发达国家城市拥堵治理经验对武汉市的启示

□ 南小冰 蔡少渠

伴随迅速推进的城市化进程，不断扩大的城市规模，交通拥堵问题已演变成为一种常见的“城市病”。发达国家最早进入机动车高速发展阶段，在城市交通拥堵问题上经历较早，研究也较多。由于影响城市交通的因素很多，从不同角度分析就会产生不同的交通拥堵治理模式。概括说来，国外发达国家交通拥堵治理主要从引导需求、增加供给和加强管理等3个方面进行。

一、美国城市交通拥堵治理经验

美国交通运输管理体制的变迁是不同运输方式的阶段性发展对政府要求的体现。20世纪70年代以前，美国政府将2/3的城市土地用来修建交通设施，加快完善城市道路网络，推动小汽车进入家庭。这消耗了极高的土地资源和能源，甚至对国家的能源安全产生了威胁。仅占世界人口5%的美国，消耗了世界石油产量的26%。小汽车私人交通高度发展，一系列负面影响直接冲击着城市生活。20世纪70年代中晚期，美国提出了交通需求管理（TDM）理念，开始重视对交通需求的控制和管理，重点是促进小汽车的有效利用，推进多人共乘，减少出行需求和改变出行时间与方式，压缩不合理出行等措施。目前，该理念已经成为美国交通专家治理城市交通拥堵的主流思路。

1.提高汽车承载率

通过法律强制推行高承载率汽车（HOV）制度，规定在一定时间段的某些道路上，必须有2人或以上的人乘车。近20年来，美国20多个大城市已将该措施成功推广。具体有：①鼓励社会企业推行相应措施优先停车；②在合适的地点，停车空间将会被企业专门预留给合乘者，或者在工作地点提供免费或低费用的停车；③对于单独开车上班的员工，在相应地点上会要求支付全额的停车费用；④减少出行需求或调节出行需求时间（弹性工作制）；⑤通过鼓励“在家办公”或实行可变更工作时间制，减少出行需求。

2.用经济杠杆控制机动车使用

（1）实施交通拥堵收费政策。根据道路的拥堵程度、车辆在道路上行驶的不同时间和地点，采取不同的收费标准。

（2）停车收费。为限制过度开发中心区停车设施，提高公共停车收费价格，遏制公共停车需求。

3.大力发展城市公共交通

1964年，美国联邦政府通过了《城市公共交通法》，承诺提供拨款资助各美国联邦政府地区规划项目。1970年，《城市公共交通扶持法》通过，明确规定公共交通享有道路专用权或优先权。1998年美国联邦政府通过了《21世纪交通平衡法》，确定建立城市公共交通发展专项基金。

4.加快智能交通系统建设

不断完善公众出行信息服务系统和智能交通综合管理系统，为出行者提供实时交通信息服务，以帮助出行者合理选择出行方式、出行时间和出行路线。

5.鼓励绿色出行

改建城市快速路、设置自行车专用道、改善步行出行条件等多种途径被实现，自行车交通量逐年增加。

二、欧盟国家的城市交通拥堵治理做法

在欧洲，TDM的重点是严格限制与管理以小汽车为代表的机动车使用量，大力支持与优先发展公共交通和慢行交通（步行和自行车）。英国交通运输管理采取的是大部门、综合的行政管理体制，实行了“决策与执行”相分离的行政管理模式。

1.以行政和经济手段阻止和减少小汽车使用量

（1）限制停车。主要通过规定“谁能停”、“何时停”、“停多久”来调节停车需求的增长，优化停车空间的使用。

（2）制定税费政策。收取道路费和交通税是最典型的代表。道路收费是向所有的道路通行者收取道路使用费用，这一措施是由挪威首都奥斯陆市首先采用的。挪威从20世纪70年代末就开始对小汽车实行电子收费。法国从1971年开始向位于人口数量超过1万人的行政区的所有组织和拥有9名以上员工的企业征收交通税。作为回报，员工可以享受交通补贴或免费乘坐公共交通工具。

（3）拥堵收费。2003年2月17日，伦敦开始对在固定时段进入市中心指定区域的车辆征收道路交通拥堵费，并鼓励居民选择公共交通进入上述区域，取得了明显成效。

2.鼓励可持续、环境友好的交通方式

（1）改建基础设施。一方面，从交通基础设施设计上对机动车进行限制，对街道实施物理限速、物理交通导向；另一方面，大力发展公共自动车系统，合理规划步行、自行车和机动车车道。

