地方法治：解决区域发展不平衡问题的内生型路径*

倪 斐

内容提要 区域发展不平衡已成为新时代我国社会主要矛盾之一。区域发展不平衡状态的加剧容易引发政治、经济和社会中的不稳定因素。我国的区域发展政策是形成区域发展不平衡状态的客观原因，同时也是用以解决区域发展不平衡问题的重要手段。然而，由于不同区域发展政策实施方案及其实施过程中对地方法治建设重视程度不同，区域政策对地方法治建设产生了激励和替代双重效应，进而也带来不同的政策效果。区域发展不平衡问题的解决有赖于构建与区域政策相协调的地方法治，发挥地方法治在促进区域协调发展方面的内生性作用。

社会主要矛盾的变化是判断社会阶段新特点和确定主要任务的依据。党的十九大报告对新时代我国社会主要矛盾作出了重大新论断：“中国特色社会主义进入新时代，我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。”①发展不平衡问题表现在经济与社会发展不平衡、区域发展不平衡和城乡发展不平衡等诸多方面，其中东中西部区域间的发展不平衡问题尤为突出。

区域发展不平衡状态的政策原因与再平衡政策中的法治缺失

虽然近年来东中西部各个区域的城乡居民生活不断改善，基础设施、社会保障体系、收入增长率都有明显提升，但在实际发展过程中，中西部地区经济和社会发展水平与东部地区还有不小的差距。②这种区域发展不平衡状态的形成与我国改革开放前期的发展战略相关，客观上对政治、经济和社会发展构成不稳定因素。

(一)区域发展不平衡状态的政策原因

除自然资源分布、工业发展水平和基础设施建设等客观条件差异外，中央的区域差异化发展政策也是区域发展不平衡的重要原因之一。1978年党的十一届三中全会后，邓小平提出：“让一部分地区有条件先发展起来，一部分地区发展慢点，先发展起来的地区带动后发展的地区，最终达到共同富裕。”③在区域差异化发展理念的指导下，中央为吸引境外投资，遵循比较优势的经济规律，出台了优先发展沿海地区的区域非均衡发展战略，实现沿海区域的率先发展，从而使其成为我国经济增长的发动机和催化剂。在区域差异化发展政策的引导下，全国各种资源要素源源不断向东南沿海汇集，成功推动东部经济实现起飞，并不断推动全国多个增长中心的形成，政策效果显而易见。④与东部沿海省份的高速发展相比，中西部地区则是发展迟滞，增长缓慢。

(二)区域发展不平衡带来的负面影响

虽然受自然禀赋、产业布局和基础设施条件的客观影响，发展不平衡现象难以完全消除⑤，但区域发展不平衡状态的加剧会引发政治、经济和社会的不稳定，有必要对其负面影响认真审视。首先，区域发展不平衡在政治上会损害中央权威。在区域发展不平衡情况下，中央的各项政策很难兼顾各地区不同的要求和利益。对于不符合自身利益的中央政策，地方经常采取规避的态度，导致中央政策实际上在这些地区难以得到有效执行，从而损害了中央政策的权威性。其次，区域发展不平衡造成人口、私人投资等从贫困地区向发达地区转移，会加剧城乡差距、贫富分化、超城市化等问题，从而加剧社会矛盾。⑥最后，区域发展不平衡状况不断扩大会导致落后地区经济发展缺乏活力、社会发展滞后，影响国内的消费需求和经济的可持续发展，进而制约国内经济社会的全面发展和进步，乃至削弱国家的整体竞争力。⑦

(三)区域再平衡政策中的地方法治缺失

针对区域发展不平衡开始显现的负面影响，中央审时度势，为缩小区域差距、协调区域发展，先后作出了西部大开发、振兴东北地区等老工业基地、促进中部地区崛起等重大战略部署。然而研究表明，各种协调区域发展战略的出台，并未出现预期的协调态势，东部与中西部之间发展不平衡状况反而呈逐渐扩大趋势。东部与中西部的生产率增速差距由1985～1998年的2.40个百分点和1.84个百分点上升为1999～2012年的2.88个百分点和3.04个百分点。区域协调发展战略实施后，区域发展不平衡状况非但没有缩小，反而有所扩大。⑧

