以行政效能提升推动经济社会高质量发展

刘东杰

摘要：行政效能作为把握政府整体运行状态的一项重要评价指标，也是政府提升自身公共治理能力的一个重要抓手。通过行政效能的提升，政府可以有效地对经济社会进行良性的干预，促使经济社会高质量发展。因此，探查出政府行政效能提升的障碍性因素，有针对行地寻求应对之策，具有重要的现实意义。

关键词：行政效能：经济社会：高质量发展

文章编号：978-7-80736-771-0（2020）01-104-03

行政效能是包括行政效率与行政功能在内的一个复合型概念。它是行政效率的工具取向与行政效果的价值取向的有机结合。这一个概念对行政效率概念的替代，表明了，我国公共行政领域对于行政执行认识的深化。行政效能是对行政执行的综合性评价，既反映了行者给你执行的投入与产生的比率，也反映了行政执行的方向是否正确。行政效能的考察是对行政执行的一个综合性评价，通过这个评价可以对行政执行状况有一个总体性把握。现实中，越来越多的理论与实务将行政执行的研究焦点集中在行政效能领域。通过行政效能的研究来探索行政执行的科学化、现代化以及效率化。当然这种研究与关注，并非具有根本性，其最终目的是通过研究行政效能，提升行政效能，推进政府执行的高效化、现代化，进而使政府职能得以更好地发挥，公共服务得以更好地供给，从而实现政府的公共价值。

在当今社会，政府与市场是控制人类社会发展的两大并行力量。如何利用好这两大力量，将影响到人类社会发展的正确方向。当前经济发展已经走向了市场化，且理论研究与经济实务的探索已经走向深入，且成果丰硕。但公共行政的发展仍然因陷入“理论丛林”，面临着诸多的困惑，这一困惑最终都将体系在行政执行的效能上。行政效能的高低明示着理论的价值。因此，在当前，探讨公共行政理论，以进一步增进行政效能提升具有重大的现实意义。政府作为行政效能提升的主体，是行政效能提升责任的主要担负者。因为行政效能的提升不仅关乎政府的自身形象，也影响到整个经济社会发展的质量。

一、行政效能提升对经济社会发展质量的影响

行政效能作为政府行政执行的表现，是行政执行的主要评价指标。通过行政效能的考察，完全可以真实窥测出行政执行的真实状况，也能从逻辑上推演出政府在推进经济社会高质量发展中的价值。行政效能提升大体上在以下几个方面影响着经济社会发展质量。

1.行政效能影响发展项目落地速度。经济社会的发展，根本上需要各类项目的支撑。比如，地方经济发展是离不开各类工业项目的落地。对于我国而言，当前正处于工业化的中后期，甚至有些地方仍然处于工业化的初期，这一国情决定了我国经济的发展是离不开各类工业项目的支撑的。工业项目的落地在我国涉及到前置性审批程序。在过去，这一审批流畅相对较长，环节相对较多，使得許多项目从报批到真正落地，可能花费巨大的时间和经济成本。因此，过多的程序与环节，以及在这些程序与环节中出现的“寻租”行为和懒政现象，使得政府的行政效能明显不高，这极大地影响到政府的执行力以及项目落地的实效。对于地方经济社会发展带来的较大的负面影响。十八大以来，我国进入全面深化改革阶段，行政体制改革进入纵深阶段。2013年8月国家成立国务院行政审批改革领导小组，同月出台《关于行政审批制度改革工作的实施意见》，从而系统性地拉开了我国行政审批制度改的幕布。而后在国内，在行政审批制度改革的理论与实践探索不断丰富和深化，最终促使行政审批流程与环节的从量变走向质变，极大地提升了行政审批效度，同时也极大地提升了政府行政效能，使得各类项目从审批到落地的时间大大缩短，对地方经济社会高质量发展提供了重要的保障。