（2）管理政策支持。政府通过政策倾斜，大力支持、优先发展公共交通和慢行交通等可持续的交通方式，增强其吸引力。

三、日本东京交通拥堵治理做法

2009年，日本政府正式实施以大部门体制为重点的行政改革，原运输省、建设省、北海道开发厅、国土厅等合并为国土交通省，形成了交通运输大部门管理体制。日本政府还认识到治理交通拥堵涉及面广、综合性强，因此组建交通拥堵治理对策委员会，囊括政府管理部门、专家学者、相关企业以及道路使用者，共同商定和执行解决城市交通拥堵的相关对策计划。

1.规划引领城市交通拥堵治理

《交通需求管理东京行动计划》于2000年由东京都政府颁布，其核心思想就是促使市民转换出行方式，减少私人小汽车的使用次数和频率，自主选择尽量不用或少用小汽车出行。

2.征收高额税费

日本政府一直对私人小汽车保有实行严格管制，并实行了多项汽车税费政策。日本的汽油税比美国高出3～4倍。日本对很多道路进行收费，如车辆进入市区的高速公路及市内快速路等。高额的停车费和违法停车将面临严格的行政惩罚和经济处罚。

3.完善道路交通网络

一种有效缓解交通拥堵的方法是畅通小马路，对支线道路细节不断完善，从而达到将主干道拥堵的车流有效分流的目的。

4.大力发展便捷高效的轨道交通

东京具有覆盖范围广、高度竞争、高效管理、运输服务优质的城市轨道交通。其运营效率高、发车时间短、准点率极高，日客流量高达4315万人次。

根据以上发达国家城市交通拥堵治理的实践经验，其实现手段可归纳为以下5类：注重城市规划与交通规划协调发展，提高公共交通便捷性引导绿色出行；采取经济手段提高小汽车出行成本；通过行政性强制手段限制小汽车保有及使用；建立“以人为本”的智能系统管理；建立城市交通拥堵治理法制体系。

四、武汉城市交通拥堵治理的特点

1.武汉城市交通拥堵现状

《2018年度中国主要城市交通分析报告》显示，2018年是近4年来路网高峰行程延时指数最低的一年，同比2017年全国近90%城市拥堵下降或持平。武汉市道路拥堵状况有所减轻，但拥堵排名却上升了。2018年度中国堵城排行榜上，武汉市排名第25位，而2017年排名第47位。交通最健康城市排行榜中，武汉市排名第36位，处于亚健康状态。通勤方面，武汉市人均拥堵时间为123小时/年，全国排名第10位。数据显示，武汉市平均驾车通勤时间为40分钟/天，路网高峰行程延时指数为 1.622，平均通勤拥堵时间为31.81分钟/天；按照每年232个工作日计算，相当于16个工作日处于拥堵。

2.武汉城市交通拥堵治理问题

武汉拥堵情况的好转，源于城市路网持续改造升级、公共交通发展、大数据交通治理等因素。然而，面对城市的飞速发展、城镇人口的持续增长、中心城市堵点多改造难、小汽车拥有量激增，武汉市仍然面临巨大的交通拥堵压力。

（1）治理主体单一。在武汉城市拥堵治理中，政府主体地位贯穿始终，城市交通拥堵管理权力高度集中。政府集决策者与执行者于一体，决策多在内部封闭产生，管制性较强的行政手段是其常用工具，社会组织和普通民众的参与度极低。武汉市城市交通拥堵管理部门除了承担着决策者和执行者角色外，也是治理成果的评价者和监督者。此外，由于政府治理缺乏有效的激励和惩罚机制，必然会影响其治理成效，也不利于调动社会民众参与城市交通拥堵治理的积极性。

（2）治理理念不合理。目前，武汉市交通拥堵治理理念仍在“车量增加—道路增加”的基本模式。然而，道路修宽并不能解决所有的问题，反而会增加潜在的出行需求。一旦供给多了，需求也会跟着上升。当前，武汉市机动车保有量规模约为0.6辆/户，仅处于机动车高速发展期的中段。由于武汉市工业“四大板块”中“中国车都”是重要支柱，因此，武汉市机动车发展战略应当考虑汽车产业发展的因素，对汽车发展不采取抑制做法，而是采取措施引导汽车有序发展。但是，如果不对小汽车作任何限制，主城区高峰期交通全面拥堵将会成为常态。

（3）城市规划与交通规划脱节。城市规划为武汉市设计的多中心组团式结构未能真正形成，“三镇三城”及外围6座新城交通难以“就地平衡”。尤其是高度聚集的大量向心交通量形成的日趋严重的交通拥堵，给城市发展与城市环境带来巨大压力。城市综合交通枢纽建设滞后，城市道路施工带来的交通阻隔使相邻地区拥堵加剧。