经济学者们对此的解释是，区域协调发展战略为中西部追赶东部地区提供了机会，但区域发展战略导向转变只是实现区域协调发展的必要条件，而非缩小区域发展差距的充分条件，区域协调发展的关键在于制定合理的区域经济政策，促进投资环境优化，从而实现劳动力、资本和能源等要素在东中西部的均衡配置。⑨行政管理学者认为，与东部省份相比，物质资源并不差甚至具有一定优势的东北地区，制度环境的差异是区域发展差异的主要原因。⑩法学学者则认为，东北地区与东南沿海地区相比，不缺资源、技术、人才、交通设施，地方创新性立法缺失、司法文明落后、“趋利”执法倾向严重等地方法治发展相对滞后是影响东北发展的深层次原因。

在区域发展实践中，缺乏法治保障的区域政策会处于不稳定和不连续的状态。例如，新中国成立后中央充分考虑到民族地区的特殊性，在财政上对民族地区实行倾斜政策。但在20世纪80年代财税体制改革中,民族地区特殊财税政策不同程度地受到了冲击,或名存实亡或被明确废止。直到实施西部大开发战略后,中央通过财政投资政策、财政转移支付政策和税收优惠重新对民族地区实行特殊的财税政策。如果没有法治的明确保障，不排除民族区域特殊政策被虚置的可能。

综上，区域政策是区域发展不平衡状态形成的重要原因之一，同时区域政策也是中央致力于解决区域发展不平衡问题的重要手段，但不同区域在地方法治建设上的差异影响了中央区域政策的实施效果。地方法治对地方经济社会发展具有重要的推动和保障作用，中央区域政策未达到预期目标以及区域发展不平衡状况的持续存在和加剧在一定程度上是以地方法治为重要内容的区域制度环境差异所导致的。因而，区域政策目标的实现与区域发展不平衡问题的解决，在一定程度上有赖于构建与区域政策相互促进的地方法治体系。在营造良好区域制度的地方法治建设过程中，区域政策发挥着何种作用？地方法治又是如何保证中央区域政策目标在地方的实现？下面以沿海地区和西部地区两个具有代表性的区域为例进行讨论。

区域政策对地方法治建设的双重效应

“政策是人类社会发展到一定阶段的产物，是政治上层建筑的重要组成部分，是国家、政党为实现一定历史时期的政治、经济、文化等任务和目标而确立的行动准则、措施和方针。”在政策与法律、法治的关系上，一方面，政策可以使得法律更具有活力和实效，成为一种积极的法治现象；另一方面，政策数量的过度增长会导致法律日益空洞化，从而引发法治的危机。在中央的区域政策中，对地方法治建设的影响同样表现为激励效应和替代效应两个方面。

(一)区域政策对地方法治的激励效应

地方法治的发展与中央的区域政策密切相关，鼓励地方先行立法是中央推进沿海优先发展战略的重要组成部分。1979年9月，为推进优先发展沿海地区的区域非均衡发展战略，中共中央、国务院在批转广东省委的报告中提出：“尽快制定一些必要的经济法令、条例和规章制度。除应由中央统一制定颁布的以外，属于地方职权范围内的，广东要抓紧制定并颁布实行。”1981年11月，五届全国人大常委会第二十一次会议授权广东、福建两省人大及其常委会制定所属经济特区的各项单行经济法规。1988年4月13日，七届全国人大第一次会议通过关于建立海南经济特区的决议，授权海南省人大及其常委会制定经济特区法规，在经济特区内施行。