2.行政效能影响公共服务供给。政府作为社会公共服务的最大主体，有着为社会供给高质量公共服务的法定职责。当然，行政审批服务，也是公共服务的一种，但相这类服务更多的是回应公民各类需求的公共服务。比如，为社会供给良好的教育资源、医疗资源、公共安全、公共交通等。虽然这些资源与服务并非政府直接生产与提供，但在法理上却是应当由政府通过政策规划、财政投入以及制度设计来保障其此类资源与服务真正实现良性的供给的。但现实中，由于受长期存在的行政效能不高的影响，许多本应由公民普惠制共享的公共服务得不到保障，对公民个人发展，以及经济社会整体发展带来负面性的影响。比如，教育服务。教育作为基本公共服务，应当在城乡之间、区域之间实现平衡的供给，但因为多重因素的影响，其中包括懒政、无担当、腐败等带来的行政效能不高的影响，许多地方的教育资源的配置并不合理。畸轻畸重、厚此薄彼的现象在许多地方已经表现的极为突出。众所周知，教育作为一种社会性投入，不仅对于公民个体的成长与发展具有较大的价值，同时，对于一个国家的发展也具有较高的正外部性。因此，投资教育，实现教育公平对于一个地方的高质量发展可以讲意义重大。但基于行政效能不高的因素，一些地方在教育服务资源的配置上仍然难尽人意。

3.行政效能影响政府的社会评价。政府作为公共权力的行使者，其权力来自于权利的让渡和赋予，因此，执政为民应当是政府合法性的基础。但政府在具体的行政过程中，并非会自动地以公共利益为取向，因为政府作为一个实体，如同政府组成人员一样，也有着自身的利益。这些利益既包括经济利益、社会利益、整治利益，也包括各类抽象型利益，比如荣誉与评价。虽然大多数情况下政府会依据相关的程序与法定职责进行相关的行政行为，但并不能否定客观上存在基于政府或者公共管理者个体利益而出现的行政偏差或者行政延宕。无论行政偏差抑或是行政延宕都会对政府行政效能带来负面影响，进而对行政对象带来消极的影响。公众作为公共服务的消费者，对于政府的观感最直接地是来自于政府的行政行为的速度和质量。因为行政执行的速度和质量根本上会影响到公众对公共服务的消费数量和质量，以及公共服务的直觉体验。因此，依据政府的行政执行状况，公众通常会对政府进行一个整体性的评价。这种评价会形成一种舆论场，对政府的整体形象带来一定的影响。当出现负面的评价时，通常会对政府的下一步的行政执行带来掣肘力，如果政府不能很好的应对的话，很可能会出现诸如群体性事件之类的社会性问题，对当地经济社会发展带来不利的影响。因此，政府需要重视公众的社会评价，对于出现的负面评价应当在其形成巨大的舆论效应之前，从自身做起，尽快予以解决。

4.行政效能影响公共政策效果。政府对社会的治理，根本上是通过隔离政策制度来进行的。这些政策在制度要发挥效果，最基本的需要政府予以执行。政府当然威尔逊所言，当前执行一部法律已经变得要远远难于制定一部法律。行政执行，换句话来讲，就是政策执行，在复杂多元的社会背景下，已经变得越来越困难。而公共政策执行效果，最终会影响到经济社会的健康发展。因此，必须重视公共政策的执行效果。公共政策的执行效果，事实上在一定程度上也反映出行政执行的效能。当然，行政效能的不高有着客观的影响因素，比如在过去办事程序过于复杂，使行政执行的流程过长。这肯定会带来行政效能的降低。但更大影响因素却是来自于行政执行主体主观因素。公共政策良好效果的取得，需要具有良好执行力的行政执行主体。现实中存在的行政执行效能不高的问题，已经对我国公共政策效果带来消极的影响。公共政策效果的不彰最终会体现在地方经济社会发展的总体质量上。

二、当前提升行政效能推动高质量发展面临的问题

影响行政效能的因素总体上可以分为两类：一类是客观因素，一类是主观因素。客观因素来自于政府之外，主观因素来自于政府内部。无论是主观因素抑或是客观因素，一旦对政府产生影响，最终都会体现在政府行政执行的效能上。那么当前影响行政效能提升的主客观因素主要包括哪些？这些因素是怎么样发挥影响的？