（4）治理环境复杂多变。①交通供需矛盾日益加剧。目前，武汉市机动车总量持续增长，已突破300万辆。近5年武汉市私人小汽车增长量为30万辆/年；主城区高峰流量大于0.5万辆/小时的路口有192个，比2016年增加23个；高峰小时流量超过1万辆的路口52个，较2016增加8个。参照国际经验，机动车总量达到 300万辆后，城市交通运行压力将显著上升。②道路资源分配不合理。绝大部分道路资源被分配给机动车，加之现存非机动车路况差，而且很多非机动车道被大量占用，人行道和慢车道在道路设计上很少甚至没有，导致互相干扰的行人、机动车、非机动车无法各行其道，降低了道路的使用效率，同时对机动车的行车秩序和交通参与者的安全造成极大的影响。③日趋严重的停车难问题加剧了交通拥堵。停车泊位缺口大，停车管理混乱，管理水平低下。

（5）城市公共交通综合服务效能不高。市民追求的是安全、舒适、经济、环保，真正在意的是出行的效率和品质。要求公交出行快速、迅捷、交通时间短、步行到站距离近、换乘方便、不受交通堵塞影响。由于武汉市正处于城市地铁建设期，绝大部分城市主干道无法划定公交车辆优先通行线，导致公交车服务质量不高、吸引力差，因而市民转向购置私人小汽车，增加城市小汽车保有量，也加剧了城市交通拥堵。另外，虽然武汉公交车拥有率较高，但其在线网结构、线路布局、站点设置、综合运输衔接换乘及运营服务质量等方面仍然存在较多不足，公交出行比例偏低，城市公共汽电车交通未能充分发挥其应有潜能。

五、完善武汉市城市交通拥堵治理的建议

1.转变城市交通发展方式

武汉市城市交通拥堵治理应站位城市发展全局制定城市交通发展战略，坚持因城施策、标本兼治、综合治理的理念，以“公交快起来、交通更顺畅”为目标，统筹城市交通供给侧结构性改革和需求侧管理，建立公共交通引导城市发展模式，加快转变城市核心区过度依赖小汽车出行的城市交通发展方式，实现城市交通高质量发展。

2.强化规划统筹引领作用

在编制国土空间规划时，应当同步编制城市综合交通体系规划，合理安排城市公共交通、慢行交通、静态交通等内容，并纳入国土空间规划统筹安排。政府部门应当结合实际编制城市公共交通、慢行交通、静态交通等专项规划，并加强城市国土空间规划、城市综合交通体系规划和各专项规划的衔接。探索建立城市建设项目交通影响评价制度，并纳入城市建设管理体系。鼓励公共交通用地实行综合开发、立体开发，提高土地节约集约利用效率，加快形成用地集约、功能混合、公交导向的紧凑型城市发展格局。

3.构建绿色出行为主导的城市交通体系

要统筹各类出行方式发展，不断优化城市交通出行结构，大力发展城市公共交通、步行和自行车交通等绿色出行方式，提高绿色出行比例。将优先发展公共交通作为城市交通发展的长期策略，不断满足公众的基本出行需要。适度发展出租汽车，为公众提供个性化出行服务。加快改善步行和自行车出行环境，鼓励和规范租赁自行车发展，方便市民短距离出行。

4.提升公共交通服务可靠性和吸引力

要强化公共交通智能调度和公交智能辅助驾驶等运营组织管理，着力提高公交服务的准点率和安全性。加快推进在公交站牌、互联网信息平台（含手机APP）等渠道公布各条线路的发车（候车）间隔时间、本站首末车时间等信息。优先在候乘间隔时间较长的市内公交线路及郊区线路提供站点时刻表挂牌服务。推广普及电子站牌、手机APP等公交实时到站信息查询服务，实现所有线路和车站、车辆全覆盖。推进公交运营信息开放共享，促进公交信息市场化应用。完善站点候乘设施、建设标准化站台，为乘客提供遮阳挡雨等候等服务，提升无障碍出行服务水平。优化公交站牌、车厢内部、公交地铁的换乘引导标识。

5.引导小汽车合理使用

对小汽车合理引导使用，结合路段拥堵情况合理设置拥堵区域，研究探索拥堵区域内外车辆分类使用政策。研究建立绿色出行奖励制度，提高城市核心区小汽车使用成本，降低小汽车使用强度。积极推进机场、火车站和公路客运站等交通枢纽配套建设小微型客车租赁服务点。

6.加强城市交通智慧管理

提升城市道路及标志标识的数字化、智能化应用水平，推进智能信号配时、交通信号“绿波带”等应用。建立完善集指挥调度、信号控制、交通监控、交通执法、车辆管理、信息发布于一体的城市智能交通管理系统。强化城市交通道路运行状况、卡口数据、营运车辆位置数据等共享交换，推进城市交通协同管理水平提升。加大数据挖掘分析力度，研判城市交通运行规律和特点，用数据实现城市交通精准治理。