四川地方国有企业混合所有制改革中的问题和对策研究

◆四川省决策咨询委员会

一、基本成效

按照党的十八大、十九大精神及党中央、国务院关于国企混改的各项战略部署，四川省委、省政府结合四川实际，制定实施了一系列政策举措，推动四川地方国企混改工作顺利健康推进。目前，全省混合面超40%。其中，登记的省属1112 户企业中，混合所有制企业583 户，混合面为52.43%。2019 年7 月16 日，四川发布了179个国企拟混改项目，涉及全省各级各类国企110户、资产总额超过3200 亿元，拟引入社会资本超过430 亿元，表明四川国企混改由试验探索阶段迈入了全面深入实施阶段。

（一）顶层设计日趋完善

省委、省政府积极贯彻中央精神，陆续出台《关于省属国有企业发展混合所有制经济的意见》等政策措施，从党的建设、引进非国有资本、遴选战略伙伴、功能界定、审计评估、员工持股、企业管理、资产交易等方面，明确工作原则和目标。省委全面深化改革领导小组专题研究了国企混改工作，将加大省属国企混改力度作为国企提质增效、转型升级的工作重点。省国资委专门成立了混合所有制改革工作小组，出台《四川省国资委所出资企业混合所有制改革操作指引（试行）》等，进一步加大对国企混改工作的推进和落实。成都、遂宁、绵阳等10 多个市州结合实际，也陆续出台推进本级国企混改工作的指导意见或政策措施，为系统推动混改奠定制度基础。

（二）“双向混合”务实推进

国企民企合作上既有“民参国”，也有“国参民”，竞争性行业的民企控股国企、关键行业和重点领域的国企控股民企的优秀案例正不断涌现。如，沱牌舍得由民资参与国企混改并控股，全面引入市场化经营机制，实现营收和利润大幅增长。四川发展收购创业板上市企业硅宝科技，夯实硅宝科技在新材料行业的发展基础，支持民营资本推动科技创新。省上及成都市等市州探索混合所有制经济改革项目清单制度，通过推出混改拟合作项目，不断提升民营企业参与国企混改的针对性和有效性。

（三）员工持股有序推进

四川各级地方国企积极试点员工持股，充分调动骨干团队积极性，探索支持企业发展的长效机制。如，省属企业川旅航旅公司、华西易通公司、交投新能源公司、能投分布式能源公司等4户企业完成员工持股试点。又如，绵阳市属企业长虹教育公司、爱联科技公司、九洲防控科技公司在成立之初，经营管理层及核心骨干员工即认购了一定比例股权。从试点效果来看，员工持股促进企业可持续发展的激励作用正不断显现。

（四）资本市场“主渠道”作用初显

利用多层次资本市场，推进企业上市已成为四川国企推进混改的重要途径。目前，四川省地方国有控股上市公司共计37 户。省国资委制定资产证券化工作方案，将上市工作纳入企业负责人经营业绩考核，并确定15 户上市培育企业名单。推动铁投集团实现路桥板块整体上市、新华文轩回归A 股上市、川投集团能源板块整体上市等，均不同程度扩大了社会资本参与的广度和深度，实现国资与民资的共赢发展。部分市州积极推动本级国企控股上市公司平台建设，扩大国有资本对社会资本的影响力和带动力。如，成都市采取股、债、股债结合等方式和“产业+资本”手段，实施“大证券化”战略，市属国企国资证券化率达到48.76%。绵阳市推动具备条件企业在多层次资本市场上市或挂牌，市属企业中上市企业达到5 家、新三板挂牌企业达到6 家。

（五）党建工作在改革中得到全面加强

认真贯彻落实中办《关于在深化国有企业改革中坚持党的领导、加强党的建设的若干意见》、四川省委办公厅《关于坚持党的领导加强党的建设推进国有企业治理现代化的意见》等文件精神，推动混合所有制企业全面加强党的领导。对于国有控股或国有资本实际控制的混合所有制企业，坚持党的建设同步谋划、党的组织及工作机构同步设置、党组织负责人及党务工作人员同步配备、党的工作同步开展，实现体制对接、机制对接、制度对接和工作对接，巩固了企业党组织在公司治理中的法定地位，基本上做到了研究“三重一大”事项党委会前置。对于国有参股或社会资本占主导地位的混合所有制企业，指导企业把党建相关要求纳入企业章程，推动符合条件的企业加快建立党组织，扩大党组织覆盖面，努力让党建工作成为促进企业发展的有力抓手。

