粤港澳大湾区建设背景下南沙空间结构优化对策建议

葛志专 巫细波

一、引言

《粤港澳大湾区发展规划纲要》明确提出要“合理统筹解决广州南沙新增建设用地规模，调整优化城市布局和空间结构”，要求把南沙高质量发展放在粤港澳大湾区建设的大格局下做好顶层设计，把整个空间区域放在湾区甚至全国的大布局中进行系统性谋划。为此必须牢牢围绕战略定位，坚持问题导向，突出南沙特色，把握好城市开发建设趋势和特点，发挥制度先行、政策优越的优势，尽早审视当下开发建设中的问题，避免城市开发建设“老路”，精细化谋划好建设“蓝图”，全面提升城市规划建设管理水平，高质量高标准建设好粤港澳全面合作示范区、广东省高水平对外开放门户枢纽、广州城市副中心。

二、城市空间开发建设的主要趋势

（一）实行多规合一，法治保障“一张蓝图画到底”

西方发达国家已经基本完成工业化时代城市空间规划格局，但在信息化革命下，许多全球城市都在进行新时期的城市空间布局的整体性、多维度的再升级，规划的多样合一依然重要。在我国，党的十八大以来，党中央对国土空间规划提出一系列具体要求，特别是要实现多规合一，坚持规划立法。国土空间资源发展、保护、衔接、管理等规划问题在“一张蓝图”编制将是我国城市城市规划未来发展趋势[1]，要从制度上建立科学规划机制。

（二）重视发展质量，规避工业化时代的“大城市病”现象

发展不平衡不充分是世界各国面临的共同问题。我国城市的功能和布局大幅改善提升，也累积了许多不协调不平衡问题，“城市病”现象显著，城市空间呈现“摊大饼”式扩张，大城市升级改造综合成本剧增。新时期，追求城市高质量发展成为时代共识，特别是对超大城市、国家中心城市而言，更加需要率先推动以可持续发展理念推动城市的高质量发展[2-3]，追求人与自然和谐发展，经济、社会和环境的协调发展，实现城市可持续发展。

（三）迎接信息时代，数字城市与现实城市同步规划建设

新一轮科技与产业革命正加速到来，对城市生产运营和治理方式将产生颠覆性影响，建设智慧城市和与现实城市高度同步的数字城市建设成为趋势[4-5]。以雄安新区为代表，新一代城市同步规划建设数字城市，从建城之初就对基础设施、城市治理体系进行完整的数字化设计，促进实体城市与数字城市同步规划建设，同时围绕智慧城市建设需求，发展信息技术产业以及数字服务业。城市基础设施和实体空间建设的同时，城市将实现数字化，城市数据资源将给城市带来巨大价值。

（四）开放协同发展，从“资源竞争、零和博弈”向“创新驱动、合作共赢”转型

20 世纪80 年代以来，全球化、区域一体化进程加速，世界人口和资源加速向城市群、都市圈集聚。城市群成为经济体参与全球竞合的主导形态。地域分工更加全球化、网络化，城市之间依靠传统要素增长、零和博弈式的竞争方式正在向依靠技术创新、知识增长、合作共赢转型。我国城市（群）间也正由竞争走向协同,城市（群）之间的顶层规划、治理机制、平台建设、政策制定、体制机制越来越注重协同发展、共商共建、共管共治[6-8]。

（五）注重回归自然，建设生态城市成为必然趋势

在人类社会不同发展阶段，生活生产生态空间在城市空间演化中的作用不同。农业文明时代，生活空间占据主导，城市经济社会活动规模小、内容简单；工业文明时代，生产空间急剧挤占生态空间、生活空间。当前，大部分的工业经济体正由后工业文明时代走向生态文明时代，绿色城市、低碳城市成为城市转型的新形态，城市空间转型将以生产空间为主导向生态优先、生活空间主导、生产生活生态空间统筹协调的空间优化模式转变，以构建宜居、自然、绿色的城市空间结构。

