黄河流域经济带高质量发展的适宜性路径研究

姜安印 胡 前

习总书记2019年9月在河南郑州主持召开黄河流域生态保护和高质量发展座谈会，明确提出黄河流域生态保护与高质量发展与京津冀协同发展、长江三角洲一体化、长江经济带发展、粤港澳大湾区建设一样，是我国目前重要的国家战略。黄河流域既是我国重要的生态屏障，也是不可忽视的经济地带。黄河流经我国西中东部三个区域，地貌特征复杂，对不同的区域实施不同的治理方法，在不同的区域提出不同的发展战略，应是黄河流域经济带高质量发展的题中应有之意。习总书记提出，对于黄河流域的不同地域，要依据自然特征采取最适宜的治理方法；对于流域经济带的不同区域，要因地制宜，依据不同的发展条件发挥各自的比较优势，宜水则水、宜山则山，宜粮则粮、宜农则农，宜工则工、宜商则商，积极探索富有地域特色的高质量发展新路子[1]。

我国已经进入经济新常态，黄河流域的治理与发展已经不再是简单的治理水土流失、悬河改造，而是面临着新旧动能转换、缩小区域发展差异、绿色转型发展和增强发展可持续性等诸多重大问题[2]。黄河流域由于历史、地理等原因，经济发展相对滞后，尤其是上中游部分地区和下游滩区，是我国贫困人口相对集中的区域，是解决区域发展不均衡问题，实现全面建成小康社会的现实需要。黄河流域高质量发展的建设不仅关乎着黄河流域9个省份的治理与发展，更关乎着全国区域一体化的构建与建立，是当前我国高质量发展的重要组成部分，是建设美丽中国的必由之路，更是人民群众对于生态环境和美好生活需要的集中体现。

一、文献综述

目前对于黄河流域生态保护和经济带高质量发展的相关研究，多集中于对习总书记关于黄河流域高质量发展演讲的扩充、相关顶层设计[3-5]、生态保护与流域经济带高质量协调发展[6-9]，以及流域经济带发展路径研究[10-12]三个方面。任保平、张倩（2019）从战略思路、战略内容、战略设计三个方面，分类发展、协同发展、绿色发展、创新发展、开放发展五个维度论述了高质量发展的思路；陈晓东、金碚（2019）从全域统筹、生态保护、文化传承、宜居共享等角度研究了高质量发展的着力点；左其亭（2019）从水文安全、经济法律等视角描绘了发展框架并进一步提出了发展时间路线图。在协调发展方面，金风君、郭晗（2019）等人从生态保护与高质量发展协调推进、可持续发展的角度论述了黄河流域高质量发展过程中生态保护的重要性，认为黄河治理的“牛鼻子”在于水沙调节，生态治理好了，发展自然就上去了，这是黄河流域治理发展的根基，同时也体现了“绿水青山就是金山银山”的绿色可持续发展思想。对于发展路径研究，张贡生（2019）以路径选择为侧重点进行研究，提出了建立黄河经济带管委会、黄河发展基金等路径模式；师博（2019）以黄河流域中心城市为落脚点，提出了中心城市的高质量发展是带动流域协调发展的关键；任保平（2019）将黄河流域分为优化开发区、重点开发区、限制开发区和禁止开发区，并针对不同的区域拟定了相应的发展模式。以上研究对实现黄河流域高质量发展有着重要意义，为本文研究的顺利开展奠定了基础。但是已有研究很少涉及流域不同区域的具体适宜性发展路径，对于流域经济带覆盖省份普遍存在的地方财政收入低、负债率高、财政自给率低下等现象，以及在水源涵养、水土保持、产业升级、技术引进、基建建设等方面投入不足问题很少涉及，因此本文着重针对不同流域的资源禀赋提出一些具体的发展思路，并研究适宜的资金筹措方式，最后提出一些问题与建议。

