列方向努力。

第一，以营造专业服务环境、加大产业链招商等手段，实现“引资紧链”。过去中国地方政府在实践中发明的“产业链招商”等灵活办法，为外资提供上下游配套的“溢出”效应环境，这为地方制造业产业集群融入经济全球化起到了非常好的作用。外资进入产业链集群，加强了它与中国经济的内在联系，是这次中国全球产业链能够具备一定抗击疫情风浪的重要保障，也是未来中国已经形成或即将形成的产业链集群成为吸引全球高端制造产业链落户中国的基础。虽然现在世界出现逆全球化趋势，全球产业链有松动倾向，但是中国要以更加开放的理念和态度，塑造更加优良的营商环境，拥抱更多的外资进入中国，进入产业链集群。过去放管服改革是为了降低包括外资在内的企业的营商成本，未来，我们必须为外资和民营企业提供更加强大的专业化服务，以降低企业交易成本，增强产业竞争力。产业的转型升级和高技术产业发展，不仅需要政府的放管服改革和职能转变，更需要能够为其提供知识技能密集的专业化服务环境，如很多战略性新兴产业需要提供大学人才培育、IDC服务、云计算、人工智能、物联网等条件(刘志彪，2020)。

第二，以强化专利战略、密集的研发投入等手段，实现实施“技术补链”战略。现阶段中国绝大多数嵌入GVC的低附加值产业集群，都是靠拼价格参与全球产业竞争，而高端的技术密集环节大多分布在发达国家。从降低对外依赖、提升集群供给能力、形成完整的集群产业链的角度，这些全球产业链集群都应该加强对产业链核心环节的研发突破。中国企业供应链的全球地位，最终还是取决于我国的产业配套体系是否完善，供应效率是否领先，产品质量是否可靠。在此意义上，强化供应链地位的最关键因素，在于提升我国企业的技术水平和生产率，把关键环节掌握在自己手里，实现自主可控的产业发展格局。在具体操作上，建议各产业集群中的政府机构牵头，一方面按照取长补短的思路，在产业链集群中寻找本集群关键技术和环节的缺失和瓶颈，同时另一方面要用好国家花费巨资建立的全球专利库数据，查询该类技术的研发和掌控人的信息，做到有的放矢地“招商引技”，或制定有针对性的研发投入策略。

第三，以改进收入分配、依托国内经济大循环等手段，来实现“市场强链”战略。中国过去的经济全球化是出口导向型的，利用的是西方提供的市场。当今逆全球化趋势的国际环境使中国再继续维持这一战略变得越来越困难。同时随着国内收入水平的提高和超大规模市场的逐步形成，中国参与经济全球化的模式可能需要转向利用自己的市场来逐步替代出口导向，即未来中国经济高水平开放的形式，可能是基于内需的经济全球化模式。具体思路是要把现有的GVC与国内价值链(NVC)衔接起来，通过加强沿海地区、内地和东北地区的经济互动与循环，沿长江经济带开发与“一带一路”倡议的联系和互动，使国内经济循环成为促进全球产业链集群成长的强大因素。衔接GVC与NVC联系的主要措施：一是利用内需吸引力“虹吸”全球先进生产要素，为我国发展创新经济服务；二是要实施更加开放的创新战略而不是闭关锁国，不仅要利用全球化城市平台吸引更多的科技和知识，而且要争取把中国的创新产出成果与世界分享；三是要从根本上改进国内的收入分配结构，均等劳动者的各项权利，解决全体国民消费的后顾之忧，使人口规模决定的潜在市场优势充分发挥出来。

第四，以鼓励并购重组、基于集体行动等手段，来实现“组织固链”战略。我国很多的全球产业链集群在组织特征上，往往呈现出分散化、无关联趋势，集群中的企业虽然较多，但是大中小企业之间的联系不够紧密。形成这种状况的原因主要是，这些产业集群往往不是自然生长演化出来的，而是政府用优惠政策招商引资打造出来的，企业经常是邻近空间集聚而不是按照产业链的上下游关系来耦合和聚合。这使中国全球产业链集群在参与全球竞争时因缺少实力和组织而缺少协同，往往压价竞争和过度竞争。实施“组织固链”战略的主要办法，就是要以集团行动的方式获取正外部性，按照集群对集群的竞争思路，一是从纵向上企业之间的固有技术经济联系来看，要对集群内处于同一条产业链的企业，进行大规模资产重组或业务整合，用产权联系形成紧密的纵向一体化大型企业；或者用外包合约方式，形成业务上具有紧密联系但产权上具有纵向非一体化特征的企业群体。二是从横向上企业的产品具有差异性和相似性的角度看，可以多途径、多渠道、多办法引进不同类型所有制、不同规模、不同地区和国家的企业来集群集聚，以便相互竞争和相互学习，提升集群的发展水平。三是可以按照集群企业加入GVC的类型，全面引进世界主要国家的“大买家”或“链主”与集群内企业链接，使“链主”之间产生一定的选择和竞争供应商效应。一般来说，美日欧三类跨国企业大买家由于文化差异和习惯不同，对于GVC治理的模式和风格是相差很大的。利用这些差异把它与集群内企业很好地衔接，会形成良好的垄断竞争效应。