三、当前南沙空间开发中的主要问题

（一）空间开发边规划边建设，不够注重开发时序

20 世纪90 年代至今，南沙的发展定位不断演变，城市总体规划、土地使用总体规划等多次调整变更（表1），在南沙快速发展的同时，也必须看到以下问题：

一是南沙可开发利用空间越来越少，20 世纪90 年代以来形成的中低端产业难以转移、空间固化特征明显，空间开发更加碎片化，空间利用的效率有待进一步提高，城市建设“四面开花”的现象比较普遍，产业的地均产出并没有显著增加，相比周边区域城市功能、产业布局质量有待进一步提升。二是没有突出南沙作为大湾区区位中心的地位，空间开发定位与全区的战略定位有一定差异。在湾区层面，空间上与珠三角、港澳全面合作的特征不显著。在副中心层面，空间上承载中心城市功能的特征不显著。特别是对未来的空间用途的精细化规划并不清晰。三是当前的空间规划利用用途主要是根据目前已有的产业项目而定，未考虑到可持续性，且预留空间不突出。四是南沙城市规划中存在前瞻性不足、约束性不强、“一任领导一任规划”等问题，如何更好地科学规划、长远规划、更有力地执行规划成为重要课题。

表1 南沙功能定位的变迁与城市空间布局特征

（二）城乡空间落差明显，潜在治理难度与建设成本加大

表2 至2020年南沙土地用途规划单位：平方公里

南沙从郊区、农业区起步，多年来以经济增长为优先导向，在快速工业化进程中难以避免城乡二元结构现象。一是农业空间保护与开发潜在压力增大。至2020 年，南沙农用地占比达41%，且具有刚性约束性，如以香港、新加坡等城市为南沙发展标杆，未来必然面临城镇建设用地、产业用地不足的问题（表2）。近几年来，南沙的建设用地已经通过易地置换土地指标等方式实现占补平衡，未来进一步置换农用地用途的成本将越来越高。

二是农村空间治理压力与成本加大。南沙都市化程度整体仍然不高，目前仅有2 个街道，常住人口仅73 万人，且多为南沙属地原镇村居民，但“城市病”已经出现：“城中村”“城边村”“远郊村”较多，城乡空间的落差十分明显，衍生出违法建设突出、房屋出租秩序混乱、环境卫生脏乱、社会治安形势严峻等问题，必将大幅增加未来升级改造的成本，亟需加大城市更新和乡村提升的力度，预防和治理城市空间衍生相关问题。现代化的城市综合服务功能远远不足，村镇布局与工业厂房交叉布局，部分村镇集体用地用途低效或与全区战略规划方向不匹配，针对村集体的集体建设用地缺乏统一、强有力的规划引导和约束。村落的空间形态与南沙未来建设国际化城市、滨海城市的定位形成明显反差。

（三）城市功能品质有待提升，需更注重数字城市建设

城市建设的空间布局必须与南沙未来城市定位、全球城市发展的趋势相呼应。目前南沙的城市建设方式与未来城市的形态和功能还存在差距，城市建设理念需要进一步提升。

一是与高水平对外开放门户枢纽城市的定位不相匹配。该类国际开放型区域往往是国际风貌、现代城市、国家开放形象的典范，如新加坡、中国香港、阿姆斯特丹、首尔、法兰克福等。南沙城市设计理念、风格和主色调仍未形成体系，没有形成特色鲜明的城市形象和城市标识，国际化元素塑造不够，“千城一面”现象突出，有关城市规划的指标体系较为传统、创新不足。

二是与建设粤港澳优质生活圈的示范区有差距。城市功能设施配置仅能满足本地人的需求，公共服务水平还难以达到国际化水平，不能匹配服务全球人才需求，与知识经济时代的产业链运营环境还不完全匹配，同时岭南本土风貌不够彰显。

三是城市建设并未体现未来智慧城市的特点，如城市运营管理智慧、智能建筑、智慧交通系统、智能生活系统。且中心区域空间的高密度建设可能造成未来预留空间不足，为未来城市治理升级和城市规划更新带来潜在挑战。

（四）共建共享协同不足，与湾区城市全面对接有待深化

南沙定位为粤港澳全面合作示范区，“全面合作”成为其区别于其他重大平台的核心特征。然而，多年来南沙难以接受中心城区辐射，也较少与周边城市共同发展，呈现孤立发展状态。

一是缺乏与湾区城市高效的合作共建机制，“独自为政”行政区主导特征依然明显。南沙发展中存在的主要问题之一就是缺乏协同，行政区经济色彩浓，在建设机制、规划对接、重大平台共建等方面的协同对接或一体化都还需进一步增强，如东岸快速集聚的人口与公共服务资源并未进入人口承载力较强的南沙，城市之间的战略协同明显不足。