二、黄河流域高质量发展的战略思路

（一）战略构想

黄河流域拥有丰富的水电能源和矿产资源，虽然工业化进程相对其他区域相对缓慢，但流域内省份在产业转移、发展过程中存在着一定的后发优势。借助后发优势的发展红利，黄河流域经济带很有可能成为我国经济的一个增长极。从全国层面来看，黄河经济带的建成将与长江经济带、沿海经济带共同构成中国经济社会发展的综合网络空间格局，又与海上丝绸之路经济带相衔接，完善现有的对外开放空间布局。同时，黄河经济带作为丝绸之路的起点与腹地，有助于“一带一路”的对接与发展。从区域层面来看，黄河流域经济带的建成将有助于西部陆海新通道的建设与对接、国家“两横三纵”城市化战略的落地生根，加强西部与东部省份的联系，缓解东西部发展不平衡的现状。从具体省区市来看，流域经济带的建设有助于流域城市群的构建，甘青宁、晋陕豫、呼包鄂榆、山东半岛等区域在流域的发展下联系更加紧密，流域经济带的建设加快了沿线城市化的进程，推进了区域城市群的构建。

（二）基于流域分工视角下的功能定位

亚当·斯密在《国富论》中充分揭示了分工是财富的源泉，对于一个区域如此，对于流域亦是如此。作为社会分工在流域的空间体现，流域分工指的是同一水系所涉及的不同地域之间依据各自生产优势、自然环境，在彼此之间进行专门化生产的过程[13]。流域分工的依据应当是其自然条件和经济基础，也就是流域内部不同地域之间自然基础状况和经济发展的差异性。根据不同的自然条件，选择不同的发展路径，以水而定、量水而行。黄河上游流域的三江源地区、祁连山、甘南山等重要水源涵养区应该充分发挥环境保护、水源涵养的生态功能；中游以汾渭平原为主的粮食主产区，应该通过农业技术革新提高粮食产出的数量及质量，把发展现代农业作为区域战略目标；黄河下游三角洲地区，可以依托生物多样性、湿地生态，大力开发旅游业。在流域分工整体布局中，要统筹协调、合理规划，牢固树立全流域“一盘棋”的思想，从整体发展的视角出发，实现黄河流域上下游、干支流、左右岸的统筹谋划，在开发层面上将其分为优化开发区、重点开发区、限制开发区和禁止开发区；在功能定位上划分为生态功能、经济功能、人文功能以及社会功能。通过更加细致的分工使流域沿线产业结构更加合理，发挥更大的财富效应，提高整体流域效率。

（三）基于比较优势视角的产业升级

在流域分工的基础上，各地要依据自身资源禀赋，发挥比较优势。林毅夫在新结构经济学中详细阐述了依据比较优势发展适宜当地的产业对于发展中国家发展的必要性。中国现在仍然是世界上最大的发展中国家，而黄河流域经济带沿线省份又是国内相对落后、发展相对缓慢的地区。因此，这些省份的重点城市在进行产业承接、产业升级、技术革新的时候，不能急功近利，要借助后发优势，根据当地资源禀赋、要素积累，选择合适的劳动密集型或者资本相对密集型产业，吸引农村闲置劳动力，进而加快城市化进程，形成更大的产业集聚，更好地提升产业水平，从而进一步实现产业升级，形成一种良性循环，辐射周边中小城市，逐渐形成轴带状城市群。在此基础上，完成中心城市到功能型城市的转变，使得分工更加细化，产业结构更加合理，逐步实现高质量发展的目标。

最后，在进行流域分工、按比较优势发展的思路下，应当着重强调流域各省区要以黄河的治理和保护为前提。习近平总书记在河南考察时提出，黄河流域高质量发展要“共同抓好大保护，协同推进大治理”，这也是黄河流域生态保护和高质量发展的战略思路。我们的发展一定要是遵循自然规律的可持续发展，遵循经济规律的科学发展，遵循社会规律的人文性发展。缺少任何一个，都谈不上高质量发展。

三、黄河流域高质量发展的路径

（一）上游流域发展路径

黄河上游流域3472 公里，从源头至内蒙古托克托县河口镇，流经5省。进一步细分，上游流域可以依据地貌分为河源区、川峡相间区和平原区。河源区位于青藏高原东北部的青海高原，是黄河的源头也是重要的水源涵养基地，被誉为“高原水塔”“黄河之肾”；川峡相间区拥有着丰富的水力资源，也是我国重点开发建设的水电基地之一；平原区为黄河冲击平原，是著名的引黄灌区，灌溉历史悠久，冲击形成的肥沃土壤以及得天独后的灌溉条件使得这里自古就有“黄河百害，唯富一套”的说法。

