广西国有林场存在的问题及高质量发展对策

陈广财，王 磊，丁允辉，和太平

(1.广西大学林学院，广西 南宁 530005；2.广西国有高峰林场，广西 南宁 530002；3.广西壮族自治区林业局，广西 南宁 530028)

1 概况

广西地处热带和亚热带，热量充沛，雨量充足，水热同季，地形地貌复杂，土壤类型多样，生物多样性丰富，林业发展条件十分优越[1]。2018年国有林场改革后，广西国有林场有145家，占全国国有林场的3.5%，其中公益性质林场136家，企业性质林场9家，分别占广西国有林场的93.8%和6.2%；经营总面积 1 465.33万 hm2，分别占全国国有林场的2.5%及全区林地的8.9%；林场场内经营面积 1 192.00万 hm2，场外租地造林27.33万 hm2，租地造林规模全国第一[2]。国有林场总资产389.8亿元，实现总产值289.6亿元，经营收入56亿元，经营利润1.8亿元；生产商品木材488万 m3，人造板177万 m3[3]。

目前国有林场已发展成为广西林业建设的生力军、造林绿化的中坚力量、森林培育的稳固阵地、生态屏障的核心主体、生物多样性的重要区域、秀美山川的展示窗口和科技兴林的示范样板，在维护国土生态安全、保护生物多样性、改善生态环境、促进经济社会可持续发展中发挥不可替代的作用[4]。

2 改革后存在的主要问题

2.1 林场经营机制不活，职工干事创业积极性不高

国有林场改革后，广西多数国有林场明确定性为公益性事业单位，为林场的可持续发展奠定了基础。但按事业单位管理规定，林场财务管理参照政府会计制度，经费实行收支两条线，职工工资按事业单位薪酬制度，这对兼备营造林、木材生产、林产品加工、森林旅游、林地开发等多种生产经营特征的国有林场显然不合适，不符合林场生产经营规律。另外，在具有生产经营性质的国有林场实行事业单位薪酬制度，容易引发论资排辈，不利于激发广大干部职工干事创业的积极性。笔者通过网络问卷调查(全区有各级各类国有林场 3 917 名职工提交了有效问卷，以下简称问卷调查)结果表明，有 1 957人(占49.96%)认为自己所在林场管理机制不合理，有 1 761人(占44.96%)认为运行机制不合理。

2.2 林场产业体系不健全，发展质量亟待提高

目前，广西国有林场一产存在造林树种单一且林相单调、短轮伐期速丰林多而乡土珍贵树种少、小径材多而大径材少、速生桉纯林多而混交用材林和特色经济林少等结构性问题；森林培育投入标准低、经营管理欠精准、先进技术推广应用面窄等问题尚未得到根本改变，森林经营质量与效益总体偏低。根据全区区直林场2015—2018年的统计，6年生桉树平均出材量为100.5 m3/hm2,扣除营林成本前的收益仅 41 475 元/hm2；问卷调查中有 2 607 人(占66.56%)认为自己所在林场树种结构单一，2 054 人(占52.44%)认为营林科技含量低，1 613人(占41.18%%)认为管理粗放且欠精准。二产的木材加工产品单一，多为人造板初级产品，除少数刨花板、胶合板企业略有盈利外，多数企业长期亏损。三产森林旅游业未见起色，如多数林场未建森林公园，建有率仅22%，且一些林场的森林公园只规不建，有些则建而不营，徒有其名，全区效益好的森林公园寥寥无几。这与国有林场丰富的森林风景资源禀赋极不相称，也远未能满足广大人民群众对良好生态产品的迫切需求。

2.3 林场历史债务重，发展资金缺乏

长期以来，由于各地财政困难和自有资金贫乏，广西国有林场的营造林、木材加工、森林旅游、林下经济等产业发展主要依靠贷款，加之历史上决策失误和经营不善，使得部分林场债务累积日趋加重，根据相关统计资料，目前全区国有林场负债总额达168.8亿元，占全国国有林场债务的24.7%，其中金融债务超过75%，还有社保欠费6.7亿元。特别是区直林场贷款几十亿元盲目上工业项目，经营不善，连年亏损，还贷压力大，未来持续经营面临的风险日显。问卷调查中有 2 570 人(占65.61%)认为自己所在林场缺乏发展资金。另外，改革后国有林场纳入财政保障，虽然基本解决了职工的吃饭问题，但林场高质量的生态建设和产业发展资金仍十分缺乏，长此以往将极大地影响国有林场的可持续发展。