1.行政人员素质不高。行政效能不高的一个很重要的原因，是行政人员个人能力问题。面对各类政策制度，行政人员需要理解与执行，如何到位的理解与科学的执行，这对行政人员能力是一种考验。同样的政策，可能不同的行政人员最终的执行效果会出现不同，究其原因，是因为我不同的行政人员有着不同的政策能力。当前，行政效能提升面临的一个很重要的主观因素就是当前我国行政主体总体上素质和能力不高。因此，这反映在对行政执行上就出现行政效能不高的现象。这个问题需要解决，因为它已经成为推动高质量发展的重要障碍。

2.自利性动机作祟。西方行政学理论有一个基本的假设，即人是理性的经济人，人会追求自身利益的最大化。正如马克思所指出的，“人类奋斗所争取的一切，都与他们的利益有关”人在面对诱惑时，主动追求自身利益的最大化便是一种自利动机的作祟现象。在公共行政领域，自利动机应当得到有效地规范。否则，公共行政的公共性将无法得到保障，公共行政人员会因自身利益的追求而无视公共利益的维护和增进。这将使公共行政偏离其核心价值的。那么自利动机的存在的客观性，我们应当充分的重视，需要做到的就是合理的规范和引导。但在许多方面，因为制度的漏洞或者监督机制的不完善等原因，公共行政人员自利动机会出现萌动的现象。这带来了行政执行的私有化，即符合自身利益的坚决执行，不符合自身利益的想尽办法拖延。这就带来的行政效能提升的困难。更不利益推动高质量发展。

3.既得利益者的抵触。既得利益者来源于各个领域，既有可能是政府公共行政人员，也可能是社会中的各个行业主体。因为公共政策作为社会价值的分配，很明显地会带来某些群体利益的受损，某些群体利益的增进。也即会涉及到谁得到什么，谁失去什么。因此，在这种利益分配调整时，难免出现既得利益者的抵触。既得利益者也许并不认为自己的抵触能够使政策破产，但基于自身利益的考量，无论是一种情绪的宣泄，还是真正抱有期待，他们都会制造一些障碍来影响公共政策最终落地。这毫无疑问会带来行政效能的提升的困难。

4.政策的不合理。行政执行的效度，既有能力的方面，也有政策本身是否科学的问题。科学的政策通常能够得以顺利的执行，因为它真正做到了对症下药，能有效地解决问题：而不科学的政策可能不仅无助于问题的解决，反而会带来新的问题的衍生。因此政策是否科学对于行政执行的效果具有较大的影响。现实中，因社会现象的纷繁芜杂，政策制定者未必能够很好地把握问题的实质，走在问题建构、工具选择、目标定位等方面很可能会出现偏差，这就带来政策科学性的流失。这种现象在我国并不罕见。政策的不合理或不科学已经是影响行政执行效能的重要因素。

5.不可抗力因素。不可抗力因素，既是完全超出了行政预期之外，且行政执行无法有效规避和排除的内外因素。不可抗力因素可能会使得某些政策执行被暂停或者终止。比如，突发地震可能使原本实施的安居工程被叫停。这些不肯抗力的因素对政府行政效能的影响是巨大的，虽然这种情况出现的几率是非常之低。但一旦出现，可能就会对某些行政执行效能带来破坏性影响。虽然是不可抗力出现的行政效能的下降，但社会公众并非会完全理解，因此，这种情况下通常也是集聚社会矛盾的时期，如若处理不好，势必会对政府的整体形象带来负面影响，进而影响到整个经济社会的高质量发展。

