农地“三权分置”背景下林农财产权益的法律保障

周伯煌,金贝李

(1.浙江农林大学 暨阳学院,浙江 绍兴 311800；2.浙江农林大学 文法学院,杭州 311300)

林地是农用地的重要组成部分。按照物权法定原则,林地承包经营权属于用益物权,是集体林地承包人对该林地资源享有占有、使用、收益的权利。集体林权流转过程中,在林农与集体间承包关系未发生变化的前提下,将原林地承包经营权分置为林地承包权、林地经营权,这不仅有利于确立林农对集体林地的长期权利,保护林农承包的集体林地,保障其生活水平；同时也有利于将林权投入流转市场,消除林农对完全丧失承包权的顾虑,促进潜在受让方的生产经营和减少承包权、经营权分离流转的制度限制。林地经营权在林权流转中盘活了经济,承包权人可以从中获取经济效益,是“使用权”的实际支配和现实表现。

1 农地“三权分置”法律内涵的明晰

“三权分置”是指为解决土地承包经营权流转限制的现实问题,将承包经营权分置为承包权与经营权,建立所有权、承包权、经营权三权并行分置的农地权利体系[1]。党的十八大以来,党中央提出要深化农村土地制度改革,完善承包地“三权分置”制度,并对此制定了一系列试点政策。2020年5月28日,第十三届全国人民代表大会第三次会议表决通过了《中华人民共和国民法典》(以下简称《民法典》),通过物权编,对土地承包经营权进行了创制和发展,在其“土地承包经营权”之下体制性地新增“土地经营权”规定,“三权分置”入典,实现了从政策到法律的转换。“三权分置”作为一项物权制度,除了技术上因多种权利分置架构,而使其相比较于许多物权制度理解起来更加复杂之外,还具有体系的适用问题。面对此困惑,需要对“三权分置”的三权在物权体系中做一个重新定位[2]。首先,在“三权分置”政策之下,土地集体所有权不仅是实现成员的集体意志和利益、集体成员个体意志和利益的基础载体,同时也是农户承包权和土地经营权的权利源头,是我国农地权利构成的基础。从宪法上来看,集体土地所有权表现为一种制度保障性的所有权；而从民法上来看,集体土地所有权是一种物权,享有占有、使用、收益和处分的权能。其次,为落实“三权分置”的改革精神,同时保持与修订后《中华人民共和国农村土地承包法》(以下简称《农村土地承包法》)的一致性,《民法典》物权编对土地承包经营权的内容作了实质性修改。在“三权分置”政策下,现在的“土地承包经营权”的法律内涵发生了变化,它是指承载着承包农户的身份属性及保障性功能,是集体成员再次承包农地的物权取得权[3]。最后,修订后的《农村土地承包法》将“土地经营权”上升为法律概念,并设专节加以规定。对土地经营权的法律属性,学界有3种观点:第一种观点认为,土地经营权是流转情形下独立于承包权的一项权利,从对抗力、存续能力、转让性等方面辨析,土地经营权的性质为债权而非物权[4]；第二种观点认为,经营权虽在现行法律制度框架下并不具有法定的物权效力,但因为具有一定的物权功能,而在事实上具有一定的物权效力,因此,土地经营权应在立法上确认为用益物权[5]；第三种观点认为,土地经营权虽然由土地承包经营权派生,但是作为一种新型民事权利,其效力加强应当通过登记制度来实现,排斥设定土地经营权用益物权性质的产生方式,是一种物权化的债权[6]。随着《民法典》的出台,在现有《农村土地承包法》的基础上,《民法典》在“土地承包经营权”一章中用3个条文对土地经营权作了规定,其中所规定的“流转期限为五年以上的土地经营权”已经具备了用益物权的法律属性。

2 “三权分置”背景下林农财产权益保障的现存不足

通过对集体林地“三权分置”政策的厘清,立足于集体林权流转实践,找出我国目前集体林权流转体系的不足,有利于集体林地“三权分置”价值的实现,能增强经营权流转的法定性和实效性,减少解决集体林权流转纠纷的社会成本,可最大限度地保障林农的财产权益。

