京津冀农业协同发展测度暨深度推进路径研究

赵然芬

京津冀农业协同发展是京津冀协同发展战略的重要内容。《京津冀现代农业协同发展规划（2016—2020年）》提出，到2020年，京津冀三地农业要在产业协同、市场协同、科技协同、生态建设协同、体制机制协同和城乡协同发展方面取得重大进展。当前，京津冀农业协同取得了明显进展：制定出台了一系列农业发展规划，共建了一批创新平台和产业基地，转移了一批企业，探索了一系列农业产业合作模式，共建了一批重大技术攻关组织，构建了一系列产业协同发展体制机制等，但距规划目标实现还有较大差距。城市群发展理论及实践表明，不同发展阶段的城市群，其协同战略的决策目标、动力机制、路径举措等差别很大[1]。综上，测度京津冀农业协同发展水平，确定协同发展阶段，明确当前发展中的认识偏差和现实矛盾，依此制定相宜的实施目标、激励机制、政策建议等，对当前推进三地农业协同深入发展，高效实现京津冀现代农业协同发展规划目标来说，既迫切且必要。

一、京津冀农业协同发展现状

京津冀地域相连，禀赋相近，要素资源各具特色且互补性强，经济联系自然而紧密，是我国重要的经济区域。2018 年，京津冀区域实现农业增加值3634.5 亿元，在全国农业增加值总额中占比5.61%。其中，河北实现3338.6 亿元，区域占比91.9%。

（一）京津冀农业整体向高质量发展态势转变

近年来，随着农业产业结构调整和转型升级步伐的加快，京津冀持续加大设施农业、休闲农业、科技农业、生态农业等的建设力度，京津冀农业呈现高质量发展态势。2018 年，天津累计建成放心菜基地234 个、放心肉鸡养殖基地312个、放心猪肉基地180 个、高标准设施农业60 万亩、现代农业园区20 个，高标准养殖园区155个。北京大力发展都市农业取得了显著成效：2018 年农业观光园实现收入29.9 亿元，比上年增长6.9%；林业实现产值58.82 亿元，比上年增长12.7%，设施农业实现收入54.5 亿元，民俗旅游业实现收入14.2 亿元。河北加快发展现代农业，2018 年新增有效灌溉面积2.05 万公顷，农业机械总动力7706.2 万千瓦，61.27%以上的耕地实现了农作物耕种收机械化。

图1

表1 2006—2017年京津冀农业质效发展情况

（二）京津冀农业发展总动能不足

受农业产业结构调整、国内外市场大环境疲软、资源环境承载容量饱和、农业比较效益下滑等多种因素的影响，京津冀农业发展总动能不足，从2014 年开始，农业增加值增速明显下降。2014—2016 年，农业GDP 年均增速为1.23%，远低于全国4.79%的年均增幅。2017 年和2018 年，京津冀三省市的农业增加值均出现不同程度的下降，2017 年京津冀分别比上年依次降低7.02%、0.88%、3.76%；2018 年，天津和河北二省市分别比上年降低19.69%和4.83%，北京基本持平。

（三）京津冀三地农业协同发展质效不突显

到2018 年年底，京津冀农业协同发展战略并没有带来三地农业发展质效的明显提高。劳动生产率、土地产出率是经济学领域综合反映生产能力、水平、质量和效益的常用指标。2014 年京津冀协同发展战略实施以来，与全国农业劳动生产率增长态势类似，京津冀三地的劳动生产率增长速度都出现了不同程度的下滑，但三地的下降幅度明显大于全国平均水平，尤其是北京，连续4年负增长。土地产出率指标与劳动生产率指标类似，北京与河北增长速度大幅低于全国平均水平，天津持平或略高于全国平均水平。

二、京津冀农业协同发展度测量与剖析

世界城市群发展经验表明，城市群的形成与发展势必带来城市和乡村在生态、经济、社会等各方面的深度融合，从而带动农业系统要素、生产方式、产业结构等的调整、改进和优化，进而推动农业高效、集约、创新、专业化发展[2]。京津冀农业发展实践表明，三地农业并未随协同战略的持续推进而呈现理论上的高效发展。那么，京津冀农业协同发展程度究竟如何，为什么会与预期目标脱节，是什么导致了差距的发生等，都需要进一步深入探究。