2.4 林场资源监管压力大，林地保护形势严峻

由于历史上种种原因，广西国有林场林地被非法侵占问题十分严重，全区被非法侵占林地达13.99万 hm2，占场内经营面积的11.7%，严重影响国有林场的持续发展，甚至影响个别林场的生存；问卷调查中有 2 261 人(占57.72%)认为自己所在林场林地被侵占问题严重。其次，部分国有林场在困难时期把林地租赁给民营企业或个体户，普遍存在“面积大、租金低、租期长”等问题，造成国有资产流失，甚至导致个别林场沦为“空壳林场”。初步统计，全区国有林场租赁出去的林地累计达16.00万 hm2，占全区国有林场场内经营面积的13.4%。再次，部分林场存在职工自营地如何处置的问题，特别是国有林场改革后财政全额保障和虽属差额保障林场但发放全额工资的职工，其自营地回收问题较棘手，职工已丧失自营林地的基础，应依法依规将自营地收归林场，但自营地林种、树种、林龄各异，以何方式及何补偿标准收归林场，处置方式不能一刀切。另外，广西国有林场多镶嵌于集体林地内，部分林地相对分散，监管难度大，盗伐林木、林地纠纷、阻挠生产等事件时有发生，加大了林地保护管理的压力。

2.5 林场基础设施条件不完善，发展能力亟待增强

由于历史原因，广西国有林场交通、水电、站房、网络等基础设施仍然十分落后，问卷调查中有 3 195 人(占81.57%)认为自己所在林场基础设施不及周边乡村，且至今未见纳入地方规划。如国有林区道路密度小，少数林场进总场场部道路尚未硬化，全区国有林区有2万多 km等外公路，其硬化率不及5%；国有林场有40%的居民饮用水未经安全处理；有10%居民缺电和14%居民未通广播电视及电信网络；林场公共和生产用房中危房面积各占41%和45%。另外，国有林场多处于偏远山区，加之职工待遇低，生产生活条件差，人才难招也难留，问卷调查中有 3 024 人(占77.20%)认为自己所在林场因“薪酬待遇低”而导致优秀人才流失。上述原因导致全区国有林场普遍存在职工队伍年龄和知识老化、技术人员比例低、专业结构不合理、思想观念落后、干事创业创新意识欠缺等问题。

3 新时代国有林场高质量发展对策

3.1 积极探索林场经营新机制，激发职工干事创业积极性

广西国有林场不能自满于已取得的成就，而应看到自身发展水平与全国先进林场还有较大差距，与自身优越的自然资源禀赋及广西经济社会高质量发展对林场的要求也不相适应。

林场行政主管部门要深化“放管服”改革，转变职能，简政放权，宏观监管好林场资产资源，不要干涉林场的内部管理，切实落实林场法人自主权；要积极探索公益事业性质而又兼备生产经营任务的国有林场经营机制，既不能完全按照公益类事业单位也不能简单照搬国有企业的资产资金管理制度，应根据森林资源资产培育保护利用特点，探索盘活森林资源资产、权责利相统一的经营机制；应重点监督国有林场资源资产增值，探索林场内部“一场两制”，即对公益林等生态资源管护实行严格的事业管理，而对经营性资源资产则通过组建公司实行市场化经营，经费实行预算管理，财务执行企业会计制度，薪酬参照企业年薪制。国有林场要制定适应林场特点的绩效考评办法，以经营业绩体现薪酬享受，激励职工敢于担当、善作善成；落实容错纠错机制，让敢于负责、勇于担当、善于作为、成绩突出的干部有干事的机会，有发挥才干的舞台，有进步空间和上升渠道。建议自治区直属林场按人造板、商品林、种苗花卉、肥料等业务板块优化重组，成立专业企业，实现事企分开，林场履行出资人职责，享有所有者权益，把企业做大做强做优，支持有条件的企业上市。总之，只要有利于森林资源资产增长、经营效益提高和民生改善，林场就应解放思想、放开手脚大胆改革。

3.2 因地制宜发展特色产业，努力提升国有林场发展质量

3.2.1发展特色产业，完善林场产业体系

1)大力发展森林康养旅游产业

广西国有林场森林规模大、生物多样性丰富、森林风景资源多样，生态环境宜人，适合发展森林康养旅游产业。要充分利用资源优势，大力发展森林康养旅游业，以满足人民群众对优质生态产品的需要。各国有林场要因地制宜规划建设森林公园、森林人家、森林康养基地、森林体验基地、花卉观光基地或林业产业示范园，打造以森林观光、森林康养、动植物观赏、森林科普为特色的生态旅游、康养及健身产品。近期重点推进以高峰林场、七坡林场、南宁树木园为主要节点的“环绿城南宁森林旅游圈”建设，加快高峰森林公园、良凤江国家植物园、七彩森林小镇建设；推进六万林场、金田林场国家森林特色小镇试点和雅长林场兰花小镇、大桂山森林小镇建设，其他林场森林康养旅游项目也要加快建设步伐。