在中央政策授权的激励下，广东、福建等沿海省份在规范市场(经济)主体、维护经济秩序、保障对外开放、加强社会保障和维护公民合法经济权益等方面出台了一系列先行试验立法。20世纪80年代初，广东省根据全国人大的授权，积极探索经济特区立法，坚持对外开放，明确以完善外商投资法律环境为特区立法的主要任务，先后制定了《广东省经济特区条例》(1980年)、《特区入境出境人员管理暂行规定》(1981年)、《特区企业劳动工资管理暂行规定》(1981年)、《特区企业登记管理暂行规定》(1981年)、《深圳经济特区土地管理暂行规定》(1981年)等法规，将特区实行的特殊经济政策和特殊的经济管理体制具体化、规范化，解决了经济特区建立和发展过程中一些必须明确的问题。福建省也出台了一系列鼓励台商投资的地方性法规，例如《福建省台湾同胞投资企业登记管理办法》(1991年)、《福建省台湾同胞投资企业劳动管理规定》(1990年)等。

(二)区域政策对地方法治的替代效应

与推进沿海地区优先发展的地方先行立法思路相类似，中央也强调西部经济社会发展的特殊性，强调法治在西部大开发过程中的保障作用。1999年9月，党的十五届四中全会正式提出西部大开发战略，标志着中央向以缩小区域差距为导向的区域政策重心的转变。2002年中央召开的六省区市西部大开发工作座谈会提出：“西部大开发，必须加强法制建设。西部地区在经济、社会、文化、民族、宗教、教育、生态等方面有自身的具体情况，需要从实际出发，并借鉴国际上运用法律手段促进欠发达地区开发的有益经验，加快西部开发的法制建设。通过加强法制建设，使中央关于西部开发的指导思想、方针、目标、政策、措施保持稳定性和连续性，把各项工作纳入法制化的轨道，为西部大开发战略的实施提供法制保障。”2003年，十届全国人大常委会将西部开发促进法列入立法规划。2004年颁发的《国务院关于进一步推进西部大开发的若干意见》(国发〔2004〕6号)提出“抓紧起草《西部开发促进法》”。但至今中央层面有关西部大开发立法的制定仍处于研究和讨论阶段。

与沿海地区省份获得中央授权、积极探索地方创新性立法相比，西部大开发战略下的西部省份并没有获得先行试验立法权，2004年《国务院关于进一步推进西部大开发的若干意见》仅强调了国家层面的立法保障。但西部地区具有一定的特殊性，即从西部大开发范围来看，西部地区与民族地区存在大致相同的地理单元和地理环境，因此民族政策与西部大开发政策存在着交叉和重叠。根据《宪法》《立法法》以及《民族区域自治法》的规定，民族自治地方人大有权在基本法和上位法的授权内，依照当地民族的政治、经济和文化特点，制定自治条例和单行条例，对法律和行政法规的规定作出变通规定。《立法法》第66条第2款规定，自治条例和单行条例可以依照当地民族的特点，对法律和行政法规的规定作出变通规定。这意味着民族自治地方的人民代表大会只要不违背法律和行政法规的基本原则，就可以根据本民族的特点自主地作出变通性的规定。而事实上，民族自治地方对行使立法变通权并不积极。据统计，截至2016年，民族自治地方制定的现行有效的自治条例和单行条例只有九百多部。自治条例和单行条例的数量在2001年《民族区域自治法》修订后，增加较少。民族自治地方自治条例出台难的原因除自治条例事前审查的报批制度过严外，还有一个重要原因是在民族地区普遍享有优惠政策的条件下自治区对制定自治条例的积极性普遍不高。因为政策调整有很多好处，具有灵活性、可变性的特点，而如果用法律来调整，就等于戴上了紧箍咒。

国家层面的区域政策具有巨大的影响力，无论在话语权还是实践层面，若不加以合理利用和限定，会挤压法律、伦理道德和民间规范的效力空间。区域政策的概括性、变动性特征使得既有法治体系表面化和潜规则化，导致区域地方法治难以有效建立，也无助于区域发展不平衡问题的根本解决。