二、存在问题

四川省国企混改取得了阶段性进展和成绩，但具体推进中也存在一些困难与挑战。特别是跟浙江、上海等发达省市相比，还有不小差距。

（一）政策配套仍显不足

随着混改向纵深推进，新形势、新情况对国企混改提出了新要求，相关政策也需要进一步细化和深化。

1.政策细化不够。四川省已出台一系列国企混改相关政策，对混改工作做了方向指引，对许多方面做了明确规定。但在实际混改工作中，有的市州未能细化落地政策，有的企业未能及时制定实施方案，导致混改工作遇到一些障碍，推进较缓慢。

2.改革容错不足。由于国资定价机制不够健全、试错容错机制不够完善等因素，导致有的国企负责人担心被戴上“国有资产流失”的帽子，放不开手脚，影响了混改推进步伐。

3.员工持股不易。员工持股政策规定较为严格，且仅限于纳入试点范围的少数企业，鼓励力度、辐射范围都有待加强。有的企业高精尖人才持股比例小、覆盖窄，激励效果不明显；有的市州好的项目争着持股，差的项目不愿持股，推进工作难度较大。

（二）混改力度有待提升

有的企业混改目的不明确，没有充分考虑产业布局、功能分类等，不利于优化国有经济布局、放大国有资本功能。

1.上市公司不多。一定程度上，上市公司既是混改的产物，也是混改的重要平台和科学路径。相对而言，上市公司是混改推进效果最好、最便捷的路径。但是，目前四川省上市公司偏少。省国资委监管的21户集团公司中，尚有15 户无上市公司。据调查，成都、绵阳、遂宁开展混改的274 家、463 家、19 家国企，上市公司仅有 7 家、11 家、0 家，占比均不足1%。

2.高端产业不多。混改国企大多处于传统产业，聚焦“5+1”现代产业体系、高端产业的混合所有制企业较少。据调查，成都、遂宁的274 家、19 家开展混改的企业中，传统产业有228 家、13 家，分别达83.2%、68.4%。

3.混改比例不高。有的市州由于地方国企功能性、公益类企业多，竞争性、商业类企业少，盈利能力不强，非国有投资主体参与混改的积极性不高，导致国企混改的比例较低。据调查，成都、遂宁的国企混改比例分别为35.5%、14%。

（三）混改氛围不够浓厚

有的市州面临混改“上热下冷”的情况，有的企业存在“不愿混、不敢混、不真混”的问题，“想混改、争混改、会混改”的局面尚待开拓。

1.思想顾虑难消。对国企来讲，基于合并财务报表做大资产规模、提升控制力和抗风险能力等考虑，普遍不愿失去控股权。对民企来讲，好的项目不易混，差的项目不愿混。有的民企还担心参与混改，一旦被国资控股，将失去决策话语权，且难以退出。

2.治理机制难转。有的企业“混而不改”，不注重混改的质量和效果，在实现融资、扩大规模、进入新领域等一些浅层目标后，未能切实改变治理结构、转换治理机制，混改的质量和效果欠佳，其经营决策、运营管理或将面临各种冲突和挑战。

3.宣传力度不够。有的市州对混改的政策宣传不够，企业学习理解不深、混改动力不足。有的市州对混改成功典型的宣传推广力度不大，未能树立有带动效应的“混改样本”，在一定程度上影响了混改氛围的营造、改革动能的释放，直接弱化了混改政策贯彻到位的效果。

三、对策建议

通过调研、分析，发现四川省地方国企混改提质扩面还有较大空间。应坚持“有收有放、有进有退、该控则控、宜参则参”的原则，聚焦“5+1”现代产业布局、结构优化，以供给侧结构性改革为主线，分类、分行业打造“混改标杆”，以“同类对标”“一对一指导”“一企一策”等方式，引导不同所有制资本向产业链、价值链中高端集中，向优势企业的主业集中，在实现国有资产保值增值的同时，实现各种所有制资本取长补短、相互促进、共同发展。

