政府对志愿服务组织管理的研究——以海安市文明实践中心为例

万懿倩WAN Yi-qian；罗芳LUO Fang

（上海理工大学管理学院，上海200093）

0 引言

志愿服务组织是介于国家体系和市场体系之间，以志愿公益为基本运行宗旨，以受益人为需要导向，根据社会服务工作的不同需求快速将匹配的志愿者资源调配其中的第三种社会资源配置体制。随着现代社会文明程度的不断提高，志愿服务已经成为判断国家精神文明发展程度的重要指标。《2019年度中国志愿服务发展指数报告》显示，截止2019年11月底全国注册登记的志愿服务组织为13157 家，占社会组织的1.54%。从1993年青年志愿者行动至今，中国的志愿服务组织共经历了自主活动、项目建设、队伍建设、机制全面建设五个发展阶段，在各阶段中，中国政府对志愿服务组织都进行了有效的管理，促进了志愿服务组织的发展壮大，2008年之后更是从顶层设计着手，加大了对志愿者服务组织的统筹管理，取得了一定的成效。

2018 年中宣部、中央文明办确定了全国首批新时代文明实践中心建设试点城市，尝试以政府的自上而下的有为管理，对整个城市的志愿服务资源和志愿服务组织进行统筹管理，以提升志愿服务的质量。本文以试点城市之一的江苏省海安市为案例，具体研究分析政府对志愿服务组织的管理举措和成效，以探索出政府对志愿服务组织更加行之有效的管理模式。

1 海安市志愿服务组织的发展背景

新时代文明实践建设开展之前，海安的志愿服务体系单薄，几乎没有大型的社会组织来支撑以此来形成完整的对接链，主要是以义工联、青年志愿者协会的社会组织为主，辅以各个社区自己成立的志愿服务站点和服务分队，作为志愿服务的主力军青年团体，除在校学生、企业的工作人员之外，更多的都外出务工，造成青年志愿者的大量缺乏。根据2018年初海安市的统计资料显示，海安市在民政局注册的社会组织共有10 个，主要分为以下两类：一种是由海安市本地爱心人士发起成立的组织，有海安惠心志愿服务社、海安青年志愿者协会、海安中国好人蒋浩志愿服务工作站、海安义工联合会等；还有一种是依托单位或政府性机构成立，如580 志愿服务站等。尽管10 个社会租组织均在民政局注册，但各组织发展程度参差不齐。

2 海安市志愿者服务组织发展存在问题和原因分析

2.1 志愿服务组织的资金不足

志愿者服务组织自身运行和活动的开展都需要的一定的资金支持，但目前我国大部志愿者服务组织都面临着资金不足的困难。主要有以下几个方面的原因：

第一，资金来源单一。目前，大多数志愿服务组织的经费来源主要还是依靠于政府和志愿者个人的爱心捐助，资金来源的单一性、不固定性、非强制性直接导致了很多志愿者组织的资金不足，例如海安市社会志愿组织资本大致源于政府、企业及个人的资本注入，其中蒋浩工作站、青协的资金几乎完全依赖于组织者的个人资金，义工联主要依赖企业捐赠，但是单一的不固定的资金来源并非长久之计。

第二，政府扶持政策覆盖面不广。政府对志愿服务组织的财政补贴扶持优惠政策并没有做到全面覆盖，受众范围基本仅限于具有官方背景的志愿组织和官方主力推动的志愿服务项目，很多小规模或者民间的志愿者服务组织并不能享受到政府财政税收政策的红利，在覆盖面有很大局限。