三、提升行政效能推动高质量发展的路径

行政效能的提升是一项系统工程。需要做的工作很多。但大提升可以从以下几个方面着手来进行。

1.提升行政人员的素质。提升行政人员素质，可以从两个方面着手。一方面是思想素质、一方面是能力素质。思想素质影响到行政人员对于行政权力的观感，以及对职业精神的秉持。如果一名行政人员无法正确的看待权力、看待职业，那么他难免在具体的行政过程中会出现权力私用、懒政无担当等问题。因此，这方面的素质的培养是身份重要的。当前我国全面从严治党，很重要的一个方面的原因，就是公职人员在思想上出现了滑坡：另一个方面就是能力素质的提升。能力素质是一种工具性素质。这些素质的提升可能会因不同人的天赋素质而出现不同，但总体上它作为一种外在的能力，会在培训学习中得到提升。比如现在公共行政人员的出任培训、职业培训等都会涉及到能力素质的提升课程。有了思想素质的提升再加上能力素质的提升，行政人员在具体的行政执行中才可能做到有效能，也才能够为高质量发展提供保障。

2.完善相关制度。制度是行政效能提升的外在保障。行政人员在行政执行过程中，是否有法可依、有据可循，这一点会影响到行政执行的方向和效率。因此，行政执行首要的需要做到制度保障。另外，制度保障还有另外一种功能，就是能够对行政人员的言行举止带来外在的约束。行政人员作为经纪人，也有着自身的利益诉求。如何保证其诉求不偏离公共性价值，这是制度需要解决的。如果制度不完善，或者制度有漏洞，那么很可能会为行政人员追逐个人利益提供条件。因此，制度的完善对于约束行政人员的个体行为是有着至关重要的作用的。虽然，我们没有理由不相信行政人员有着公共性价值的自动取向，但也不能过于自信地忽视制度的价值。这里需要一是建立行政行为的规范流程，一面行政执行中自由裁量权的过度扩张，被任意加入行政人员的个体意识。自由裁量权过大，加入了个人个性化的主张，很容易使行政执行变成了自我利益的选择：二是建立健全行政执行的监督制度。既要完善体制内的监督制度，也要建立健全社会监督机制。让行政人员的行政行为时刻暴露在各类监督之下，是使行政行为规范化、高效化不可或缺的外在约束：三是建立考核制度。对于行政效能的状况应当定期进行考核，以奖励先进、惩处和鞭策后进。

3.做好行政执行实验。一项政策的出台，特别是涉及到最基本利益调整的政策，都需要审慎地执行。在具体全面执行之前，要做好政策執行实验。做到由点到面、循序渐进。政策是否能够被社会舆论支持.这是政策执行是否顺利的一个前提条件。如若政策缺乏民意基础，而政府要运用行政权力强力执行的话，那么政策的效果将会大打折扣，最终会影响到政策持续性。因此，做好行政执行实验，在实验中总结经验.调整政策，对于行政效能提升是有帮助的。现实中，我国在出台重大政策时通常会选择政策实验。但在地方上，一些政策的执行中，却通常会将此忽视。这也是许多地方因政策调整带来一系列社会矛盾和冲突的重要原因。因此，要通过行政效能提升，进而服务地方高质量发展。那么，对于重大政策的出台与执行就必须做好前期的实验。这种实验可以迅速的形成某种社会性舆论，如果社会舆论表示支持，那么全面的执行便有了重要基础，如果社会舆论一边倒地反对，这时可以迅速的做出调整.而不需要担心过多的沉淀成本。

4.做好执行保障。行政效能的提升是一项系统工程，需要方方面面的资源保障，比如资金、政策、人力、时间等等。有一个方面的保障不到位，那么行政执行的效能必定会受到影响。因此，在进行行政执行之前，相关的保障应当充分考虑。常规性的执行，因其具有反复性，因此，相关的保障通常都能得到充分考虑。但对于非常规的执行，行政执行的保障因缺乏先例可循，通常会出现考虑不充分的情况。因此，这需要建立一种行政执行保障的预测机制。对于行政执行，特别是非常规的行政执行在保障上做出科学性预测，以减少临时准备带来的紧张与局促。做好了行政执行的保障，通常行政执行的进行就会变得相当顺利，那么在外在的形象上也体现在行政效能的不断提升。那么经济社会发展在这种状态下也会得到有效地支撑。因此，做好执行保障作为一条提升行政效能的路径，是有效地和有必要的。