二是空间功能布局与南沙粤港澳全面合作示范区定位仍有差距。目前的“一心四片区”中，主要明确了未来的空间产业布局方向，仅在南沙中心区明确体现出港澳合作的特征，其他四个片区均无显著的与港澳、与珠三角城市群合作特征，与港澳、珠三角城市合作规模、分工体系都还需大力提升（表3）。

表3 南沙“一心四片区”主要功能定位

三是在交通枢纽空间对接层面，南沙并未成为交通中心、枢纽区域。随着港珠澳大桥、深中通道、虎门大桥、南沙大桥的通车运营，珠江东西两岸的市场一体化将加速推进，传统上经过广州、南沙的人流、物流的流通路径可能发生重大变化，特别是东岸中心城市对西岸的辐射能力将显著提升。而四大枢纽通道与南沙的直接联通性较弱，南沙地理中心的区位优势可能在中短期内难以转化为资源集聚优势，且在国际航运枢纽建设方面，当前西岸货源腹地市场与深圳、香港航运枢纽更为紧密，通道全部开通运营后，可能进一步削弱南沙航运腹地市场。

四是在产业空间对接层面，南沙并未成为湾区产业合作中心。在产业合作层面，当前南沙主要的工业企业仍是日资及内地企业，港澳及珠三角城市产业还较少集聚南沙，工业产值前20 名企业中，无一家企业来自香港或珠三角其他城市（表4）。近几年来引进的34 个世界500 强企业项目，主要是央企、国企投资项目。在服务业领域，由于行业从业规则与港澳尚未充分对接，港澳企业投资经营的项目还较少，自贸区建设以来，新注册企业突破9 万户，但港澳企业不足3%。

表4 2018年南沙工业企业产值前20名企业来源地情况

（五）绿色发展压力大，生产生活生态空间统筹治理有待加强

生产、生活、生态三种功能空间利用的失衡已经造成南沙部分区域环境污染、生态系统功能退化、生活空间设施配套不全和缺少活力、中远期预留空间有限等问题。

一是生态空间受到生产生活空间挤压。小虎岛是广州石化港口仓储物流及精细化工集中区，岛上20 余家化工企业储存有苯类、酮类、酯类、丙烯酸酯、苯乙烯，醇类、醚类等多种有机化工原料，该区域环境风险较大且安全防护成本较高，同时也在客观上使得沙仔岛自贸区块与周边其他自贸区区块的融合联系程度将被“天然”降低。而且区内仍有大量化工、火电、造船、装备制造等（其中部分为央企），占地面积大，资源能源消耗大，产业链相对封闭、发展自成一体，难以和地方协调、融合、互促发展。

二是生产空间难以统筹开发。自贸区南沙片区由大小不同、位置各异的七个区块组成，各部分协调发展的复杂性比其他自贸区更高。同时，南沙尚有大量的农村地区，自贸区周边范围许多土地权属等历史遗留问题较多，一些土地属于农村集体建设用地，统一开发建设难度较大。尤其是各个农村集体对土地开发、招商引资和规划建设独立决策，产业发展层次普遍较低，土地产出率不高，容易导致空间发展碎片化，不利于自贸区区块整体开发。

三是生产与生活空间品质有待提升。南沙生产空间品质有待提升，尚未形成规模和特色的CBD，空间形象不够鲜明，辐射能级不高，与纽约曼哈顿、伦敦道克兰、东京新宿、新加坡Mari⁃na bay、香港中环等世界级CBD 存在很大差距，无法给城市形象带来全球性的影响力。城市生活空间功能和品质有待提升；产业园区的职住分离现象突出，大量人员居住在中心城区、工作在南沙；传统镇村占据主导形态，以传统商贸零售及基本居住功能为主，工作机会、住房机会和城市公共服务设施难以实现合理匹配，生产与生活空间协调不够。

四、粤港澳全面合作形势下优化南沙空间开发的对策建议

（一）围绕国家战略定位，科学规划国土空间，保障“一张蓝图绘到底、干到底”

