京西百渡休闲度假区旅游精准扶贫的经验与启示

邢慧斌 崔佳蕙 吕延青

一、研究背景及意义

党的十九大报告明确提出精准扶贫是决胜全面建成小康社会的三大攻坚战之一，而14 个集中连片特困区是我国精准脱贫的重点区域。近年来国务院出台了《中国农村扶贫开发纲要（2011-2020）》《关于支持深度贫困地区脱贫攻坚的实施意见》《“十三五”脱贫攻坚规划》等政策文件，近年来的政府工作报告和每年的中央一号文件也都将扶贫攻坚作为各级政府的重点工作，2018 年中央一号文件明确提出了“打好农村精准脱贫攻坚战”战略部署和行动方略，以保证2020 年基本脱贫总目标的顺利实现。

燕山-太行山集中连片特困区是14个特困区中贫困程度较深和范围较广的地区之一，河北省66.7%的贫困县位于该区域，同时，河北80%以上的旅游资源也富集于该地区。丰富的自然和人文旅游资源为其旅游精准扶贫提供了得天独厚的优势，也为燕山-太行山片区旅游精准扶贫发展提供了坚实的资源基础[1]。同时毗邻京津的区位条件又为燕山-太行山的旅游扶贫提供了优越的市场条件。在雄安新区建设发展、京津冀协同发展、2022 年冬奥会等重大国家战略的实施前提下，旅游业逐渐成为河北推进精准脱贫攻坚战的重要产业之一。

京西百渡休闲度假区（以下简称京西百渡片区）位于河北省保定市西北部，包括涞水、易县、涞源三县，是燕山-太行山集中连片特困区和环首都贫困带的核心区域之一。但是京西百渡片区的旅游资源却极为丰富，历史文化沉淀厚重，文化古迹众多，是环首都旅游圈和太行山旅游带的重要组成部分，旅游发展潜力巨大[2]。通过旅游业的优质发展，使该地区摆脱了整体贫困，具有非常重要的意义。涞水县、易县、涞源县特困地区正好位于京津冀三地的联接地带，区域合作给京西百渡片区带来了新的发展契机，旅游精准扶贫条件日益改善。2016 年9 月23 日至25 日，首届河北省旅游产业发展大会在京西百渡片区成功举办，通过持续宣传造势，京西百渡片区吸引了国内外关注的目光，为京西百渡片区奠定了良好的发展基础并赢得了难得的发展机遇[3]。在2017年的五一假期，京西百渡休闲度假区接待游客达36 万人次，实现旅游总收入6483.4万元，同比分别增长22.8%和30.1%[4]。

旅游精准扶贫是我国贫困地区尤其是集中连片特困地区最为有效的扶贫攻坚途径之一[5]，“十二五”期间，全国通过发展旅游带动10%以上贫困人口脱贫，旅游扶贫成为社会各界普遍认可的脱贫攻坚模式之一。截至2019 年，河北省共有1650 个村、5400 家企业开展乡村旅游服务，全省乡村旅游接待人数突破2.05 亿人次，综合收入442.4 亿元，累计带动20 万贫困人口实现增收。2019 年河北省56个贫困县乡村旅游总收入达198.8亿元，占全省乡村旅游总收入的45.2%，全省乡村旅游带动125 个贫困村实现整村脱贫，带动3 万贫困人口实现稳定增收。旅游精准扶贫在传统旅游扶贫的基础上，进行更深层次更精准的研究，在对当地旅游发展条件分析、有效识别旅游发展项目和旅游精准扶贫目标的基础上，准确把握扶贫目标地区和目标人群的特点和需求，确定扶持的内容，明确主体，采取辅助措施，改善当地旅游发展条件，提高当地人参与旅游发展的能力，从而达到精准扶贫的目标[4]。

当前京西百渡休闲度假区应充分利用京津冀协同发展的利好形势，构建创新的旅游扶贫发展模式，深入挖掘丰富的旅游资源，发挥区位资源和环境优势，承接京津产业转移，转变经济发展方式，促进产业结构升级[6]。通过景区改善与建设，保护生态资源，实现可持续发展；发挥旅游业环境友好性强、关联性强、带动面广的特点，调整地区就业结构，拓宽就业渠道，提高劳动力素质，促进农民增收，加快农民奔小康[7]。此外，旅游作为一个绿色无污染朝阳产业，代价小、效果好，可以从根本上解决生存和发展问题，有助于保定市产业升级和有效治理地区环境问题，对生态环境保护和社会发展都具有重要意义[8]。京西百渡片区的旅游精准扶贫已经取得阶段性胜利，区域绝对性贫困得到了根本缓解，也必将推动京津冀三地经济和社会协调发展。