针对上游流域的河源区，要保住黄河的“造血”基地。近年来，受全球温室效应、人为活动因素影响，玛多县（誉为千湖之县，河源区的典型代表）植被退化严重，土壤水源涵养能力大大降低，全县草场退化面积占全县土地总面积的63.7%、自然草场面积的70%[14]，湖泊萎缩，水源减少，造成黄河下游在上世纪90 年代发生过多次断流。在这种背景下，要坚决根治部分区域毁林开荒、肆意采矿的问题。对于当地畜牧业，要有专门人员的引导、专门区域的划分，合理可持续地使用草场，避免过度放牧造成草场进一步恶化。以自然恢复为主要手段，加以生态红线指标及阈值确定，对主要湖泊、支流进行人工蓄水修复，逐渐恢复“高原水塔”的造血能力。

在资金筹措方面，除了加大中央财政、地方财政的直接支出外，还要充分发挥金融机构信贷资金的功能，加大绿色信贷、绿色债券、绿色保险的投放，充分运用“互联网+绿色金融”的商业模式，通过市场竞争手段解决绿色信贷期限错配等问题，拓宽融资渠道，不断改善市场环境，创新绿色产品，让绿色金融有利可图。针对生态项目投融资，建立生态补偿投资基金，利用市场的监管成本低以及信息扩散快等优势，以直接融资的方式提供资本支持，实现资本筹集、生态功能修复等功能[15]。另一方面，完善国内碳交易市场，构建碳金融平台，创新碳金融产品，建立信息披露管理制度[16]，严格把控配额供给，增强市场流动性，力求通过理想的碳市场价格机制传递价格信息，增加市场碳交易需求，丰富投资主体。随着碳交易市场制度的逐渐完善，积极引导林农植树造林，通过森林管理、植被恢复等方式增加森林、草原碳汇，以市场化的生态补偿机制促进林业恢复，完成“绿水青山”到“金山银山”的转化，牢固树立“绿水青山就是金山银山”的生态理念，从而自发的去保护生态环境，在河源区形成绿色、经济、循环的发展路子。

川峡相间区蕴含着丰富的水力资源，平坦的宁蒙河段土质较好、物产丰富，是重要的农业生产区和商品粮基地。川峡相间区可以引入社会资本继续发挥水电资源的优势。河套平原可以依靠得天独厚的水土条件大力发展特色农产品，如名贵中药枸杞、河套雪花粉、特色苹果梨，以及具有内蒙古首个“气候认证”的葵花籽，等等。要以生态产业为抓手，吸引民营资本建立集储存、集散、销售为一体的电商产业模式，大力发展观光旅游农业，运用“体验式”“采摘式”等旅游模式吸引游客。利用线上媒介进行宣传，拓展消费群体，进一步打造绿色品牌，依靠“互联网+”在全国进行推广销售，在生态与农业之间寻求平衡，以生态滋养农业，以农业经济反哺生态发展，打造围绕生态农产品高质量发展的经济路线。

（二）中下游流域发展路径

黄河中下游以河南郑州桃花峪为分界点，全长1992 公里。从地貌单元划分，流经黄土高原、汾渭平原、黄淮海平原、山东半岛、黄河三角洲，最后流入渤海。其中黄土高原地区是黄河泥沙的主要来源，防污治沙刻不容缓；汾渭平原是黄河中游区域光热水土条件最好的区域，自古就是粮食主产区，同时也是中华文明和华夏历史的摇篮；黄河三角洲地区自然资源丰富，地域辽阔，生物种类繁多，拥有极大的开发潜力。从资源禀赋来看，黄河中下游地区有着丰富的矿产资源、土地资源，以及密集的劳动力人口。近年来，区域经济发展有了很大的起色，但是生态问题日益加剧，东中西部地区经济发展不平衡问题也没有得到根本改善。因此，黄河中下游流域的发展应该从两个方面着手同步进行改善。