（一）京津冀三地农业经济联系密切程度测量

表2 2005—2017年京津冀农业经济联系强度

区域经济理论认为，区域内城市间经济联系的密切程度及联系方向决定着区域整体经济的发展状况。经济联系强度是反映区域城市间经济联系密切程度的常用指标。其计算公式如下：

式中：Rij表示i 城市与j 城市之间的经济联系强度；Pi、Pj分别表示i、j 城市的总人口数量，单位为万人；Gi、Gj分别表示i、j 城市的国内生产总值（GDP），单位为亿元；Dij为i 城市与j 城市间的最短交通距离，单位为km。2005—2018 年京津冀农业经济联系密切程度如表2 所示。

京津冀地区经济具有天然的合作优势，2004年，三地就区域经济合作发展达成了“廊坊共识”。2006 年4 月，随着滨海新区开发开放，天津与河北、北京的联系与合作急速增加，农业经济联系强度快速提升，2007 年又迅速回落。2009 年及以前，随着改革开放的深入推进和工业化、城镇化建设步伐的加快，京津冀三地要素争夺较为激烈，京津因为要素回报率较高，对河北表现出强烈的“虹吸效应”，河北为京津提供市场份额占比较少的农产品，产业合作、要素合作极少，三地农业经济关系较为松散，经济联系强度增长平稳。2010—2013 年前后，随着要素市场渐趋饱和，京津渐趋加快向区外疏解低端过剩要素和产能，三地农业合作逐渐增多，农业经济联系强度快速增长。2014 年前后，随着京津冀协同发展战略提出并上升为国家战略，三地响应中央号召，农业合作的广度、强度和力度空前高涨，农业联系强度也达到新高，此后，京冀、京津农业联系强度逐渐降低，津冀农业联系强度继续增强，2017 年有所下滑，2018 年下滑幅度有所增大。

总的来说，京津冀农业经济联系随着三地合作的增多而逐渐强化，但并没有随着京津冀协同发展战略的深入实施而持续加强，甚至出现局部和阶段性的不增反减。究其原因，一是京津因产业定位、环境承载能力等原因调整、转移或削减的农业产能，没有在河北实现等量复制、平移或补充。二是京津向河北转移的大多是低效农业，以简单平移为主，对地方农业引领带动作用不强。三是河北承接产业转移只是简单的“拿来主义”，既没有考虑自身发展规划，又缺乏与既有产业的互动共促，不能藉此实现既有产业的快速提升。四是三地对区域农业空间布局缺乏统筹考虑，产业的转移与接收对推进区域农业产业结构调整及转型升级效果式微。

表3 2005—2018年京津冀一阶、二阶偏相关系数

（二）京津冀三地农业相互作用效应分析

数理统计中常用相关系数来刻画两个变量间的共变联系。但在实际经济分析中，两个变量之间的共变联系经常受到其他相关因素的影响，导致二者之间的共变联系事实上是多个变量共同作用的结果。偏相关关系反映的是扣除或固定其他变量影响后两个变量之间的净相关关系，度量两个变量净相关关系密切程度的数值称为偏相关系数。根据控制变量个数的多少，偏相关系数分为一阶偏相关系数、二阶偏相关系数等。

根据偏相关系数计算公式，运用SPSS19.0 统计软件，计算2005—2018 年京津冀三省市的一、二阶偏相关系数如表3 所示。

对表3 分析可以得出以下结论：第一，扣除全国农业发展的系统性影响后，京冀农业相关性较强，京津冀三地农业间更多地表现为北京和河北之间稳定的正向强相互作用，河北优质农产品供给北京消费市场，两地在部分农产品生产消费上形成稳定的合作关系。第二，随着京津冀三地协同发展战略定位的明确与固化，天津作为农业高新技术产业示范基地，其对河北农业的引领带动作用逐步加强，要素投入对河北农业的促进作用逐步取代市场拉动效应成为河北农业增长的新动能。第三，京津由于要素资源禀赋相近，产业定位、形态和结构具有高度重合性，扣除全国及河北影响后，二者竞争多于合作，表现为逆向相关关系或无相关关系。而且，京津冀协同发展战略的实施并没有带来二者农业相关关系的显著增强，作为科技创新中心的北京与作为高新技术产业示范基地的天津之间尚没有形成有效的产业合作机制。