二、京西百渡休闲度假区旅游精准扶贫的基础条件

京西百渡片区蕴藏丰富的自然山水、地质景观、文化遗产、红色遗迹等旅游资源，是京津冀地区和燕山-太行山集中连片特困区旅游发展最具潜力的区域之一。其中，涞水县位于环首都经济圈，具有土地、财税等政策优势。野三坡作为世界地质公园和5A 景区，不仅地理资源特质显著，而且具有多元的文化体系，在北方区域尤其是周边区域具有一定垄断性；易县有狼牙山、易水湖等旅游资源，利于打造具有皇家品味的观光休闲度假旅游目的地；涞源县依托得天独厚的避暑气候和山水、温泉资源，可打造融住宿、餐饮、娱乐、购物、会议于一体的高档休闲度假区。旅游扶贫是指根据地区不同，对拥有丰富旅游资源的贫困地区给予一定的帮助，将贫困地区旅游资源优势转化为旅游产业优势和旅游经济优势[9]。然而京西百渡片区所在的涞水、易县和涞源三县经济社会发展水平较低，市场经济发育不充分，加之毗邻地区——北京较高水平的休闲度假产品竞争，京西百渡片区在旅游市场竞争中处于不利地位，旅游精准扶贫的现实基础较为薄弱，条件不利，这主要体现在以下四个方面。

表1 京西百渡休闲度假区三个县旅游资源情况

（一）精准扶贫发展条件相对恶劣

燕山-太行山区生态环境破坏严重，森林覆盖率只有34.8%，其中太行山区仅为25.9%。截至2016 年8 月底，涞源县绿化面积近5000 亩，虽然绿化面积有所扩大，但生态修复任务艰巨而紧迫。本区居民生活、农业、工业（工矿生产）、旅游开发等活动又对森林植被产生破坏，导致水土流失、滑坡、泥石流等，破坏了区域内自然生态风景区的面貌。

除此之外，燕山-太行山区贫困程度较深，当地人以从事第一二产业为主，经济社会发展缓慢，虽然距京津等国际大都市距离较近，但是，从整体上来看，燕山-太行山区至今为止并没有完全融入到首都经济圈当中，甚至，部分地区的基础设施等条件都不完善。因此，要想区域性的脱贫致富，必然要从整体出发，多方联动，共同努力推进精准扶贫。

（二）旅游扶贫项目多为粗放型开发和经营

京西百渡休闲度假区包括易县、涞水县、涞源县三个贫困县。涞易涞三县拥有十分丰富的自然风光以及悠久的历史文化的旅游资源（表1）。

京西百渡休闲度假区虽然旅游资源已有部分开发，但相对于丰富的资源而言，开发仍然较为有限，而且精品少、规模小、分布散、影响力小，未能吸引具有雄厚实力的龙头企业进行投资，建设大型旅游项目。

涞源县旅游购物及娱乐设施十分缺乏，旅游景区建设多停留在单一的观光旅游层面，得天独厚的避暑度假资源尚未得到充分开发利用。涞水县的旅游资源集中分布区野三坡旅游区，区内已开发六个景点，均以观光旅游为主打产品，虽然拒马河沿线建有少量的水上娱乐项目，但规模较小，且种类单一，休闲旅游活动的发展较为落后。易县是涞易涞三县文化积淀最为深厚的地区，但由于具有多种不同特征的文化类别，主体文化脉络不清晰，旅游开发的主打文化品牌不明确，人文旅游开发不足。总之，本区丰富的旅游资源没有转为现实的休闲产品，资源开发模式落后，精品景区、休闲度假产品数量不足。

（三）旅游精准扶贫帮扶措施亟待完善

长期以来，河北省对京西百渡片区的扶贫工作非常重视，但各方支持往往集中于公共建设资金支持或者旅游发展的政策支持，这对区位、人才、资金都先天不足的京西百渡片区都很难从根本上解决贫困问题。与此同时，片区内部分景区和贫困村旅游发展过程中由于缺乏科学规划和细致完善的旅游精准扶贫措施，影响了旅游扶贫的精准度。扶贫大多以景区带动贫困村，导致旅游扶贫成效更多体现在景区周边村落[10]。例如，易县于家庄村2014年还有185 户贫困户，但是因为村内的4A 级景区狼牙山景区的发展，现在已经整村脱贫。涞源县白石山景区东门的丰粮沟村在2011 年以前村里的贫困人口占80%，现在农民不仅已经脱贫，甚至生活水平很富裕。涞水县拒马河东岸的南峪村，在2013 年贫困户175 户，到了2015 年年底，有90 户基本脱贫。