南沙定位粤港澳全面合作示范区、广州城市副中心，未来发展的顶层设计、总体蓝图已经确定，担负着国家级战略性发展区域的使命和广州国家中心城市综合功能提升的重大任务，关键是要坚持这一定位不动摇、可持续，坚持一张蓝图绘到底、干到底，坚决摒弃短期利益，追求长远发展，规划先行的理念要始终贯穿于南沙城市建设的思路中，要把所有工作的开展导向、发展重点都回归到南沙在粤港澳世界级城市群的功能作用上来，都回归到广州国家中心城市建设全面上水平上来。要按照《广州市城市总体规划（2017—2035 年）》《广州南沙新区城市总体规划(2012—2025 年)》已经确定的各项具体目标、发展重点，把提高发展质量和提升城市品质贯穿始终，始终围绕战略定位，扎实落实“多规合一”，科学布局生产空间、生活空间、生态空间。规划要体现战略性、提高科学性、加强协调性，强化规划权威，强化国土空间规划对各项规划的指导约束作用。按照局部高强度开发、整体低强度开发的思路，优化城市重点功能区规划设计，严禁大规模房地产开发，提升城市设计水平，精细管好用好每一寸土地，凸显南沙岭南水乡特色和国际化元素。研究南沙的城市标识系统，形成一批富有岭南文化气息和水乡特色的风貌区。

（二）围绕乡村振兴战略，同步提升城乡发展，加快形成城乡融合发展的空间格局

尽早抓住当前南沙城中村规模不大、拆迁成本相对较低的时间窗口，通盘考虑城镇和乡村发展，以湾区建设阶段为时间节点，深入推进城乡一体发展同步提升，从整体上实现城乡功能互补、互为资源，互相服务。

一是加快推动农村空间改造升级。明确全区城中村总体规划，按照集聚提升、城郊结合、特色保护、搬迁撤并的方式分类升级，把城中村全面融入湾区全面合作示范区建设中来；城边村要加快向城镇转型；远郊村要培育岭南特色彰显的美丽乡村，建设若干特色小城镇和美丽乡村。加快全面完成农村房地一体不动产确权登记，按照省、市已有政策指引，妥善处理农村历史遗留用地问题，完善适应未来的公共配套服务设施布局，支持升级后的村庄发展多种新兴服务业态，满足潜在流入的中高端产业人口、港澳及国际人士的多样化需求。严格规划指引，大力推进村级工业园规划和升级改造建设，促进集体用地发展中高端产业和配套环节。

二是加快推动农业空间升级。有限空间的利用始终要围绕南沙未来重点发展产业，走节约集约、资源整合的开发路径，在中长期内，农业并非南沙以及粤港澳大湾区主导产业。在农业产业空间上，永久农田要大力促进与二三产业空间的融合，面向粤港澳大湾区都市人群消费升级需求，发展都市农业、特色农业、观光农业、休闲农业、体验农业，促进农地成为湾区城市的后花园；要抓住乡村振兴的重大机遇，突出“人、地、钱”等关键环节改革，完善农村承包土地经营权可以依法向金融机构融资担保、入股从事农业产业化经营的政策制度，让农民更多获取土地改革红利。争取逐年减少农业用地面积，争取指标调整、异地置换，稳步有序增加建设用地指标。

（三）围绕现代化城市建设，对标国际一流，建设未来城市新样本

南沙城市化要实现从数量向质量、从外延向内涵的转变，城市建设要对标雄安新区“未来之城、生态之城、标杆之城、宜居之城、创新之城”，坚持世界眼光、国际标准、中国特色、高点定位，以重点功能区块建设带动城市建设全面上水平，增强高端配套功能，高标准高水平规划建设广州城市副中心，努力建设成为世界一流湾区门户城市。

一是突出门户枢纽功能，打造国际开放合作空间、国际城市风貌。围绕高水平对外开放门户枢纽的功能特征，打造面向国际的开放合作空间。以构建开放型经济新格局的需求为导向，深化与“一带一路”沿线国家的世界重要城市、全球主要自贸区、自贸港区和商协会建立务实的交流合作机制，建设国际商务功能区，集聚生产性服务业国际企业、国际组织，集聚驻穗领馆、驻华商务代表处在南沙设立外事服务机构，打造国际会议、文化交流新枢纽，建设国际会议会展、文体活动场馆，推进广东广州具有全球意义的国际论坛、会议在南沙举办。以国际人士生活需求为导向，建设一批人才公寓，搭建人才工作平台，建立一批海外人才工作站，建设国际（港澳）人才社区、青年人才社区，打造汇聚高端人才和专业人才的国际人才港。