2)努力做大做强做优第二产业

基于丰富的森林资源的“造纸与木材加工”产业是广西优先重点发展的14个千亿元产业之一，要按照自治区“强龙头、补链条、聚集群”林产加工产业发展的要求，近期重点推动由区直林场联合组建广西森工集团，努力做强做大广西国旭林业有限责任公司和广西国控林业有限责任公司，支持国控公司与国有林场在国储林、速丰林、油茶、林下经济等的合作，支持国旭公司利用先进技术和设备，推动人造板产业向精细化和生态化发展，同时加强企业管理，提升经济效益；支持广西祥盛木业有限责任公司股改上市。

3)因地制宜发展林下经济产业

国有林场发展林下经济要体现特色并突出效益，宜种则种，宜养则养，不贪大求全，更不能搞花架子；要体现高起点、高品质和高价值，拒绝低端化模式；发展林下经济应以职工为主，充分发挥其主观能动性，林场则要关注种苗保障、技术指导、品牌打造和市场开发，场群合作共同推动林下经济良性发展；要充分发挥林下经济绿色产业联盟作用，整合优化资源，建设一批林药、林菌、林菜、林花、林养等高标准示范基地，促进全区林下经济向规模化、集约化和产业化发展，打造一批竞争力强的林下经济品牌。

4)努力盘活国有林场土地资源资产

我国城镇化的快速进程和国家政策对于位于城郊的国有林场是千载难逢的发展机遇，林场应依法依规充分利用城镇周边的土地，主动融入地方经济社会发展布局，在地方征用林场土地时要努力争取留出一定比例的土地用于房地产、仓储物流、木材加工园区等项目开发建设，在支持区域城镇化建设的同时努力壮大林场综合实力。

3.2.2夯实资源基础，全面提升林场发展质量

1)切实加强生态公益林的保护与管理

国有林场是生态建设的重要组成部分，承担培育保护森林资源、促进经济发展等多重使命[5]。按照国有林场改革要求，全区国有林场生态公益林面积比例要从改革前的33%提高到2020年的45%以上，但具体比例应因林场而已。要确保禁止生态公益林的商业性采伐和滥伐盗伐，条件允许的应对公益林进行卫生伐和林分改造。如公益林原是单一树种人工用材林的，要科学合理间种其他树种，以营建树种丰富的混交林。通过保护和改造，促进林场公益林的生物群落趋于合理稳定，森林景观日趋丰富多彩，森林生态系统服务功能价值日益提升增强。

2)积极探索并推广近自然森林经营技术

在生态文明地位空前提高的新时代，国有林场的森林经营目标应多样化，应考虑森林的综合功能，纯林、短轮伐期等人工林传统经营模式急需改善。要营造混交林，努力探索近自然森林培育技术，防治有害生物危害，减轻营林措施对森林生态可能的负面影响。要以国储林建设为契机，加大树种调整力度，优化树种结构，改变“一桉独大”局面，大力发展松树、杉木和澳洲大花梨、红椎、黄檀、火力楠、闽楠、香樟、米老排、格木、黑木相思等优良珍贵树种，以及油茶、澳洲坚果、核桃等特色经济树种。要通过开展抚育间伐、延长轮伐期等措施，培育大径材，提高林分质量、林木价值、景观效果和生态效益。

3)着力提高森林经营水平

有条件的国有林场要建设林木良种基地和高标准良种壮苗示范性苗圃，发展优质苗木业，如大力培育轻基质的2—3年油茶营养杯超级苗，为全区实现油茶“双千计划”工程提供种苗保障。国有林场营林工程要全部采用良种壮苗，推广先进的测土配方施肥技术，使用缓释肥和专用肥，研发适用于广西山丘地貌特点的整地挖穴、抚育施肥、林木采伐等机械设备和作业技术，试验推广“免炼山模式”整地技术，以减少营造林对植被和表土层的破坏，提高森林经营的生态化、精准化和机械化水平。

3.3 用足用好国家政策，努力拓宽林场发展资金来源

积极争取中央和自治区对林木良种、生态修复、造林补贴、储备林、森林抚育、资源保护、公益林管理、林业有害生物防治等的财政专项资金支持；推动国有林场水、电、路、管、网、管护站房等纳入地方基础设施建设计划，努力实现林场生态建设的公共财政资金稳步增长。积极争取支农惠农和林场基本公共服务政策，促进林场与周边社区基本公共服务一体化和均等化。拓宽国有林场投融资渠道，开发适用的信贷产品，充分利用政策性贷款及中央财政贴息政策大力发展储备林、速丰林、森林康养旅游、林下经济、生态公益林等。鼓励有实力的林场企业在创业板、新三板、新四板上市融资。依托国有林地资源加强与知名企业合作，充分利用社会资金，共同推动林场绿色产业发展。