（一）进一步明确混改目的

1.明确国企混改的核心在于“优化覆盖面，增强控制力”。国有资本逐步改变“分布过宽、主业不集中、核心竞争力不强”等状况，向战略性关键性领域、优势产业聚集。充分发挥国企、民企各自优势，在充分竞争行业或民企占优势的新经济行业，国有资本更多的作引导、示范，以参股投资等形式引领民营资本聚焦党委、政府核心战略目标，共同促进经济社会高质量发展。

2.明确国企混改的关键在“改”。国企混改中，引入社会资本是形式、手段，转机制、增活力才是实质、目的。应谨防“混而不改”的问题。“混”不能流于表面，不能只改变股权结构，而不转变治理机制。参股投资不能只追求财务投资回报，而忽视国有资本的引领带动作用。混改项目不能形式上股东多元化，实际上还是“一股独大”、僵化管理。应防止混改出现“混而不改”的问题。

3.明确国企混改的基础在于坚持“三个有利于”判断标准。凡是“有利于国有资本保值增值、提高国有经济竞争力、放大国有资本功能，有利于各种所有制资本取长补短、相互促进、共同发展，有利于国有企业转换经营机制、健全内部治理结构、做强做优做大”的改革创新思路、方式与做法等，都应当予以鼓励、支持和肯定。

（二）进一步拓展混改合作方式路径

依托多层次资本市场，创新合作模式，拓展混改合作的广度和深度，开辟更多新路径。

1.支持鼓励国有控股企业整体上市。加大对川投、交投、铁投、能投等国企集团将资产注入上市公司的支持力度，鼓励采取发行证券、非公开协议转让等方式注入资产。同时，整合相关集团企业同类或关联业务资产注入上市。支持国有资本积极参股、控股我省重点支持类产业上市公司。

2.积极探索民资控股的混改合作。应鼓励国有资本以参股方式，投资具有潜在价值、成长性强的民企。同时，在“实现国有资产保值增值”的前提下，允许民营资本试点控股竞争性领域国企，或由国企并表、民企操盘，引导更多国企民企通过要素资源的有效整合实现融合式发展。

3.加快推进竞争性领域国企集团混改。建议加快川航集团、长虹集团、九洲集团等充分竞争领域国企集团公司混改，进一步加快和扩大国企集团二级及以下企业混改的覆盖面。建议实施分类分层改革，引导社会资本从参与国企二级及以下子企业混改，逐步过渡到参与集团公司层面。国企新投资项目应优先选择混合所有制，特别是在竞争性行业原则上不允许新设国有独资公司。

4.创新混改合作经营方式。针对“重资产”混改合作，可考虑共同成立经营公司，采取委托经营、一致行动人等多种方式合作。加快完善国有资本授权经营，通过放权、授权，使混合所有制企业所有权与经营权进一步分开。

5.进一步扩大和深化员工持股试点。探索企业“一把手”持股，在公开、公平、公正、监督到位前提下，可探讨选择几家企业开展“一把手”持股试点。建议适当提高企业高管、技术骨干、短缺人才等“少数关键”人员的持股比例（股本小的企业探索适当突破单一股东持股比例不超过总股本1%的限制）。充分发挥第三方非国有股东的日常监督作用，建议员工持股企业引入第三方非国有股东并在董事会占有席位。创新员工持股实现方式，探索建立以员工持股为核心的激励约束长效机制，通过技术入股、股票期权、项目跟投等多种形式，鼓励高科技企业、新经济企业推进员工持股试点。配套建立股权结构动态调整机制和流转机制。

（三）进一步完善配套制度机制

各级政府国资监管部门应根据中央、省有关文件精神，结合省属国企和各市州国企的不同属性特点、行业领域、企业类型等，抓紧制定国企混改的总体规划，明确分类分层混改方向、股权结构确定原则，设置阶段性目标，完善配套支持政策。更加注重以“混”促“改”，聚焦不同所有制企业间的优势互补，更加注重机制层面的强强联合，促进混合所有制企业完善治理结构、强化激励约束、突出主营业务、提高运行效率。