激励与替代双重效应的影响因素分析

出台有针对性的区域政策是各国解决区域发展不平衡问题的通常做法，但实践中区域政策运用存在着双重效应影响了区域政策目标的实现。要构建区域政策与地方法治协调机制，需要先对影响区域政策双重效应的因素进行分析。具体而言，影响区域政策效应的因素主要包括政策本身的双重属性、政府的法治观念以及地方的法治环境三个方面。

(一)政策的双重属性

作为应对区域发展不平衡的两种方式，政策与法律相比有其存在的优势：一是政策不同于法律，其制定程序相对简单，出台迅速；二是政策具有灵活性，可以不断试错，错了可以马上改。但政策的弊端也很明显：一是政策一般注重眼前问题，缺乏长远考虑；二是政策的强制力较差，难免出现“上有政策，下有对策”的现象；三是政策大都由行政机关制定，难以打破一些既得利益；四是政策的实施效果缺乏独立的评价机制。哈耶克在讨论经济政策与法治的关系时也认为，如果一个国家只重视政策之治，而无视法治之治，最终的结果必定是对现存秩序的彻底否弃，取而代之的是政府的各种具体指令。因此，如果仅强调政策的优势，就会排斥法治，对法治产生替代效应；如果注意到政策的弊端，强调通过法治的手段实施政策，就会产生激励法治的效果。

(二)政府的法治观念

出台必要的区域政策是世界各国开发落后地区的普遍手段，自20世纪20年代起，西方发达国家就陆续制定区域政策，着力解决区域经济差异问题。而其中最重要的一条成功经验就是适时制定有关法律，以法律手段规范、保障、推进区域政策的顺利实施。例如，英国1934年出台《特别地区法》，日本1950年出台《过疏地区振兴特别措施法》、1957年出台《东北地区开发促进法》，美国1965年出台《阿巴拉契亚区域开发法》。相比较而言，由于我国在实施西部大开发政策时缺少国家层面的统一立法，导致西部大开发政策中凸现民族自治地方的非法治化倾向。在适用和比照国家政策进行经济决策和采取立法措施时，民族自治地方做法各不相同，甚至互相攀比，导致政策失范，进而导致法治异化。有学者通过实证研究发现，在我国，少数民族地方缺少法治反而被视为地方自由裁量权处于黄金时期的象征。因而，政府的法治观念决定了区域政策效应导向。政府法治观念愈强，就愈加强调区域政策在法治框架内推进，确保区域政策的规范性和稳定性，从而产生积极的地方法治效应；政府法治观念越弱，区域政策的任意性就越强，法治秩序就难以建立。

(三)地方法治环境

2003年10月中共中央、国务院发布《关于实施东北地区等老工业基地振兴战略的若干意见》后，有学者对东北某市进行了调查，发现东北的法治环境存在行政行为的随意化、利益化，行政监督的弱化，审判质量和效率不高,司法监督不力等突出问题，民众对已发布的法律或通过立法治理社会新问题缺乏信赖。信访不信法、唯权不唯法，红头文件、领导批示、人情都比法律管用等观念侵蚀着法治的公信力。东北地区法治环境差的根源在于其仍然受到传统法律文化尤其是封建特权思想和官本位观念的深刻影响，民众对法治的重心在于“社会依法控权”缺乏应有的足够的认识。法治信仰的缺失导致的结果是政府政策数量不断增长，进入了本应通过法治发挥作用和进行规范的领域。

解决区域发展不平衡问题的内生型地方法治路径

区域发展的理论和实践证明，由综合性政策措施、单项规划和具体事项的意见决定构成的政策主导型区域发展制度缺乏程序性、确定性和相应的监督制约机制，难以实现既定的经济和区域协调发展目标，无法解决经济社会和区域发展的深层次矛盾和问题。通过法律和法治保障区域协调发展越来越成为理论界和整个社会的倾向性共识，解决区域发展不平衡问题的趋势是从政策主导向地方法治主导转型。区域发展不平衡问题的解决需要加强与区域政策相协调的地方法治建设，减少对外部的、短期的以给付性为主的外生型区域政策的依赖，注重内生型路径下的地方法治建设，即强调地方法治保障下的区域优势资源的利用。