2.1 我国集体林权流转的实践历程

2003年,福建省作为南方重点林区,积极响应国家的号召,开始了集体林权改革。福建省不仅制定了一系列的法律规章和政策性文件,还在集体林流转过程中形成了自身的特色:一是参与主体不仅包括农村集体经济组织及其成员,还包括了私营的业主、经营林业的大型企业或农场主等,形成了流转主体多元化；二是将市场配置和政府宏观调控有效结合,从单一化的模式慢慢转向多种经营模式,林权流转方式实现了灵活多样。除福建省之外,湖北省也是积极响应国家号召的一个省份。湖北省集体林权流转的特点是林权流转的模式多样化,包括林地股份合作社模式、龙头企业模式、农民林业专业合作社模式和种植大户模式等 4种[7]。不同的流转模式适应了不同地区的具体情况,推动了林权流转进程。另外,浙江地处东南沿海,境内地形复杂多样,但在保护、绿化、经营、开发林木和林地中取得了巨大的成就。浙江省在集体林权流转实践中,制定了林地承包纠纷调解体制机制,允许林地承包经营权可以作价出资。这些积极的措施推进了集体林权的改革进程。

2.2 集体林权流转实践中林农财产权益保障的不足

2.2.1法律规范的不足导致林农权益受损

我国目前的林地立法,无论是林地流转制度本身还是法律法规保障方面,都存在着不同程度的缺陷和不足。如对集体林权流转中的前提条件、适用范围、主体地位、权利义务、受让人主体资格、收益分配等问题均缺乏必要的法律规定,造成了许多林农财产权益受到侵害；并且,一些基层政府和村委会干部钻法律法规的空子,利用权利上的便利假借林地流转之名,通过不合理的流转内容、价格、效率、方式等实施侵害林农土地权益的行为,严重侵害了林农的合法财产权益。

2.2.2林地流转缺乏规范操作导致林农财产权益受损

除了林地流转的相关法律法规存有不足之外,林地在流转过程中也存在缺乏规范操作的现象,主要表现:一是有些农村基层干部在林地发包上,以权谋私,强迫林农进行林权流转,严重侵犯了林农的林地承包权。二是在集体林权流转过程中,农户之间的林地承包经营权流转合同大多采用口头协议的形式,合同签订随意性大；即便签订了书面合同,也没有对林地的流转价格、流转期限和违约责任等作出相关约定。合同内容撰写的不规范以及流转方式的随意性,导致日后林权流转纠纷的发生不可避免[8]。三是在林权流转过程中,一些地方在发包时,集体经济组织没有按照法律的规定进行公开招标,容易发生村干部、承租者之间事先串通搞假招标,从而侵害经营权人的合法利益。

2.2.3政府职能定位不当导致林农权益受损

根据农民主体论理论,在土地流转中,林农有权对自己承包经营的林地进行自愿、有偿和依法处分,政府则是起辅助的作用。然而在实践中,面对多元利益目标的诱惑,有些基层政府部门不尊重市场的规律,过多地参与到集体林地流转中来。政府的“两面性”,使林权流转市场无法进行正常的运行。在流转中政府既充当了中介服务机构的角色,又作为流转管理部门进行了相应的监管。同时,一些地方政府为追求较快的城市化和出色的政绩表现,以其处于强势地位过度干涉了弱势地位的林农进行林权流转,强制性地、大规模地收回林农的承包地,直接或间接损害了林农的合法利益。

3 集体林权流转实践中林农财产权益受损的原因解析

从调研省份流转的实践看,集体林权流转虽增加了林农的收入,盘活了农村大量闲置的林地资源,但同时也出现了不少侵害林农财产权益的不法行为,增加了纠纷发生的风险,因此,有必要对集体林权流转实践过程中林农财产权益受损的原因进行剖析。

3.1 制度之因——林地流转制度设计存在较大缺陷

由于先前的立法水平受限,造成了我国目前在农地“三权分置”政策下林地流转制度存在着较大的设计缺陷,主要表现为承包权和经营权的权利定位不明晰、农民集体土地所有权法人主体模糊、农民集体土地产权权能残缺、流转方式和程序存在不足等。林权在本质上是一种物权,具有物权的属性,然而林权却不像其他物权那样具有完整的占有、使用、收益和处分等4项权能。在集体林权流转过程中,对林权所有者行使收益和处分这两项权利,较于行使占有和使用这两项权利作了诸多限制。另外,同一产权不同权能的分配也容易使得林权属性不确定。林业产权可划分为所有权、使用权、收益权和处分权,但在我国现有的国情下,这4项权能被不同的主体享有。4项权能的界定模糊,同时国家、集体、农民三者之间的土地权属关系没有形成一个稳定、完整的体系,再加上法律规范的不健全,导致各利益主体的利益分配受到了影响,林权纠纷逐渐增加。除此之外,林农所有权主体虚置性、虚位化也是我国集体林产权制度的重大缺陷之一,也是导致林农合法权益受到侵犯的重要原因。并且我国推行集体林地流转,提出集体林地承包权、经营权以来,仅在政策层面提及和推广,而在立法层面仍有所滞后,现行法律、法规中缺乏对集体林地的承包权与经营权的进一步分离与明确,这就限制了我国集体林地经营权分离流转的制度建设。

