财政专项资金绩效审计问题分析及应对措施

吕文慧

（长江南京航道局，江苏 南京 210000）

近年来，随着专项公共领域财政投入量的增大，公民民主意识增强，财政专项资金使用绩效引起多方关注。而财政专项资金绩效审计引入，将在很大程度上提高资金使用部门对使用绩效的重视程度，切实发挥好财政专项资金的应有作用。

一、财政专项资金绩效审计存在的问题

我国财政专项资金绩效审计起步晚，相关领域研究、制度建设不够完善，在实际操作中还存在诸多问题。

（一）财政专项资金绩效审计目标不明确

目标是行动的先导，直接关乎方向，影响着结果。当前财政专项资金绩效审计目标不明确，仅在宏观层面达成“3E”目标，即经济型、效率型、效果性，但在微观层面尚无具体达成一致的细化目标，导致财政资金绩效审计抽象，实际工作开展相对困难。造成这一局面的主要原因在于，一是地方财政部门顶层设计时就缺乏如何提高资金使用效益的意识，继而无从谈起确立财政专项资金绩效目标；二是当前审计工作主要侧重财务收支审计，绩效审计重视度差；三是财政资金绩效审计缺乏相关制度支撑，除了《财政支出绩效评价管理暂行办法》（财预〔2011〕285号）和《中央部门预算绩效目标管理办法》（财预〔2015〕88号）两部涉及绩效评价文件，国家层面并未出台具体财政专项资金绩效审计方面的制度。

（二）财政专项资金绩效审计缺乏权威依据

当前，财政专项资金绩效审计正处于探索阶段，并没有与其相匹配的审计准则、实施细则、应用指南，只是对绩效审计的概念在《审计法》和《审计准则》两部法律中进行简单阐述。导致绩效审计工作开展中出现无法律依据、无章可循的局面，而且工作开展深度不够。尽管一些地方政府制定了与绩效审计相关的制度，如湖南、四川等地的地方审计监督条例中提出绩效审计的概念，但其立法工作并没给出具体时间表。另外，绩效审计在西方国家发展已有一定历史，以英国为例，为了提高财政资金使用效率，早在《1982年地方政府财政法》就明确指出“审计师应通过检查会计记录和其他方法，审查被审计单位是否为确保资源的经济性、效率性和效果性采取了适当的措施”。反照当前我国经济发展速度快，财政专项资金支出体量大，公民意识增强，绩效审计亟需完善相关制度，以适应当前经济、社会新形势。

（三）财政专项资金绩效审计人员结构不合理

当前审计人员专业背景以财务审计专业为主，而财政专项绩效审计工作涉及范围广，内容多，仅精通财务审计知识是无法胜任种类繁多、复杂多变的审计环境的。因此，对审计人员的素质提出了更高的要求，知识结构合理，实践经验丰富，较强的理解、职业判断能力、沟通能力以及学习能力。如西方国家政府审计人员来自诸多领域，财务审计专业人员仅占25%，同时还聘请相关社会人员参与审计项目，集结各方面才智开展绩效审计工作。

而当前我国政府机关招聘审计人员时，专业背景主要以财务审计为主，复合型人才相对缺乏。另外，主要以考察综合素质为主，考察专业素质较少，无法从实际工作层面考量人员，造成绩效审计人员知识结构不合理，相关项目开展较为被动。

（四）财政专项资金绩效审计成果利用效果不佳

当前的财政专项资金绩效审计仍然存在着“重审计、轻整改”的问题，在社会经济建设和发展中起到的作用有限，其指导性、建设性的功能未能得到有效发挥。由于缺乏必要的跟踪审计，审计报告提出的意见和建议不能得到及时整改，财政专项资金绩效审计无法达到预期效果。

（五）缺乏严谨的财政专项资金绩效审计评价体系

评价指标是开展绩效审计所采用的标准，也是提出审计意见和结论的基础。我国在绩效审计方面开展研究起步较迟，各级政府审计部门主要以合规性方面审计为主，对开展绩效审计缺乏相关经验。此外，财政专项资金绩效审计对象情况具有个性化特征，当前提出的绩效评价标准还有待时间考验，因此较短时间内难以提出满足各方面需求的评价标准。