1.治理与保护。总体来看，中下游流域面临的“四水”问题日益严峻，具体表现为水资源短缺与用水量过大之间的矛盾、流域生态功能损害严重与用水不合理之间的矛盾、部分地区水污染形势严峻与工业生活污水无序排放之间的矛盾、流域水安全风险不断加剧与流域居民人口稠密之间的矛盾。分段来看，黄土高原地区治理问题迫切，土质疏松、植被破坏严重，大量土地裸露造成水土不断流失，加之夏季降雨集中，暴雨频繁，导致黄河在这段流域每年裹挟着大量泥沙，不仅造成流域水质下降，更是“悬河”的直接原因，严重威胁着数百万居民的安全。汾渭平原、华北平原地区水质污染严重，防治问题迫切，其中渭河、汾河已经成为黄河污染最为严重的支流，曾经的“泾渭分明”已不复存在，取而代之的是渭河汇入区域的“黑黄分明”。下游地区“二级悬河”形势严峻，河床最高的开封市地段，河床已高出市区地平面7～8m，最高处甚至达10m以上。洪水威胁严重影响着滩区居民的生活安全，制约着地区经济社会发展。在中下游地区的治理与保护问题上，应该在充分调研的基础上逐渐开展。水土条件好的地方应该造林固沙，有条件的区域要打坝修田，自然修复能力差的地方应该人工治理，生态环境较好的区域则要自然恢复。凡此种种，都应顺从自然规律，从局部生态环境着手逐渐改善。以小流域、小区域为点综合治理，一个点一个点的治理，一个点一个点的改善。对于污染严重的支流、区域，则要针对主要污染源限期整改，设置严格的排污标准，定期检查。

2.开发与发展。中下游地区应当以统筹东中西部协同发展为目标，以流域内特色农业、工业、旅游业为抓手，不断优化流域沿线产业结构，提高产业层次，实现产业良性互动，培育和形成新的增长极[17]。具体来看，黄河中下游有以汾渭平原为主的粮食主产区，也有晋陕豫沿线完整的原材料工业相关产业体系；有矿产资源丰富的山西，也有劳动力人口密集的河南；有“天下黄河一壶收”的壶口瀑布，也有我国温带最年轻、最完整、最广阔的湿地黄河三角洲；有八百里秦川信天游，也有百十载华夏梨园春。由此可以看出，黄河中下游流域的一二三产业资源十分丰富，在今后的发展中，应当不断优化以农林渔为第一产业、资源型及其相关工业为第二产业和旅游业、文化业为第三产业的产业布局。对于区域农业，要注重农业技术不断革新升级，以提高粮食产出的数量及质量为战略目标，通过技术创新发展现代农业。对于资源型及其相关工业，应当注重产业的上下游联系，通过产业承接、转移进行集聚，形成产业园区，降低成本。另一方面，依据要素积累程度，遵循比较优势原理进行产业升级，不断提高产业结构，优化产品质量。对于特色旅游业，要不断形成“文化+旅游”的模式，将黄河的千年文明注入到相关的旅游产品之中，形成一种“唱着信天游看壶口瀑布”“听着河南梆子品北宋历史”的特色旅游文化。在这种不断优化的过程中，使中下游形成生态、经济两不误，一二三产业协同发展的可持续的高质量发展路线。

对于中下游区域资金筹措的融资问题，可以参考主要发达国家大河（海）流域开发融资模式，除了主要河道的整治与维护需要政府财政的直接投入外，对于河道以外的基础设施、交通运输和产业带建设，应该本着“市场增进”的原则，努力使市场在资源配置中起到主导作用[18]，这就有必要充分发挥社会资本的作用。新《预算法》发布后，地方政府有了一定的发债权，政府债券成为地方政府的主要融资形式，其与风险相对独立于政府的城投债、公私合营方式的PPP模式共同构成了政府主要的三大融资模式。地方政府应当根据自身的财政风险、政策现状的控制程度等因素，结合不同融资方式的优缺点，综合选择不同的融资方式。具体来看，政府在流域开发建设融资中应当承担主体职责，积极有效、创造性地引入社会资本，发挥投融资平台作用，促进融资模式的多元化，综合有效的运用三大融资手段。针对地方债券应该出台相关措施，完善地方债券管理机制，建立现代公债制度；针对城投债要合理管控新增债务，积极消除平台存量债务，不断推动其在健康稳定的道路上转型升级；针对PPP模式，应该通过降低准入门槛、简化手续等手段，积极稳妥地推进PPP 项目的合作，以及基于PPP 合作方式的BOT、TOT 等新的公私合营方式，通过建立预警机制和风险评估模型，加强政府承诺支出的管理和控制，实时关注风险变化，实现全生命周期的风险防控[19]。