（三）结论

京津冀协同发展战略实施以来，京津冀三地在搭建农业科技创新平台、推进三地农产品产销对接、开展产学研合作、发展都市农业、统防统治生态环境等方面取得了明显成效，形成了京津冀都市圈以“一核、双城、三轴、四区、多节点”为骨架的空间、设施等的对接，三地农业间的经济联系、交通联系、产业合作、环境保护等合作需求渐趋强烈。但三地农业合作多流于表面，协同发展水平和层次都较低，尚未形成分工布局合理、产业环节衔接紧密、要素配置高效、利益均衡统一的协同发展格局。结合京津冀三地经济联系度和相互作用关系测度结果，按照戈特曼对城市群发展阶段的内涵阐释，认定当前京津冀农业协同发展处于城市圈发展四阶段理论中的由第二阶段“对接阶段”向第三阶段“协调阶段”进阶的过渡时期。

三、京津冀农业协同发展缓慢的根本缘由

无论是比较优势发展理论还是规模经济发展理论都认为，分工是现代经济增长的主要动力，合理的区域分工可提高人力、资本产出效率，促进技术创新，提升地域经济整体的发展水平和经济效益。京津冀农业，不论是资源禀赋、地理区位、发展阶段还是产业结构和产业层次，都具有产业合作、整合和提升的良好现实基础[3]。三地农业协同发展缓慢，最主要的原因在于传统行政边界分割下狭隘地方保护主义、GDP 导向的地方政绩评价标准，及由此循环累积因果关系导致三省市间农业产业结构、发展水平、增长模式等落差过大。

（一）经济利益诉求不同导致三地合作意识不强、机制松散、力度薄弱

在政府主导推动的京津冀协同发展战略规划的制定和实施中，北京对农业协同发展的诉求是转移高污染高能耗产能和企业，保证高质量农产品对北京消费市场的供应以及本市居民农业农村休闲旅游需要；天津与北京类似，希望通过农业协同发展获得更多高质量的农产品市场供应和都市农业的高效发展；河北则希望借助京津冀协同发展机遇提升农业生产水平和产业层次，三地的利益诉求都基于如何在京津冀协同发展中实现自身经济社会利益的最大化，而对如何破除“一亩三分地”观念，做大协同发展“蛋糕”，实现区域帕累托最优缺乏执着信念、内生动力、操作目标和有效举措。利益目标不同步、利益分配制度不完善、话语权不平等等多种因素导致了三地合作内生动力缺乏，机制松散，力度薄弱。

（二）“虹吸效应”和行政壁垒导致三地要素落差过大，限制了农业协同发展的纵深推进

优质资源要素是产业发展的核心竞争力，因其在税收、财政、GDP、就业等方面的高额回报，亦是各自为政的地方政府竞相追逐、大力引进、强势保护的重要内容。它的流动，除了受逐利本性驱使外，与区域产业资源丰沛程度、发展环境、政策体系、配套公共服务等亦密切相关[4]。多年来，在行政壁垒和“虹吸效应”的双重作用下，京津冀三地高质量要素资源丰沛度呈梯状分布，且梯度落差持续扩大，逐渐形成了当下的天津“落差”及河北“断崖”。即使是京津冀协同发展战略的实施，因为要素在京津冀区域内自由流动的机制不完善，也未使这一趋势得到明显扭转。过大的要素落差使得三地农业在区域产业联动、上下游环节对接中不能很好适应，无法在推动区域农业协同发展方面形成强大合力，阻碍了农业协同发展的纵深推进。

（三）河北农业产业发展水平低，“短板效应”制约了三地农业协同高水平发展

京津冀农业经济体量的九成以上在河北，可以说，没有河北农业的高质量发展，就没有京津冀农业协同发展水平的质效提升。而河北由于历史欠账较多，智力、财力、环境等要素支撑不足，农业产业层次和发展水平都较低①[5]，难以在对接京津、服务京津过程中实现快速提升进而缩小与京津差距，导致协同发展效能不高。一是河北农产品以低端、大路货为主，高端产品无论种类还是数量都较少[6]，即使在京津冀三地农产品市场、流通、质检一体化等方面取得重大突破的情况下，也无法快速占领京津农产品高端消费市场，更无法在短期内借助京津冀市场协同、体制机制协同等实现高质量发展，从而提升区域农业整体发展能力。二是河北农业综合发展能力不高，在对接京津现代农业高新技术转化、农产品精深加工项目合作和高端产业转移时有心无力[7]，更遑论统筹兼顾产业转移、当地农业农村发展、地方企业培育等的互动、融合、共促与提升[8]。