3.4 加强监管，确保国有森林资源资产安全

3.4.1建立健全国有森林资源保护管理责任制

国有林场既代表政府管理森林资源，又担负森林资源培育和保护的职能[6]。要结合广西国有林场改革发展实际和新时代国有森林资源保护与管理的要求，努力探索并建立健全国家所有、自治区监督、市县管理、林场保护经营的国有森林资源保护管理体制，将国有林场森林资源保护管理目标纳入地方行政首长绩效考核指标体系，强化地方政府国有森林资源保护管理的主体责任和林场国有森林资源保护管理的守土责任。

3.4.2强化被侵占国有林地综合整治工作

广西国有林场被侵占林地问题十分严重，尽管近年来已开展回收林地综合整治专项行动，也取得了阶段性成果，但仍然任重道远！为此，要进一步明确地方政府国有森林资源保护管理的主体责任和林场国有森林资源保护管理的守土责任，把综合整治专项活动作为工作重点，把林地回收工作列入设区市绩效考评范畴。要结合实际，针对不同情况灵活运用“清理回收、林地租赁、以砍促收、合作经营、收购林木、依法回收”等方式回收林地，确保2020年底全区国有林场被侵占林地回收率达65%以上。

3.4.3规范国有林地租赁工作

要在全面调查了解全区国有林场对外租赁林地情况的基础上，对照有关法律法规规范国有林场林地租赁行为，特别是对“面积大、租期长、租金低”的林地租赁行为要尽快纠正，防止国有资产资源的流失。对能通过协商变更租赁合同的，要及时跟进变更合同，特别要求国有林地对外租赁期不能超过20年；要根据市场规律适当调高租金，并实行合理的租金动态调整机制，对确有生态建设需要且政府财力允许的，可通过回购方式，收回林地经营权和林木所有权，为生态文明建设提供土地保证。

3.4.4科学编制并严格实施森林经营方案和“林地一张图”

森林经营方案是国有林场实施森林经营管理的规范性文件和重要依据，各国有林场要在完成森林资源调查、摸清森林资源家底基础上，科学编制并严格实施森林经营方案和“十四五”森林采伐限额，发挥其在国有林场经营管理中的作用。国有林场要重视“林地一张图”编制工作，近期工作重点是要落实人员和经费，配合编制单位把林地界线落到“林地一张图”，为森林资源精准化保护管理和智慧林场建设奠定基础。

3.5 加强基础设施建设，夯实国有林场发展能力

3.5.1加快国有林场基础设施体系建设

加快国有林场水、电、路、网络、管护站房等基础设施建设，将之纳入地方政府的建设计划，完善林场基础设施体系。尤其要加快国有林场危旧房改造工程建设进程，尚未开工的要努力创造条件争取尽早开工；正在施工建设中的要加快进度，在确保质量的前提下争取早日建成；已建成的要尽快分配入住，让职工尽早享受项目成果。

3.5.2坚持科教兴林和人才强场，增强国有林场发展能力

1)实施“科教兴林和人才强场”战略

科技是第一生产力，人才是林场改革发展的基础，国有林场应充分发挥林业科学研究和先进技术推广示范引领作用。要加强与高等院校、科研院所合作，创新产学研合作机制，开展林木新品种选育、高质高效森林培育、森林资源高效利用等关键技术研发，培育一批自主创新产品和优势品牌，为现代高效林业发展储备科技成果。要建立健全林业研发推广体系，推动新品种、新技术及新模式的示范和推广工作，促进科技成果转化，提高林业发展的科技含量；要努力增强国有林场自主创新能力和核心竞争力，推动林场由依靠传统经营模式发展向依靠科技进步模式发展转变。探索人才培养机制，加大人才引培力度，近期重点解决急需人才引培问题，建设布局合理、结构优化、数量充足的国有林场人才队伍。

2)规划建设智慧林场

要以“互联网+”和大数据技术为依托，开发能够满足国有林场现代经营管理需求的信息化应用系统、数据库、基础设施体系、标准化体系、安全与综合管理体系等，建立并完善林业灾害监控与应急系统、森林经营管理系统、林业资源监管系统以及基础数据资源与服务系统，努力打造智慧林场。

3)加强国有林场特色文化建设

要加快国有林场和谐文化、森林文化和生态文化建设，积极宣传先进人物和先进事迹，大力弘扬“塞罕坝”精神，激发职工敢于担当和干事创业的热情；要加强职工文体、娱乐和休闲设施建设，营造林场生活区融洽的环境氛围；要充分挖掘林场文化资源，展示林家魅力，努力凸显“场部有特色、林中有景观、庭院有文化”的国有林场品味，打造林场生态文化园；要加大林副产品研发力度，丰富森林康养旅游文化内涵，倡导生态的价值观、伦理观和消费观，打造林场文化品牌，提高森林文化产品竞争力。

致谢：衷心感谢广西壮族自治区林业局国有林场高质量发展调研组其他成员！