四、进一步发展存在的问题

（一）存在问题

1.共同利益与特殊利益之间的矛盾。本文在前面提到流域分工可以更好地发挥流域内各个段落之间自身的优势，彼此之间进行专门化生产，从而提高整条流域的生产效率，最大化的创造财富。但是，马克思认为，分工虽然能够促进生产效率的提升，但是往往不能保证人们都能够得到生产效率提升带来的财富增加，分工还会造成特殊利益与共同利益之间的矛盾。例如，黄河上游的三江源地区要发挥重要的水源涵养功能，就需要草场保护、禁止森林砍伐，而这会减少牧民的收入来源。上游保护好了，整条流域都受益，但是牧民从中获取的收益却不及大量放牧来得多，这就是特殊利益与共同利益之间的矛盾。除生态环境外，在产业结构方面，也存在着利益之间的相互矛盾，各地在各自特殊利益的驱使下采取“以邻为壑”的短视行为，造成无序低效竞争、产能过剩、结构性矛盾等问题。归根结底，流域分工不仅存在着利益创造方面的激励效应，而且存在着利益享有方面的分化效应。如果在利益分配方面不能做到全流域共同享有流域发展利益，流域自身利益之间的矛盾就会阻碍流域的高质量发展，也会影响东中西部协同发展的战略格局。

2.经济发展与流域保护之间的矛盾。黄河流域9省从经济发展总体来看，存在着发展不协调，整体发展水平较弱，局部发展欠佳等问题。具体来看，下游流域与中上游流域存在较大差异，下游流域的河南、山东作为经济人口大省，经济总量多年保持前列，而上游流域的甘青宁三省却常年垫底。从整体发展水平来看，近年来黄河流域GDP 全国占比低于人口全国占比1～2 个百分点。2019 年9省人均GDP低于全国10240美元的平均水平。从局部发展来看，黄河流域有贫困县198个，占全国的29.12%[21]，贫困人口众多，同时面临着贫困程度深，贫困面广，返贫人数多等问题。与迫切的经济发展相对应的是黄河流域生态环境脆弱，水质条件差。上游草场退化，中游水土流失，下游悬河严峻。同时，水资源严重短缺。黄河流域面积占全国国土面积的8.3%，但是年径流量只占全国河川径流量的2%，人均年径流量为473m3，仅为全国平均水平的23%，却承担着全国15%的耕地作业和12%的人口的取水任务。在整体用水量不足的前提下，水质也不能得到保障，2018 年黄河流域的水质属于轻度污染，黄河干流的137 个水质断面中，劣V类水所占比重高达12.4%，明显高于全国6.7%的平均水平。同时黄河流域森林覆盖率为19.36%，低于全国21.36%的平均水平。

3.航运能力弱，东西向联系不紧密。黄河经济带与长江经济带在流域自然特征、人口规模、经济发展、人文环境方面都有着很大差异，其中最显著就是长江拥有着强大的航运功能，沟通并支撑着流域经济的长足发展。通过航运，长江经济带东西向联系十分紧密，长江“黄金水道”也助力长江经济带成为继长三角、珠三角、环渤海之后的我国经济增长“第四极”。然而黄河因为径流量少、泥沙大、河道分散等原因，航运难以开展，致使黄河流域经济带东西横向联系较弱，也使得一些原材料、半成品、产成品在运输成本上有所增加。