1.建立自主选择的合作伙伴遴选机制。充分发挥川商总会等第三方非营利组织的“撮合”功能，推荐优质民企参与混改，建立以企业为主体、自主选择的合作伙伴遴选机制，为实现“阳光化、市场化”混改合作创造条件。

2.建立动态优化的国资评估工作机制。探索建立资产评估机构尽职调查、责任承担及追究机制，依法、有序、合规、有效开展国有资产评估工作，为增量混改提供基础性的参考依据。

3.建立结果导向的民企选人用人机制。探索国企负责人、民企高管交叉挂职锻炼机制，探索建立“市场赛马”选聘后备管理层的国企干部培养选拔体系。大胆引入民企成熟高管，充实国企职业经理人队伍。转换劳动用工机制，建立员工能进能出的有序流动机制。转换收入分配机制，建立骨干员工的长效激励与约束机制，真正激发混合所有制企业的活力动力。

4.建立顺畅有序的股权流转机制。探索股权的充分开放性和可交易性，借助证券市场、产权市场等多层次资本市场，搭建区域性兼并重组平台。依托西南联交所、川商总会等机构打造混改信息共享和综合服务平台，为国企民企双向选择提供专业化、市场化服务。建立顺畅有序的混合所有制企业股权流转与退出机制，切实加强对混改参与各方合法权益的保障。

5.建立客观有据的混改成效评价机制。建议探索构建“四川地方国有企业混合所有制改革绩效评价指标体系”，为混改成效评价与考核提供依据，指导混改工作顺利推进。

6.建立包容排忧的混改容错机制。针对混合所有制企业在依法合规经营管理中出现的投资损失、经营亏损、资产损失等偏差，加快建立具体、细化、可操作的容错纠错机制，为锐意进取、勇于担当的改革者排忧解难、保驾护航。

（四）进一步营造混改良好氛围

统一思想、提高认识，不断营造各方重视、支持国企混改的良好氛围。

1.加强政策宣传、培训。国资监管部门应定期组织针对国企混改的专题交流活动，引导企业高层管理团队对混改建立科学的认识。同时，进一步加强对国家、省、市关于国企混改相关政策、操作指南的宣传与系统培训，强化企业员工特别是管理层对混改的全面认识和深入理解，明确混改的目的、路径，掌握操作规程。

2.强化表彰、激励措施。进一步系统总结、深度剖析近年来四川省国企混改典型的成功经验，以专题视察、现场会、表彰会、媒体宣传等多种方式予以表彰、激励，形成示范效应。

3.加大混改项目的推介、路演力度。加强四川省国企混改的海内外宣传推广工作，采用“高层领导商务活动、国企线上线下路演、重点对象洽谈”等多种方式，大力推介、路演混改项目。

（五）进一步强化党的领导

深入贯彻落实十八大、十九大精神，切实加强和改进混合所有制企业党的建设，全面适应新时代的要求。

1.坚决落实党组织的法定地位。对于国资占主导的混合所有制企业，进一步明确企业党组织在企业治理体系中的领导地位，将坚持党的领导、开展党建工作、党组织法定地位，纳入企业股东协议条款、公司章程。对于民资占主导的混合所有制企业，引导企业在公司章程中明确党组织工作制度，不断完善党支部、团支部等基层组织。

2.切实强化党组织的政治功能。对于国资占主导的混合所有制企业，将规范执行“三重一大”决策制度、党组织前置审批工作制度等，纳入企业年度考核的重要内容，充分发挥企业党组织的领导作用。对于民资占主导的混合所有制企业，有意识地影响和推动党组织建设，主动将党建工作融入企业治理各个环节，充分发挥企业党组织的政治引领作用。

3.不断加强党员活动与管理。对于国资占主导的混合所有制企业，要创新党的组织覆盖方式，推进党的组织全覆盖，理顺明确党组织隶属关系，夯实党组织基层基础工作。强化党员管理教育，在积极审慎发展党员的同时理顺党员组织关系，搭建党员发挥作用的平台，完善激励关怀机制。对于民资占主导的混合所有制企业，鼓励企业将党建工作与公司管理、企业文化建设等有机融合，不断创新企业各级党的组织建设和工作方法，创新推进混合所有制企业党员主题教育等活动的常态化开展，充分发挥企业党组织的政治核心作用。