二是高质量建设大湾区宜居宜业优质生活圈。要加快补齐公共服务短板，更好融入粤港澳大湾区建设，重点围绕教育和人才高地、人文湾区、休闲湾区、就业创业空间、健康湾区的建设，合理布局高品质、国际化的公共服务空间，优化教育基础设施布局，加快国际学校建设，引进一批高品质教育资源、医疗资源，与名校、名医合作办学办医，创建国家健康医疗旅游示范基地，建设覆盖全区的智慧医疗网，建设集养老、休闲、旅游功能于一体的高端休闲综合服务平台。营造全民文化体育氛围，发展有岭南水乡特色的体育文化运动，举办承办一批有影响力的国际体育赛事。

三是以雄安新区为标杆，超前建设智慧城市、数字城市。坚持数字城市与现实城市同步规划、同步建设，适度超前布局智能基础设施，在近期内规划和技术水平未能确定的情况下，要预留足够限制开发建设空间，大力建设“数字南沙”。与城市基础设施同步建设感知设施系统，形成全面覆盖的智能监测体系，打造汇聚城市数据和统筹管理运营的智能城市信息管理中枢，把数字技术、物联网全面覆盖到城市治理运行、城市设施中，特别是在交通、应急管理、防洪减灾、能源资源管理、污染防控、医疗卫生、楼宇管理等领域率先打造全覆盖的数字化物联感知体系。全区基础设施智慧化水平要不低于90%。

（四）围绕粤港澳全面合作，拓展港澳发展空间，打造大湾区融合发展典范

一是优先创新要素流通机制，建立由直接利益主体主导的多样化合作共建机制。牢牢把握南沙是粤港澳全面合作示范区的定位，首要关键是促进港澳与内地合作区的要素双向高效流通，争取国家、省权限下放或授权，优先在港澳与内地人员、资金无障碍流通方面取得突破，相关规则由南沙自主决策。创新合作共建机制，推动建立粤港澳大湾区统筹协调机制，并将主要工作机构设在南沙。允许南沙与粤港澳三地不同层级政府、部门、社会主体之间构建直接合作机制，在空间开发建设中，可由南沙主导直接将不同层级、不同行政区划、不同制度但利益共享的主体集聚南沙，降低制度性交易成本和时间成本，提高建设效率。

二是突出全面合作特色，与港澳、珠三角城市共同打造重点片区。在当前“一心四片区”功能布局中，应更加突出“全面”合作特色，转变以往“以外为主、以内为辅”的主要从国外、国内其他区域招商方式，抓住粤港澳大湾区本身即为全国最具活力的市场、最具创新能力的区域、最具人口集聚效应的特征，实现“内外并重，强化内部”转向，加强与粤港澳三地共商共建共享产业片区、专业平台，特别是要加强与香港、深圳合作，引进金融类、科技类企业，加快推进粤港深度合作区建设，大力引进港澳具备比较优势类服务业，引领湾区融合发展。联动番禺、顺德、南海、翠亨新区、东莞滨海湾新区等重点发展区域，建设“利益共同体”。实施“南沙自贸+”策略，选取与南沙功能、产业定位互补的地区，创新合作方式，合作建立“南沙自贸+”特别合作区，并购泛珠区域贸易公司，加快集聚湾区乃至泛珠等更广区域的资源要素。加强与前海、横琴协调发展，落实省委决策部署，以南沙为核心推进广东自贸区建设，推动三个片区创新亮点相互借鉴、政策相互延伸。

