社区治理减负增效之思考——以武汉市为例

◎郭昕欣

随着城乡发展进程的加快和公民意识素质的提升，对社会治理能力提出了更高的要求，社区作为重要的社会基层单元，需要进一步提升治理能力和水平。然而，现如今社区也面临着“社区是个筐，啥都往里装”的窘境，越来越多的公共事务下沉到社区，社区工作重心更多在于完成行政任务而非侧重服务，尤其是各项评比考核、台账材料和证明盖章等的泛滥，影响了社区治理效能的发挥。

2019 年是基层减负年，中共中央办公厅印发通知，强调要解决困扰基层的形式主义问题，切实为基层减负，基层社区负担重问题得到一定程度的缓解，然而现实中还存在一系列的问题。因此，如何更好地推动社区“减负增效”，帮助社区卸下不必要的“重担”，使其回归至为民服务的自治本位，成为如今我们需要研究探索和积极解决的重要问题。

一、武汉市基层社区负担现状

2015 年，武汉市出台了创新社会治理加强基层建设的“1+10”系列文件，构建起基层社会治理新格局，在推动社区治理中取得了显著的成效；2018 年，武汉市委市政府印发《关于加强和完善城乡社区治理的实施意见》，提出培育扩大协商多元主体，推动各方参与社区协商，以提升治理效能；2019 年上半年，民政部会同市委组织部、市委政法委等部门研究起草《关于建立社区工作事项准入制度的通知（征求意见稿）》，明确了《社区依法自治（监督）事项清单》和《社区依法协助政府（群团）工作事项清单》，旨在厘清权责边界，推动社区减负，回归自治本位。

在政策文件的指导下，武汉市围绕社区一系列形式主义问题，从整治社区形式主义挂牌入手，进行一个月的集中清理整顿，全市社区形式主义挂牌问题有所好转，由以前的平均205 块减少为22 块；同时研究制定社区工作事项清单，清单上的事项由165 项减少到56 项；探索建立“民呼我应”服务机制，加强网络信息平台建设，推出“武汉微邻里”等平台，提升群众诉求响应能力。经过探索和实践，武汉市社区减负增效工作取得了一定的成效。

然而，据众多社区工作者反映，社区工作依然杂乱繁多，减负工作治标未治本，当前武汉市社区工作负担仍然较重。

一是行政任务过度下沉问题，各部门热衷于把社区作为任务实施者而非协助者，多项事务均要求社区负责落实，基层无力应对；

二是台账、材料等文书工作繁杂，为应对检查，社区被要求有完整的工作留痕，这使得社区联系和服务居民的根本工作没有充足的时间精力保证，例如武汉军运会期间，很多社区工作人员都在分工进行社区巡查、卫生整治等实践工作，而上级要求的简报、台账等材料却应接不暇，使社区工作人员陷入两难困境；

三是会议考核多，社区形成的例会制度一定程度上减少了会议频次，然而实际中还要增加各种各样的小会，上级有任务、有精神都需要通知社区开会、学习，各种检查考评也使社区无暇顾及本职工作，忙于文山会海和考核活动；

四是电子政务过多，信息化本是为提升社区服务效率，然而在实际操作中一些职能部门往往从自身角度出发下指标、定任务，比如规定社区每天应保证居民线上评议工作的数量，指标超越了社区事务实际情况，导致社区为完成指标而采取捷径手段，同时根据统计，仅一个社区需要注册的政务APP、工作群等多达几十个，这无疑增加了社区工作负担。

二、武汉市社区负担重、治理效能有限的成因

1.治理结构缺陷：政府角色膨胀与治理体制不顺。

我国的行政体制设置使得地方政府和派出机构出台的各项政策规定缺乏直接实施载体，社区的基础性地位决定了其扮演任务终端的角色，成为行政任务落实到群众的主要执行者。各个政府部门社区的内部扩张以及准入制度也使得社区承载着多个职能部门的基层落实工作，行政任务的无限度下沉形成了“漏斗效应”，导致社区事务繁重冗杂。同时，社区本身的自治职能被大量积压，政府与社区的结构关系也由指导变为领导，政府习惯于把社区视为行政机关的延续，健康的关系链条未能形成，社区被过度行政化，影响了服务功能的有效发挥。