四、深度推进京津冀农业协同发展的几点建议

推进京津冀农业协同深层次发展，实际上就是按照空间优化发展目标，通过解决协同推进的难点、痛点、堵点问题，统筹协调多方主体利益，实现产业良性分工协作，进而建立起京津冀区域优势互补、利益均衡、整体优化的最优农业产业体系[4]。

（一）构建京津冀区域农业协同发展制度

由中央涉农管理部门或国务院京津冀协同发展领导小组牵头，在国家层面设立实体性京津冀农业协调领导机构，落实机构管理职能，统筹财政农业资源配置，实现对三地农业现代化建设的统一规划、指导、协调和推进。一是统筹支配区域内强农惠农资金，尤其是中央下达的财政支农资金，要按照均等化原则，优先支持落后地区农业农村现代化建设。二是制定实施区域农业产业政策协同制度，协调各地区农业相关政策的制定实施，减少政策损耗与利益冲突。三是制定实施专项产业扶持政策，对涉及区域农业发展的重点项目、重大项目予以扶持。四是引导推动建立农业协同发展的各项体制机制。

（二）建立区域农业均衡发展机制

京津冀农业协同发展的经济学意义就是在京津冀大区域内统筹考虑农业的投入与产出，在这一涵义下，河北农业就是京津冀农业，河北农业现代化就是京津冀农业现代化[9]。《京津冀现代农业协同发展规划(2016-2020 年)》把京津冀农业划分为都市现代农业区和高产高效生态农业区，虽然“两区”定位符合三地农业分工的区域特质要求，但仅从河北省来看，将其简单锁定在低利润率的生产环节，与其庞大的农业经济体量、优势产业特质以及区域发展期望存在偏差，既不利于河北农业优质生产要素聚集和效率提升，又制约了京津冀农业协同的高层次发展。推进京津冀现代农业协同发展，实现利益均衡共享，一要在《京津冀现代农业协同发展规划(2016-2020 年)》总体定位下细分农业各产业属性和区域特质，河北具有比较优势的种养业、加工业等，其产业链条的构建、生产要素的集中、公共资源的配置要以河北为主阵地进行布局，京津相关机构协同创新发展，而不是只拘泥于产业承接、成果转化、产品供给、生态涵养等作用的发挥。二要引导京津利用本级财政收入支持河北现代农业发展，如加快河北保障京津米袋子、菜篮子、油罐子基地建设，加大对区域农业环境资源保护类项目、生态功能区的建设力度，为河北优质农产品对接京津超市、社区、单位食堂、集贸市场等提供税费减免、便捷服务等。三是组建跨省市的农业产业园区、市场合作平台、招商引资平台、投融资平台、科研创新平台等空间载体，构建统一的准入机制、合作机制、分配机制和退出机制，实现区域农业资源平衡共享。

（三）推进区域内部要素自由流动

“京津冀农业协同发展，既不是三地‘同质化’，让京津冀三地具有相同的产业结构和要素投入水平，更不是要让京津冀分化，导致某个地区成为区域中的‘洼地’，而是通过推进各类要素的合理配置，将地区经济发展差距控制在适度的范围内，以促进经济整体协调”。②[3]“京津冀协同的最大阻碍或瓶颈主要在于资源要素流动范围和速度滞后于市场预期，根源在于当前财政体制机制下地方行政力量对影响区域关键性经济指标的企业和要素的争夺。”③[10]推进京津冀农业协同深层次发展，必须理顺区域内部要素流动体制机制，打破要素流动边界，促进要素市场化、合理化流动。一是改革当前京津冀三地政府政绩考评机制和导向，把推进农业协同发展工作纳入三地党政领导班子和领导干部政绩考核指标体系。二是引导地方政府切实摒弃“一亩三分地”狭隘思想，弱化地方保护主义，破除贸易壁垒，促进要素市场化流动。三是鼓励农业产业化资本以构建平台或产业组织、组织重大项目等方式推动金融、科技、人才、资本等现代要素在京津冀区域间流动。四是推进京津冀地区教育、文化、医疗、卫生等公共服务均等化建设，为要素流动提供良好的市场环境。

注释

①中国农业科学院《全国农业现代发展水平评价报告（2016）》显示，河北2016年农业现代化水平分值为66.31，位居全国第12 位，北京69.44 分，位居第6 位，天津71.64 分，位居第4位。

②孔祥智、程泽南：《京津冀农业差异性特征及协同发展路径研究》[J].河北学刊，2017（1）。

③王双：《加快京津冀资源要素合理流动》[N].中国社会科学报,2016-11-10。