（二）对策建议

1.制度保障助力流域经济发展。通过制度设计将黄河流域发展相关的负外部性内部化。针对上文提到的不同区域之间的利益冲突，可以考虑通过优化黄河流域整体管控措施来解决，对局部各自为政的管控加以统一协调与管理，避免陷入各自发展的“囚徒困境”。要做到整条黄河一把抓，一条流域一盘棋的全方位管理。完善河长制、湖长制组织体系，加强协调跨区域管理多层次动态体系，建立健全全流域整体利益共享机制。牵头下游发达省份与上游省份之间的合作发展，设立“黄河发展基金”“绿地生态基金”，用以弥补上游退耕、退牧、保护湿地造成的经济损失。不断加大对湖泊湿地保护修复、流域治理、生态修复等项目的金融支持。对于当地经济发展与流域保护之间的矛盾，首先要树立绿水青山就是金山银山的发展理念，拒绝走先污染后治理的老路。其次，通过制度约束管控流域保护，设立完善污染排放、资源耗费、生态影响等绿色指标监测体系，加强环保税、资源税、生态税在内的内生成本税体系建设，同时建立绿色补偿基金，加大财政补贴，用以奖励那些绿色科技研发投入大、“三废”排放小、清洁生产做得好的企业，以此完善收益内生化的激励体系。最后，要不断通过技术革新、废料循环利用等方式从源头上解决污染防控问题。

2.加强陆路运输弥补航运不足。对于黄河航运能力不足、东西向联系不紧密的问题，可以依靠现代化的公路、铁路以及航空等交通运输方式来支撑或替代，形成铁路、公路、水路、民航、管道等多种运输方式协同发展的综合交通网络[20]。依托我国现有的“三横五纵”线路，积极参与“十纵十横”综合运输大通道建设，在已有的陇海—兰新陆桥通道、京包—包兰通道基础上，加快建设青岛—济南—石家庄—银川—兰州—西宁的青岛至拉萨运输通道，以及连云港—徐州—郑州—西安—兰州—乌鲁木齐的陆桥运输通道，不断提升东西横向联系程度，大力发展智慧交通，借助互联网、大数据、人工智能等技术让运输更加契合需求[21]，减少无效运输、过度运输，形成一种更加高效的精准运输，形成黄河经济带密集的网格化、科技化的交通基础设施空间新布局。

3.创新驱动推动产业升级。黄河流域高质量发展的落脚点在于高质量。高质量发展是区别于传统的资源型发展模式，是一种新型发展理念，其中首要的就是创新驱动发展。黄河流域各省份面临着严峻的产业转型，但是创新投入却不足。对比长江经济带，2018 年长江流域各省份研发投入占全国的56.8%，专利授权量占全国的62%，而黄河流域9省份研发投入仅为长江流域的41.7%，专利数只是前者的38.7%。长江流域有6 个国家自主创新示范区，黄河流域只有3 个[22]。创新能力的不足制约着流域经济转型发展，同时影响着流域生态保护。因此，要加大流域省份创新科研投入，加大税收优惠力度，营造良好的创新创业氛围，牵头高校企业合作，加强产学研结合，要大力支持创新产业园区的建立集聚，形成知识溢出的规模效应。大力争取国家级实验室、科研中心建设，吸引专业人才的集聚，不断为科研院所、高校注入新的动力。同时要不断培养企业自生能力，在创新驱动下不断摸索适合自己的产业升级转型道路，最终走出一条适合当地资源禀赋的绿色高质量发展路线。

五、结语

黄河流域生态保护与高质量发展作为新的国家战略，具有提高人民生活质量，协调我国区域平衡，推动绿色可持续发展的重要意义，是决胜全面建成小康社会，打赢脱贫攻坚战的有力推手。黄河流域生态保护和高质量发展的基本要义在于保护，核心要素在于发展。要因地制宜，针对区域不同的要素禀赋、自然条件选择适宜的治理和发展模式，以流域分工、比较优势的视角在不同区域打造各具特色的发展路子，走可持续的绿色发展路线。通过创新绿色金融、综合运用三大融资方式弥补资金缺口，消除负外部性，以良好的生态环境去滋养经济绿色发展，用高质量的经济发展去反哺生态环境。在此基础上，通过制度设计将负外部性内生化，通过发展密集的交通网络等手段弥补航运能力的不足，加强流域联系，通过创新驱动推动产业升级转型，最终促进黄河流域经济带在生态效益、经济效益、人文效益、社会效益等方面的协同提升，不断推进黄河流域经济带高质量发展。