2.行政主体内部问题：官僚化和形式主义现象。

目标管理制度下各项考核和评比造成了一定程度的形式主义，上级政府在对社区工作进行考核和检查时，往往是看简报、台账等材料，而非深入调研看实际成效，这就导致本来应该更多走进群众中的社区工作人员，要把时间花在做台账、写简报上，同时有些任务制定也不符合社区实际，难免存在不实、应付检查的情况，抓实干、留痕少的社区似乎总是不能评先进，而精于台账和表面文章的却更受青睐。各个部门之间也缺乏沟通、各自为政、懒政怠政，热衷于在社区设机构、挂牌子，人员和服务却跟不上，呈现出“事下人不下，责下权不下”的局面。

3.社区主体资源有限：治理能力存在不足。

首先，社区居委会的能力与资源比较有限。在物力资源方面，社区的基础设施比较短缺，尤其是在老旧社区，居民活动室、设备器材等配备数量很少，且部分设施不能及时得到维护更新，无法跟上居民的需求；人力资源方面，社区工作人员数量非常有限，整体素质和专业化水平不高，面对社区繁杂的工作时处理起来往往有难度，只能提供简单的劳务型服务，智力型多样化服务能力不足；财力资源方面，社区运转资金大都由基层政府拨付，拨付数量有限，未考虑不同社区具体情况，在如今基层事务较为繁杂的情况下，使得一些社区除了正常的、基本运转费用后所剩无几，对社区开展服务形成了制约。其次，社会参与力量还比较薄弱，社会组织规模较小、结构松弛、管理方式粗放，发育还不够成熟；提供服务的企业能力也有限，很多企业运作也存在人、财、物上的资源短缺，影响所提供公共服务的质量。

4.自治意识淡薄：居委会和居民的理念缺失。

我国先前计划经济体制的长期实行，使政府管理职能膨胀，社会组织的发育和自治权利的行使都受到了限制，社区缺乏应有的自治意识，往往只是机械执行各项任务，一切听从上级指挥，缺乏能动意识和服务精神；居民大多参与城市社区治理的热情也并不高，往往只是办事才会找到社区，不愿意因社区公共事务占用自身时间，甚至对社区的治理情况漠不关心，以此使得社区共治氛围不佳，社区治理成果也不能很好地实现居民共享，治理效能难以落实。

三、武汉市社区治理减负增效路径

1.加快推进社区减负步伐。

（1）精准定位和厘清社区职能。

随着社区规模不断扩大，社区工作人员逐渐专职化，社区承担的职能越来越多，需要对社区的角色进行重新定位。首先要正视社区自治性和行政性的关系，将必要的行政职能予以合法性，探索行政资源与社区需求相嵌合的机制；同时，进一步厘清区政府、街道和社区的权责关系，以制度性文件加以确定，并加强政府职能部门改革，改变工作负担向下积压的状态，借鉴北京“街乡吹哨、部门报到”的体制机制，调整条块权责划分，赋权基层；另外，完善社区准入清单并确保其发挥实效，避免建立空头文件，破除非制度性约束和行政化传导，形成政府部门下派事项的审核制度，让各项减负制度切实发挥作用，回归社区自治本位。

（2）建立科学的留痕制度。

留痕工作的本质是为了行政规范化，但任何一项留痕工作，都是合规性成本的增加，要防止合规性成本大于收益。要避免社区痕迹管理变得形式化，减少不必要的台账和材料，办公室业务、标准化事务、政务可以留痕，群众工作、非标准事务少留痕，要避免工作人员额外花费大量时间与精力去展示工作，设计合理的留痕工作流程，切实减轻社区工作者的负担。