（四）旅游精准扶贫管理缺乏效率

首先，京西百渡片区的旅游行政管理体制不顺，片区内各景区（点）遗迹旅游企事业单位均存在林业、文物、旅游等部门多头管理的现象，旅游行业管理缺乏精简、统一、高效、务实的机制；其次，景区旅游部门尚未与交通、环保、土地等部门建立长期的合作关系，不利于旅游产业的进一步发展；第三，目前的旅游管理体制已不适应旅游产业的发展需求，京西百渡片区所涉及的涞水县、易县、涞源县三县行政还未对接，没有形成景区统一的管理体制。

三、京西百渡休闲度假区旅游精准扶贫的经验与启示

（一）旅游精准扶贫注重特色开发

京西百渡片区立足京津冀协同的背景，围绕京津两大客源市场，将旅游扶贫融入片区整体旅游发展之中，整体打造以“四季休闲、幸福和谐”为特色的国民休闲示范基地和国家级生态旅游示范区。涞易涞三县在片区整体旅游战略的基础上，根据自身不同的资源特色、文化特征以及脱贫攻坚的现实条件，着重打造各具特色的休闲度假基地，初步构建以涞水野三坡山水休闲度假基地、易县狼牙山红色生态休闲度假基地、涞源白石山避暑休闲度假基地及以拒马河生态文化旅游走廊为特色休闲度假圣地，推动了京西百渡片区以及燕山-太行山片区的旅游精准扶贫工作。涞水借势省旅发大会，突出旅游带动脱贫，打造了10 余个新业态项目，扩大景区面积，辐射带动贫困村达到71 个。2019 年易县“恋乡·太行水镇”通过公司+农户扶贫模式，带动区域12 个村，5132 人发展乡村旅游实现增收，10260人通过入股分红享受旅游扶贫红利。目前水镇已成为京津冀最具特色的太行风情体验地，河北省乡村旅游的标杆，走出一条良性的高品质旅游发展之路，同时创造了乡村旅游扶贫的“恋乡模式”。

（二）针对贫困户持续开展扶贫培训

京西百渡片区组织片区内旅游资源较为丰富的贫困村干部和致富带头人到省内和国内旅游扶贫发展成熟地区参观学习，提高感官认识，增强信心，开拓思路。2016年9月1日，保定市扶贫办对新认定的省级扶贫龙头企业44 家、市级扶贫龙头企业60 家的负责人进行知识和技能培训。贫困村基层组织与各扶贫龙头企业展开合作，探索农民以土地经营权、宅基地使用权、房屋所有权入股、返聘村民为度假区员工等形式参与旅游业发展，带动贫困地区产业发展，使更多的贫困户受益，尤其探索没有劳动能力的贫困户的就业和分红机制，促进片区内的贫困农民有效和持续脱贫并长期分享旅游发展的成果。

（三）打造旅游精准扶贫全产业链

京西百渡片区相关管理部门通过支持和扶持旅游扶贫相关产业，带动当地就业和创业，并以此为依托发展和健全旅游产业全产业链和全服务链。首先，打造优质农家院。按星级标准全面改善农家院环境，并融入当地特色饮食文化等，如涞源县以饮食为主打品牌，打造具有太行山区民俗特色的民俗餐饮体系，提高民宿档次，形成商业特色一条街。同时针对景区周边不具备发展农家乐条件的贫困户，鼓励发展建设一批农业观光果园、生态养殖游乐园和家庭手工农家院，通过发展特色林果、无公害蔬菜、小杂粮种植、生态畜禽养殖、旅游特色商品等产业，实现增收脱贫。其次，打造专业旅游服务和管理队伍。长期组织培训班，培训旅游管理人员、导游及旅游从业人员，提高队伍素质。再次，设计具有当地特色的旅游纪念小商品。以生产特色旅游品为突破口，形成了以农业特产深加工、手工制品为代表的旅游纪念品生产作坊，全力打造吸纳劳动力新途径，比如设计开发具有狼牙山红色文化特点的旅游商品，开设了红色旅游商品专卖店，形成多层次、网络化的红色旅游商品购物体系。狼牙山旅游接待由2010 年不足30 万人次发展到如今超200 多万人次，当地农民人均纯收入由2010 年的2000元左右增长到当今的20000余元，直接促进就业4000 多人、间接就业15000 多人，已带动5000余人实现脱贫。