3.2 行政之因——政府职能的缺位

在林权流转中,政府应扮演裁判员与监督员的角色,在对参与主体进行有效的监督与引导的同时,为林权流转提供一个公平正义的竞争平台。但现实状况却是,政府在林权流转中没能发挥高效的调控和服务职能,集中表现为:一是一些地方政府在林地流转中没有尊重林农的主体地位,对流转进行直接干预,甚至与开发商相勾结,强迫林农进行林地流转；二是因农村土地地籍档案没有建立健全,使得林地流转及其管理缺乏有效真实的数据；三是流转过程中产生纠纷时,由于林地承包合同仲裁机构未按照规定建立,又受专业水平的制约,不能及时有效地进行解决；四是没有提供有效的金融服务和中介组织,使得林地流转缺少一个良好的外部环境；五是对经营者改变土地用途行为缺乏强有力的监督和约束,出现了行为的“缺位”,导致了林农的主体地位被剥夺、林权流转合同纠纷频发、救济方式不完善等不足,由此引发了一系列的社会问题,损害了林农的合法财产权益。

3.3 主体之因——林农自身的脆弱性

在中国,农民一直都是“弱势群体”。虽然自改革开放以来,农民的整体素质已有了极大的提高,但相比较于其他社会群体而言,农民因文化程度普遍较低,思想上的保守性、淡薄的政治观念以及较低的组织化等因素使得其组织资本、人力资本、社会资本以及经济资本存量明显不足[9],并且在土地流转的利益博弈中处于绝对的弱势。在林权流转中也是如此,一旦林农的合法财产权益受到侵害,在维权方面往往难度很大。另外,随着我国经济的迅速发展,国家现代化进程进一步深入,政府作为土地征收制度的提供者,政府的价值取向必然会引导制度设计,容易形成一种以国家利益为准则的价值取向,出现某些政府“卖地生财”的现象,违背我国保护私人财产权的宪政精神以及农民作为国家主人的社会主义价值理念,严重侵犯被征地林农的财产权,林农往往成为我国两极分化日益严重的重大受害者。

3.4 救济之因——流转纠纷解决机制亟待完善

集体林权流转纠纷解决机制是指集体林权流转纠纷发生后,争议双方自行协商或交由第三方通过调解、斡旋、评估或裁判,最终得以消除争议或对抗状态的纠纷化解系统模式。在面对现代社会纠纷的层出不穷,作为一个理性社会,应该向其成员提供多种化解纠纷的途径和方式,发挥协商、和解、调解、仲裁及诉讼等多元化解决机制的优势,让纠纷主体根据法律的规定,按照自身利益的需求选择相应的纠纷解决方式[10]。然而,我国目前针对集体林权流转纠纷的解决方式大多是行政或者诉讼的方式,虽然通过这两种方式可以在一定程度上解决纠纷,但是政府先处理,往往会出现行政机关在维稳目标的指引下,将平息矛盾纠纷放在工作的首位,这无疑不利于林农或其他当事人的合法权益的保护。同时,我国现行法律没有赋予司法机关进行实质审查的权利,对于行政机关的违法行为只能进行程序审查,当司法机关确认行政机关所做出的行政行为违法时,因司法机关法律地位上的自身局限性,容易导致行政机关不买账,出现两者互相推诿的现象,导致循环诉讼的局面。另外,司法诉讼在纠纷化解机制中是一种终极的模式,但因其成本太高,耗时长,实践中,依靠司法诉讼化解所有的集体林权流转纠纷不太现实。

4 “三权分置”法实现背景下林农财产权益保障的制度设计

以传统物权理论为基础,依照农地“三权分置”形成以市场机制为导向的资源配置,以林地集体所有为大前提,使林农主体地位在农地经营权中实现,林农的经济财产权在农地承包权中得以保护,进而促进三权效用和功能的最大化。同时,通过完善政府的角色定位和集体林权流转纠纷处理机制来进一步保障林地“三权分置”下林农的财产权益。

4.1 完善法律法规 明晰权利主体

集体林权流转环节中,首先,要完善现有法律法规:一是明确集体林地三权在占有、使用、收益和处分方面的权能边界,规定三权权利主体所享有的权利和应当承担的义务；二是建议制定相关的法律法规,填补集体林地经营权的上位法律空白,规范和保障经营权的实现；三是对集体林权流转过程制定详细严密的法律法规,明确程序和环节,防止出现纰漏。其次,要明晰集体林权流转权属,突显林农的主体地位[11]。根据“三权分置”的相关规定,应该对集体土地所有权的主体进行明确界定,依法科学地进行确权并颁证,保障林农的承包权和经营权不受政府、村集体等组织的干涉和限制,从根源上保障林农权益。最后要坚持林农是林地流转中的唯一主体,在流转过程中,充分尊重林农的意愿。