（3）优化考核评价制度。

进一步完善考核制度，采取更加灵活多样的评价体制，简化指标体系，引导社区更加关注群众实际问题，关注服务效果，而非以工作完成量为标准，负责考评的上级部门也应深入社区调研实际情况，而非以上交的书面文件为了解社区的主要途径，取消无实际意义的考评、检查活动等，建立一套对社区两委工作的科学评价体系，将居民满意程度作为重要指标。以此使社区减少不必要的工作，更加关注服务需求，避免行政化导致的形式化、展示性自治等问题。

2.进一步提升社区治理效能。

（1）继续强化党建引领。

武汉市高度重视社区党组织在治理机制创新中发挥的作用，2017 年，武汉印发《关于实施“红色引擎工程”推动基层治理体系和治理能力现代化的意见》及相关配套文件，把党的领导贯穿至社区治理的全过程。为提升社区治理效能，武汉市应进一步强化党建引领，积极发挥我国制度优势，一方面健全党建整合机制，在街道社区党组织领导下，充分发挥辖区内的其他机关、单位党组织的优势，整合社区资源，形成集聚有效工作合力；同时发挥党组织的领导作用，在党委牵头协调下开展社区活动，实现基层党建格局从自我运行发展向一体化联动共治转型[[]]；还应鼓励党员带头参与公共事务，从各个层面探索为民服务的新模式，破解社区治理的难题，积极对下沉的工作任务和社区治理情况进行监督，提升居民的满意度和获得感，使社区服务向全天候、全方位拓展。

（2）促进社区居委会能力提升。

首先要加强社区财力保障，应设置动态财务管理机制，使社区管理和服务活动确保充足的经费，建立多渠道筹集资金模式；同时加强社区基础设施建设，为社区配备更多的物力资源；另外，要全方位提升社区居委会的人员素质，强化社区人才的培养，加强对于社区工作者的统筹管理，实施注册登记和人才备案管理等制度；强化对于社区工作人员的培训，可以推广武汉市江汉区的经验，依托区委党校、社会组织管理服务中心和专业社会服务机构等资源，打造社区工作者人才培育平台，以社区治理存在的问题为导向，使培训内容做到理论与实践的衔接，提升社区工作者的综合素质；完善人才选拔机制和激励机制，最大程度激励社区工作者的积极性，提高对社区事务的应对能力和服务能力。

（3）实现治理主体多元联动。

社区居委会应在完成必要行政事务的同时，坚持民主化科学化决策，将部分决策权与行动权下放给社区组织和居民，为社区多元主体搭建信息资源共享、协调沟通的平台；一方面要完善相关法律法规，规范社会组织的培育、管理和监督，引导社会组织有序参与和发展。另一方面要在资金、人才等方面为社区治理的其他参与主体给予支持；对于为社区提供专业服务的企业，可以建立企业补贴机制，在融资贷款、税收减免等方面加大对企业的支持力度，高校、机关单位也可以组织志愿者协助开展部分社区活动，以此形成更多健康繁荣的社会参与主体，为社区减负增效给予支持；同时，要提升居民的公共参与意识，广泛动员群众，拓展居民参与渠道，使治理过程广泛反映民意，以实现社区居民自治，提升治理效能。

（4）深入推进治理信息化建设。

信息化平台的运用可以提升社区的服务质量和效率，要加强对信息平台使用的宣传指导，推动广大社区工作者和居民转变观念，主动适应新型管理服务模式，积极学习和使用网络平台，提升工作效率和办事效率；同时，不断完善社会服务管理综合信息系统，以网格化为依托，打造资源共享、动态追踪、全面覆盖的精准服务管理体系，实现各个部门之间的信息资源交流共享，提升各个主体的协同治理的能力，社区也应鼓励居民积极参与智慧平台互动，以更有效地了解社区治理问题和居民的意见建议，实现科学化、民主化、信息化、精准化的社区治理。

四、结语

在未来社会发展中，社区发挥的作用越来越重要，社区治理效能的提升需要对社区进行减负。解决社区负担问题不仅仅是减少工作事务，更重要的是要理顺关系，赋予社区合理的实权和能力，真正做到赋能、归位、增效。今后，我们也应继续关注基层、关注社区，探索不同地方的创新成果和发展经验，推动社区治理研究的进一步深入。