二、完善财政专项资金绩效审计的建议

鉴于当前财政专项资金绩效审计存在的诸多问题，提出如下完善建议：

（一）明确财政专项资金绩效审计目标

国家审计机构应提高对财政专项资金绩效审计的重视程度，加大对财政专项资金绩效目标的理论研究，将该成果列入相关法律，在制度层面规范财政专项资金绩效审计目标。除了概念框架意义的财政专项资金绩效审计目标，审计机构也需要不断探索不同性质专项资金具体的绩效审计目标，做到因地制宜，不断适应随时变化的新情况，但一个大的前提不能变，就是在概念框架下指导具体审计目标，确保审计方向。

（二）使财政专项资金绩效审计有法可依

一部完成的关于财政资金绩效审计的法律，将为绩效审计开展提供法律保障，彻底改变财政资金绩效审计无法可依的局面，也是符合当前依法治国的大背景。西方国家审计署在提出绩效审计之初就确立了相关的法律法规，绩效审计的开展也是依法审计。当前，各种财政专项资金绩效审计因法律不健全而带来种种弊端，进一步凸显建设相关法律法规的必要性。因此，国家层面亟需通过立法认可财政专项资金绩效审计地位，确保相关审计活动有法可依。这部法律不仅仅是要阐述绩效审计的概念，更应当在法律条文中明确具体财政专项资金绩效审计目标、范围、方法，以及如何提升审计成果运用。在顶层设计上，继续继承已有的审计公告制度，并不断推陈出新。

（三）加强财政专项资金绩效审计队伍建设

人是所有生产要素中最为重要的要素。当前政府审计工作人员的专业素质是否过硬，直接关乎绩效审计的工作质量，以及绩效审计工作未来发展方向。因此，人才队伍建设始终都应该摆在第一位。具体措施如下：一是政府在招聘环节，除了考察综合素质，也要把考察专业素质考虑进去，确保在源头上把好人才准入关，另外，除了引进财务审计专业人员，也要考虑其他专业领域，确保审计队伍多样化，适应多变的审计环境；二是对现有人员的再造，鼓励审计人员“干中学”，不断充实现有知识结构，另外，多提供各种培训，短时间内提升审计人员专业素质；三是可以尝试与社会审计机构合作，补齐现有审计人员短板，提高审计质量。

（四）强化财政专项资金绩效审计成果利用

全面扭转“重审计，轻整改”的局面，否则财政专项资金审计工作开展就成为一项无效工作。首先审计队伍自身要强化跟踪审计，确保提出的审计意见和建议得到有效落实，审计成果真正发挥自身效用；其次要健全财政专项资金绩效审计结果的问责制，将财政专项资金绩效审计整改纳入领导干部考核体系，通过问责和考核机制，强化领导干部对财政专项资金绩效审计的重视程度，确保审计结果有效运用；最后继续推行审计公告制度，接受社会监督，增强审计整改透明度。

（五）完善财政专项资金绩效审计评价体系

绩效评价体系对财政专项资金绩效审计至关重要，不仅能反映整体资金情况，还可以从细节上量化各项指标，即既有定性衡量也有定量考核。当前财政部的两个文件（《财政支出绩效评价管理暂行办法》（财预〔2011〕 285号）和《中央部门预算绩效目标管理办法》（财预〔2015〕88号））可以说在一定程度上诠释了绩效审计的方向，但在具体操作方面仍需要不断探索。绩效评价体系制度可以在宏观层面提供框架，但针对不同性质的财政专项资金，审计项目组仍需要从客观实际出发，提前设计合理的绩效评价指标，全面客观呈现资金使用绩效。审计人员可以从多个维度出发，目前在其他领域绩效考评经常提到平衡记分卡，笔者认为该方法也可以运用到财政专项资金绩效审计中，从财务、客户、内部运营、学习和成长四个维度考量，一方面该方法应用广，社会认可度高，另一方面，该方法技术相对成熟，操作性较强。通过该方法进行财政专项资金绩效审计，容易让被审计单位接受， 也会增加审计报告的权威性。