首先，要明确地方法治建设的主要目标。全面依法治国背景下国家的法治建设目标当然也是地方法治建设的目标，但在国家宏观法治目标的具体实现路径上，区域地方可根据本地实际，发挥本区域资源优势，设定地方法治建设的阶段性目标和侧重点，既可以是对本区域重要经济社会事务的规范与完善，也可以是对已有立法的创新性实施。

其次，围绕地方法治建设目标发现和利用区域优势资源。地方法治建设目标不能脱离本地实际，否则不具有可行性。从地方法治建设实践来看，法治先行的区域都是善于发现、利用和创造本区域资源优势的地区。资源的存在形态是多样化的，有法治框架内的资源，如法治人才队伍资源、特殊立法授权等；还有法治框架外的资源，如地方财政支持、中央特殊政策以及地方善良风俗等。

最后，通过制度创新吸引和整合区域优势资源。区域优势资源不会自动转化为法治核心竞争力，需要借助制度形式才能实现。例如，中央对经济特区的授权立法，需要地方积极出台相应的政策或立法才能产生制度效应。对现有可以发挥的本区域资源优势进行法治创新，可以同时围绕地方法治建设目标，发现、利用区域的资源优势，形成制度，通过实效进行检测和改进。

从中央角度来说，除颁布国家层面的区域立法外，应将地方法治建设纳入区域政策考量，最大程度发挥区域政策的激励效应，对欠发达地区的财政扶持政策在地方层面可以通过法治化的方式加以落实，从而实现区域协调发展外生路径与内生路径的统一。

结 语

区域发展不平衡是我国新时代社会主要矛盾在区域经济社会发展领域的主要表现。区域发展不平衡客观上会导致中央政策统一落实困难、资源配置不均衡状态加剧、社会矛盾加大等阻碍国家可持续发展和整体竞争力提升的不利后果。中央出台的针对欠发达地区财政税收扶持的区域再平衡政策是促进区域协调发展的外生型路径，实践证明具有一定的局限性，无法彻底解决经济社会和区域发展的深层次矛盾和问题。立足于区域自身优势资源挖掘和制度引领的地方法治建设是解决区域发展不平衡问题的治本之策。在内生型的地方法治路径下，中央的区域再平衡政策在地方层面将通过法治化的方式加以落实，欠发达区域经济社会发展的自主性得以激发，符合国家法治理念、实施良好的先行地方法治化经验可以在其他区域进行复制和推广，区域的平衡与协调发展因此呈现出一种渐进的、有序的法治化状态。〔本文受到“江苏高校优势学科建设工程资助项目”(PAPD)资助，系南京师范大学中国法治现代化研究院及江苏高校区域法治发展协同创新中心成果〕

①习近平：《决胜全面建成小康社会 夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利》，人民出版社2017年版，第11页。

②许光建：《加快解决发展不平衡不充分问题》，《经济日报》2018年3月1日。

③《邓小平文选》第3卷，人民出版社1993年版，第374页。

④刘世庆：《中国改革开放三十年的区域政策转型与演进》，《经济体制改革》2009年第4期。

⑤金碚：《不平衡要协调，平衡了也要协调》，《北京日报》2018年3月5日。

⑥杨志敏：《地区发展不平衡不利于和谐社会的建立》，《中国社会科学院报》2007年3月29日。

⑦王瑾：《共享发展：让群众有更多的获得感》，《当代世界与社会主义》2016年第2期。

⑧⑨李兰冰、刘秉镰：《中国区域经济增长绩效、源泉与演化：基于要素分解视角》，《经济研究》2015年第8期。

⑩张国勇、娄成武、李兴超：《论东北老工业基地全面振兴中的软环境建设与优化策略》，《当代经济管理》2016年第11期。