三是加强三地优势互补合作，促进南沙产业融入湾区产业链、供应链。深化与港澳合作，以规则对接促进产业对接，加强金融、科技、生产性服务业等领域合作。对标港澳国际营商规则，在内地管辖权和法律框架下，实施与港澳趋同的税收、商事仲裁、执业资格、建设标准等措施，放宽港澳专业服务准入限制，推进服务业职业资格互认。推动适应粤港澳服务贸易自由化的金融创新，完善金融业负面清单准入模式，简化金融机构准入方式。在自贸试验区建立与粤港澳商贸、旅游、物流、信息等服务贸易自由化相适应的金融服务体系。推动自贸试验区公共服务领域的支付服务向粤港澳三地银行业开放。探索适合商业保理发展的外汇管理模式。允许境内期货交易所在自贸试验区内的海关特殊监管区域设立大宗商品期货保税交割仓库，支持港澳地区企业参与商品期货交易。深化与珠三角城市合作，协调周边城市与南沙空间对接，发挥南沙自贸片区、自主创新示范区、海关特殊监管区、国际航运枢纽等开放优势，推动深圳、中山、东莞、佛山等周边城市在互联网+、大数据、人工智能及其关联产业合作，协同形成湾区产业链、供应链体系，支持湾区制造业企业在南沙设立国际业务总部、窗口公司、服务部门。吸引“珠江—西江”经济带沿线企业，构建泛珠地区企业“走出去”“引进来”的首选区域。

四是加强设施互联互通，释放南沙湾区中心地潜在优势。在深中通道、港珠澳大桥相继开通的形势下，要加快挖潜南沙作为湾区地理中心优势，与湾区城市（特别是珠江西岸城市）、泛珠区域（特别是高铁沿线城市）进一步深化构建“航运合作网、轨道交通网、陆路通勤网”。努力巩固提升国际航运枢纽功能，积极探索建设自由贸易港区，形成全方位开放新格局的新枢纽。学习香港经验，改革服务环境，建设智慧港口，落实减税降费，大力压缩企业办事环节、收费环节，加强与珠江西岸、高铁沿线城市共享合作、共建货源网络、共组航运企业，增强无水港活力，积极主动开拓货源腹地市场。加快集疏运体系建设，增强铁路集运功能，率先破解海铁联运难题，降低进港公路收费标准。高标准建设庆盛枢纽及周边科技产业基地，建设成为港澳服务内地、产业对接的“桥头堡”。加快构建多条高效联通顺德、中山、珠海至澳门，东莞、深圳的轨道交通网络，高密度布置至香港、澳门的客运水运快线，加快构建“半小时交通圈”。高标准、高质量优化建设区内通勤道路网络，以市场应用促产业发展，广泛建设智能交通系统。

（五）围绕生态文明建设，统筹生产生活生态空间，构建大湾区高质量生活圈

一是严格保护生态空间，塑造南沙新优势。牢牢坚持绿水青山就是金山银山，加强生态文明建设，抓住湾区建设机遇，协调省、珠江上游区域、国家部委，严格管控上游污染源头。加快解决好沿海岸线污染问题，严控海洋污染。加强央地合作，加快搬迁或撤并，升级岸线周边的污染企业。加强明珠湾、沙仔岛、小虎岛周边环境治理，依法禁止“两违”建筑，有序管理停车场、广告牌、公用设施。让生态建设与城市建设相得益彰，把生态文明塑造成为吸引中高端要素资源的又一显著优势。

二是统筹利用生产空间，统筹布局城乡结构。在全区范围参照自贸区建设标准，实施全面的负面清单制度，借鉴相关创新制度，促进片区之间的联动、无缝开发建设，确保整体规划、整体建设。加快解决好农村土地确权历史遗留问题，对国土空间的开发、保护和整治进行全面安排和总体布局，实施“多规合一”，强化空间用途管制，坚持节约集约用地，推动农业转移人口就地城镇化过程中土地使用与南沙国际化城市建设方向相匹配，加强以镇政府驻地为中心的农民生活圈建设，因地制宜促进产城融合发展。

三是提高生产生活空间品质，打造高质量的优质生活圈。严格落实“生产空间集约高效、生活空间宜居适度、生态空间山清水秀”的要求，在生产空间上，要促进现代服务业、高端制造业的集聚发展，各类开发片区、产业园区要绿色生产、紧凑布局。在生活空间上，要高标准打造优质生活圈，提升城市空间品质，普及绿色建筑、海绵城市建设，设计好城市天际线、沿海沿江沿河岸线走廊，杜绝“水泥森林”城市现象。提升镇村生活空间品质，加强镇村风貌整体管控，注重融入时代感、现代性，彰显岭南文化、水乡文化和海洋文化特色，坚持城市管理应该像绣花一样精细”，切实提高城市管理水平，建设国际化城市。