（四）构建了立体多元融资体系

京西百渡片区各级政府对创建精品景区和特色景观村镇重点给予了资金支持，同时进一步完善了交通、林业、水利等基础设施，将度假区的重要景点串联起来，改善路况，提供多种交通工具，建设景观大道，游客步行街等，减少游客在路上花费的时间。另外政府牵线搭桥，为旅游企业贷款融资提供信息和政策支持以及融资信用担保，对符合市场准入条件的旅游企业和项目、有资源和市场优势的企业加大融资和信贷支持，争取吸引有较强实力的企业进入，对中小企业和乡村旅游经营户以互动联保方式实现小额融资。涞水立足旅游资源与生态资源共享，县政府投入1000 万元旅游扶贫基金，入股野三坡旅游投资有限公司，山区扶贫对象每人获得股份并分红。恋乡·太行水镇与易县扶贫办签订了《易县旅游扶贫产业资本入股收益及分红协议》，每年给易县贫困户不少于180 万元的入股分红，共涉及16个乡，4053户，计7065人。2018年与安格庄、良岗等7个乡镇及20多个村签订了440万元的《旅游产业资产收益扶贫合作协议书》，每年给贫困户不低于44 万元的收益分配，收益归村集体。

（五）建立了多方联动管理机制

京西百渡片区纵跨涞易涞三县，覆盖多个旅游景区，京西百渡片区所涉及景区管理部门积极发挥互联网优势，建立微信群和QQ 群，定期沟通旅游管理部门以及各景区的工作动态，有效促进了景区整改提升，同时还开展新媒体旅游营销。片区和景区之间建立旅游协同管理机制，制定相应的促进区域旅游业发展政策，清理和废除妨碍合作的政策性、体制性障碍，打破了条块分割，实现了区域政策环境的一体化，维护和平衡了京西片区所涉及的涞易涞三地旅游扶贫发展的整体利益。

（六）构建了多元联合促销和营销机制

保定市主管部门把旅游宣传营销纳入全市乃至全省对外宣传推广计划，整合了京西百渡片区的旅游、新闻、文化、商务等宣传力量，建立了统一的宣传平台和联合促销机制，加强了旅游品牌推介，集中人力、财力、智力，把京西百渡片区内的著名旅游景区整体打包宣传推介，打造京西百渡片区旅游品牌形象。片区充分利用临近京津的区位优势，针对政府机关、企事业单位等提供定制化服务，同时与周围地区的旅行社尤其是接待外国旅客的旅行社进行合作，拓展国际市场[11]。在具体营销方式上京西百渡片区的景区注意多种品牌营销方式的综合运用和不断创新，例如邀请媒体、游客等深入体验休闲度假区的旅游产品，通过口碑相传，使产品直接进入终端消费者视野，缩减营销环节。另外，通过整合微博、微信等互联网平台，及时得到游客反馈信息，掌握度假区的实时动态，了解游客的需求变化，打造了精准营销体系，提高了游客满意度。

（七）推动度假区全域旅游发展

以白石山、野三坡、清西陵、易水湖等自然景区为依托，休闲度假、山地旅游为基本度假方式，将京西百渡片区打造成一个集休闲娱乐、户外运动、康养活动、科研活动等多种功能于一体的旅游度假区。建立完善了适应度假区全域旅游发展的保障体制、管理体制、资金整合机制、营销体制、联合执法体制等制度。深化了组织领导，形成科学的领导机构，推进了全域旅游多方面工作的落实。度假区内实行以“重点景区为关键、特色小镇为突出、美丽乡村为辅助”的开发策略，减少了区域经济发展的不平衡[12]，实现了脱贫致富的目标。涞水通过景区带村的方式已覆盖贫困人口达到9094户、17526人，通过能人带户的方式已有4834名贫困群众纳入法人带动体系，野三坡大景区有意回乡创业人员达800 余人，其中贫困人口100 余人，富裕户带动贫困群众1004 人，2120 名党员已结对帮扶5598 名贫困群众。2016 年以来，已带动62 个村、5715 人实现脱贫，被中央政治局确定为“十大扶贫模式”之一。