第三，志愿者组织内部未能实现对资金的专业化管理。目前专职化志愿者普遍缺乏，很多志愿者组织没有专业的运行管理者对其运行资金的预算、规划、募集、使用进行专业化管理和公示，导致了志愿者组织资金未能实现最大化的利用，从某一种层面上，资金管理的不规范和不公开也直接影响这着社会捐助的热情，从而影响到志愿者组织资金的募集，造成恶性循环。例如政府部门与社会志愿组织会向社会各界筹集资金用于志愿活动开展，但是资金由慈善会保管，民政部负责统筹协调，宣传部负责活动的开展，这种方式一方面保证了募集资金的安全性，一方面也限制了志愿团体的活动范围，三部门之间的协调不够充分，常常造成这部分的资金难以及时、有效地被利用起来。

2.2 政府缺少对志愿者的培养

我国大多数志愿者组织中专业性人才极度紧缺，主要有两个方面的原因：

一是运作资金的缺乏，绝大多数的志愿者组织都面临着资金短缺的困难，无法保证志愿者组织中专业性人才的工资待遇问题，无法吸引专职化的志愿者长期在组织内部工作，志愿者组织的基本运行和志愿服务的提供基本依靠于热心人士的自愿付出，这就导致了志愿服务资源的不稳定性和不牢靠性，大大影响了志愿服务的质量和志愿者组织的品牌效应。

二是志愿服务组织的人才培养不到位，首先政府缺乏对志愿者组织人才进行培训的意识，并没有有效地对志愿者以及志愿者组织管理者进行从业培训和指导，其次志愿者组织自身缺乏对其志愿者培训的资源和资金，大多数志愿者组织的资金来源主要是依靠社会的捐助，并且主要也是用来进行志愿服务活动的，并没有多余用来进行培训工作，最后目前我国专业化从事志愿者培训的人才和机构并不多见。“人才瓶颈”已经是当前制约我国志愿服务组织发展和志愿服务品牌项目建设的重要问题。

2.3 志愿者参与面不广，专业性不足

当前，社会上的志愿服务还没有形成共识，提供志愿服务的群体来源渠道较为单一，志愿者组织中的老年人、一般群众和非专业人士居多，而真正具有更多志愿服务力量的青年人、高学历者、专业性人才较少。志愿者的招募，基本仅限于单位党员和基本员工。这也就造就了一种封闭式的志愿服务体系，未能将社会上有志愿精神和志愿热忱的爱心人士集中在一起。这样的弊端在于在一个封闭的志愿服务环境体系里，志愿活动的广度、效度不能发挥到它最大的程度。除此之外，在对外打造志愿服务品牌，提升志愿服务影响力上也有消弱的作用。

2.4 供需对接不畅，服务内容单一

“需求导向、弱势优先”是国际通行的志愿服务基本原则。稀缺的志愿资源首先应该向社会弱势群体倾斜。很长一段时间，我国的志愿需求和供应无法真正实现精准化对接。原因主要有三个方面：一是志愿服务需求者和志愿服务提供者之间没有很好的沟通的媒介，双方的信息不对等；二是志愿者组织内部存在着家长作风，志愿服务项目的设立由志愿者组织中掌握主要志愿资源的少数人凭借主观判断去决定，未曾全面考虑社会需求；三是志愿服务活动绝大多数没有完善的效果反馈制度来使志愿者组织项目设立者知晓最真实的志愿效果，并为今后的志愿服务提供实践经验。

3 海安市对志愿服务组织的管理举措

海安市依托新时代文明实践建设，为实现对全市志愿服务资源的最大化利用，探索出了一系列统筹管理方式来实现志愿服务的精准化对接、志愿服务项目的常态化推进以及志愿服务组织的队伍建设。

3.1 志愿服务精准化对接

一是精准掌握志愿服务供给者的情况。通过建立完善志愿者注册制度、志愿服务记录制度、志愿者激励制度、志愿者培训制度、志愿服务组织和项目的孵化制度等，全面精准地掌握志愿者和志愿服务组织的情况并实时追踪志愿活动开展情况，以此来为之后的精准设立志愿服务项目和提供志愿服务相关培训提供基础资料，以达到志愿资源的最大化利用。