四、产业链链长制：全球产业链集群的成长协调机制

全球产业链集群的成长协调机制，主要有两个方面：一是产业集群中的地方政府、行业组织和龙头企业之间的互动与协同，由此产生促进产业集群升级的“集体行动”和溢出效应；二是GVC中掌握话语权的大买家或者技术掌控者(或称为“链主”)，根据不同性质和类型的产业链，采取不同的微观治理机制协同链中企业行为。如在“被俘获的产业链”与“基于公平市场交易的产业链”或“纵向一体化产业链”中，“链主”的治理机制和协调方式就存在很大的差异。有时，一个地方产业集群中往往有几种不同类型“链主”控制的GVC在运作。

一般来说，产业链是各个产业部门之间基于一定的技术经济关联关系在市场竞争过程中所形成的产业组织生态，产业链中企业关系的协调，应该主要依靠上述两种内生的市场机制，靠产业链中自然形成的各类“链主”发挥主导作用。这些在产业链上起支配地位和作用的“链主”企业，也是在产业链上位于技术中枢和市场中枢的企业。“链主”的创新能力与发展思路，决定了产业链的未来。“链主”的市场地位和技术能力稳固，就可以带动上下游一大批企业共同成长，起到纲举目张的作用；“链主”的技术和市场地位动摇，整个产业链就会“树倒猢狲散”，区域经济也会倒塌。因此经济发展的关键之处在于发现、培育和保护现有或具有“链主”潜质的龙头枢纽企业，围绕“链主”企业拉长、延伸、扩展和巩固产业链，营造良性发展产业的生态环境。

在当今全球疫情蔓延、经济全球化趋势面临诸多不确定性、全球产业链面临松动、解构与重组的背景下，除了市场内生的和政策性的鼓励机制外，还需要我们抛弃市场万能的教条，发挥主观能动性，在市场协调机制的基础上，逐步建立和完善政府和各类中间组织为主体的非市场协调机制。这方面的主要表现，是各地方政府探索实施产业链“链长制”和产业集群“群长制”，从省市级层面建立统筹调度机制，合力解决目前实践中遇到的各种复杂的困难和问题。

其实，实践中为了贯彻落实中央“围绕产业链部署创新链，围绕创新链布局产业链”的指示精神，从2018年开始，浙江、湖南、江西、广西、辽宁等地先后推出省级领导兼任产业链链长的“链长制”。在本次全球抗击新冠肺炎疫情的过程中，为了对冲疫情对产业链的冲击、维护全球供应链的安全性和稳定性，各地又在强调运用“以产业链为中心协同各地复工复产”工作机制的同时，迅速出台方案推行由各级领导负责协调的产业链链长制。对这一具有中国特色的地方产业管理的创新制度，其实际效果还有待后续的评估。

一个首先需要弄清楚的问题是：地方政府为什么现在要实行“链长制”？在产业链的协调中，“链长”究竟要做什么才能不损害市场机制的自发调节作用？链长制在实施伊始，人们就有许多异议，认为现在的“链长”是政府官员，他们并不可能真正熟悉产业运行规律和规则，也不可能有时间和精力去管理链中的企业关系，因此产业管理中与其关注“链长”，不如关注“链主”。确实，在GVC理论中我们必须强调在市场基础上发挥“链主”在GVC治理、产业升级和价值分配中的主体性作用。但是现在各地行政官员介入产业链，以“链长”身份干预产业活动，其出发点和动机并不是为了替代“链主”，而是在特殊时期缓解产业链由市场协调遭遇到的失效问题，是为了在全球产业链内向化转向时期优化产业链的成长环境、更好地发挥政府的作用。

综合来看，在疫情全球蔓延和“逆全球化”趋势时期，产业链的市场协调机制的失效，主要表现为以下几个方面，它们也是“链长”的主要工作内容：一是产业链的关键流程、关键环节出现无法自动衔接的堵点和断点，影响大中小企业、内外贸各环节的协同发展，需要“链长”协调解决资金、能源、土地、用工、技术、运输、原料等各方面问题；二是项目因疫情无法落户、建设、投产和达产达效，需要高层面挑头协商；三是制造业的创新环节与产业环节因体制问题等，无法正常对接，需要综合部门建设平台进行沟通；四是市场机制在推进融合发展方面，如数字信息技术与产业链深度融合、军民融合、制造业与服务业融合、跨链融合等，需要高层政府部门出面协调；五是开展点对点精准招商，强化省内外区域交流合作；六是遴选培育产业链“链主”企业，打造一批细分行业和细分市场的“隐形冠军”、单项冠军和“小巨人”企业，孵化培育一批独角兽、瞪羚企业，等等。

众所周知，如同“河长制”“林长制”一样，“链长制”和“群长制”作为中国地方政府产业管理的实践产物，在理论上还有许多问题需要不断地观察和分析。比如，今后实践中任何领域都要推出什么“长”制度，政府的经济职能的边界究竟在哪里，是不是“长”越多越细越好呢？显然不是。又如，在全球产业链集群中，产业链与创新链协同发展面对的主要的制度性障碍是什么，“链长制”怎么去解决这些问题？再如，在全球产业链集群存在逆全球化的风险下，“链长制”怎么保证以创新支撑国内产业循环？这些都需要专门著文进行讨论。

总之，实施产业链“链长制”是中国地方政府推动产业高质量、跨越式发展的重要决策，是对冲疫情影响、稳定经济增长、建设世界级先进制造业集群的重要举措。应该密切关注这一产业管理制度的创新举措，及时给予总结、提高和推广。