二是精准发现志愿服务需求者的情况。首先依托各基层实践站所深入调查了解社区需求，其次搭建网络“云平台”收集群众心愿，通过精准完善志愿服务“需求库”，推动文明实践志愿服务有的放矢，精准实施。

三是精准实现志愿服务供需对接。在精准掌握志愿服务需求库和供给库情况的基础上，文明实践中心统筹对比志愿者与志愿服务组织的供需对接和志愿服务对象与志愿服务志愿的供需对接两个系统，精准地设立志愿服务项目并分配给最合适的志愿服务组织，以实现志愿服务供需的精准对接。

志愿服务供给的精准对接，通过志愿服务的精准定位，避免了福利叠加或配置错位，避免了志愿资源的浪费；同时通过政府层面的统筹调配实现了志愿服务的快速对接，能够更加及时有效地解决问题，提高志愿服务的质量。

3.2 志愿服务项目常态化

海安市把各类节日作为文明实践活动开展的重要节点，编制了文明实践日历，根据社会需求因时因地地设置了志愿服务活动，使其项目化，并将实现了志愿服务项目常态化。

一是针对长期问题设立常态化服务项目。像老弱病残幼等弱势群体的生活困境并不是一两次社区的志愿活动能够改变的。面对这种长期存在并且社会普遍关注的问题，海安市依托文明实践日历制定了常态化的志愿服务项目，在固定节点整合多方志愿服务资源和力量，常态化服务，以持续发力实现志愿服务效果质的提升。

二是针对常态化服务项目提供固定资金支持。以常态化的志愿服务项目为抓手，建立相对应的资金账户以保障志愿服务项目的长期性和长效性。

三是以常态化的服务项目吸引专业化人才。以文明实践日历为时间轴，项目化序时推进各志愿服务项目的实施，并对照服务项目的内容积极对接相关职能部门、群团组织以及社会志愿服务组织，并吸引专业化的志愿服务人才为自己擅长的志愿服务项目提供专业的志愿服务。

3.3 志愿服务组织队伍建设

一是志愿服务组织数量急剧上升。海安市在政府的统一部署下，在空间营造方面，通过志愿服务站点的星罗密布，择家为点，平均每一公里就有一个志愿服务站点，并且各志愿服务站点之间横向联系，人员共通，资源共享，文明共建，以此来提升活动组织力，实现了志愿服务组织的网格化管理，达到了力量整合、形散神聚的效果。

二是志愿服务组织规模不断壮大。海安市对现有的志愿服务组织和志愿服务资源进行了有效的梳理和整合，使得志愿服务组织规模不断壮大。首先是对地域相近、业务相近的志愿者组织进行了整合，其次是通过宣传和推广提升现有志愿者组织的品牌号召力和凝聚力，使其能够招募更多优秀的志愿者。

三是志愿服务组织专业化得到提升。海安市打造了8个志愿服务平台，以此来更好地指导服务基层开展志愿服务活动，分别为理论宣讲平台、教育服务平台、文化服务平台、科技与科普服务平台、健身体育服务平台、立法律服务平台、卫生环保平台、扶贫帮困平台。这8 个志愿服务平台分别以市级相关职能部门牵头，由专业人员组成并通过专业培训提供专业的志愿服务，实现了专业的人提供专业的服务。

4 海安市对志愿服务组织统筹管理的问题和建议

一是要破除政府作为的弊端。新时代文明实践建设其实以政府行为来介入志愿者组织的运行和管理当中，用相应的政府行政手段，如文件发行、政策制定等来对志愿者组织进行规范性的管理并提出要求。各基层志愿服务站点在执行的时候要结合世界，警惕照本宣科，更要谨防为了一味地完成上级的硬性指标而弄虚作假。

二是要提升自治能力。志愿服务组织最终的发展还是要依靠自身的运行，政府要完成顶层设计之后不断懂得放权、赋能、增效，提升志愿服务组织自身的治理治理能力，发挥其作为第三部门的公共管理优势，达到能量释放的最大化。