4.2 完善“三权分置”下集体林地经营权流转制度

4.2.1明确承包权和经营权的权利定位

集体林地承包权与经营权分离流转的前提是稳定集体所有权,即集体所有权应受到法律的保护。在任何人不得随意改变林地集体所有制的前提下,明确集体所有权的主体以及其权利义务。一方面,在立法上可将集体林地承包权定位为保障林农稳定收益。林农享有集体林地的承包权决定了林农享有对林地的流转选择权、流转收益权、知情参与权[12]。为了更好地明确林农的林地承包权的权利定位,可以从以下两方面入手:一是在确定集体林地承包权的具体权利定位和构成时,应当更好地将原承包经营权中的所有社会保障要素吸纳过来,去除市场资源要素,聚焦于稳定性；二是享有集体林地承包权的林农,应当通过获得国家政策资金补助或其他形式的社会保障金,以及获得流出林地经营权的对价收益,以此来为林农带来利益。另一方面,可以将集体林地经营权定位为更好地促进涉林产业发展,使得集体森林资源能更快速地实现资源优化配置。为了更好地明确林农的林地经营权的权利定位,可以从以下两方面入手:一是在构建集体林地经营权的具体权利定位和构成时,应当更好地将原承包经营权中的市场资源要素吸纳过来,去除社会保障要素,更注重灵活性；二是解除林地与林农的“绑定关系”,更大程度地加速林地流转。

4.2.2保护承包权人与经营权人的法定权利

我国地理环境复杂,林木状况差异大,各地区的实践现状不尽相同。因此,应综合考虑不同地区的特有条件和特殊状况,坚持合理补偿原则,对集体林地公益价值进行评估,因地制宜地制定出与之相应的补偿标准,对享有林地承包权的林农给予一定的补贴。这样,林农即便流转了集体林地的经营权,也能因为承包权的保留而获得一定的经济利益。这在减少林农后顾之忧的同时,一定程度上也减轻了经营权流入方的支付压力。另外,林地“三权分置”后,当林地三种权利人相互之间发生相互侵害权利状况时,应明确权利侵害的法律责任。这样,可有效地阻止潜在的侵权人侵害林地经营权,同时在发生侵害时,通过追究侵权人责任,也能使经营权人的损害得到一定补偿。

4.2.3完善林地承包经营合同制度

由于林地承包经营合同在签订中存有不足,因此,在引发林权纠纷时,会损害林农的财产权益。因此,为解决此类问题,建议在签订林权承包经营合同时,推荐流转双方使用标准合同书样本。签订林地承包经营权流转合同,明确以书面形式,并在林地承包经营合同里明确公共利益的目的和补偿标准、林地使用权的期限、生态环境保护的责任、双方的权利义务等内容,当事人和见证人要在此合同上进行签字或盖章。由此通过权利分配的契约化与权利义务的法定化,在特定主体和特定范围的林地之间建立起严格对应的排他性法律关系。同时,要对林地承包经营合同做好监督管理工作,加强对合同的审查管理,做好合同的备案工作[13]。

4.3 调整政府引导者的角色定位

集体林权流转过程中,政府的角色至关重要。首先,要在其职能上进行转变,主要是从行政管理转变成宣传和服务。一是根据需要制定相关的林权流转程序规范,给林权流转的管理提供法律上的帮助；二是要对集体林权流转的相关法律法规进行宣传,承担起宣传员的工作,让更多的林权流转主体了解和接受国家的林权流转法律和相关政策；三是对林权流转中可能产生的林权纠纷,适时、适当地采取缓和方式,如调解、和解等处理方式,以此来及时、有效地解决和平衡相关主体之间的矛盾和利益。其次,政府在对于集体林权流转和服务进行监督管理时,应合理准确地把握自身的市场定位,适度放权,减少对集体林权流转的不当限制和不法干预。做好林权登记的监督管理工作,将林权登记作为林权流转工作的重点,严格审查集体林林权证申请的条件和资格,对林权流转过程中可能存在或产生的各种风险进行预防。最后,在以市场调节和服务为主的政策前提下,充分发挥政府的协调、引导、管理、服务等职能,进一步保障林农合法财产权益,推动集体林权的高效流转。

4.4 完善集体林权纠纷处理机制

4.4.1完善集体林权纠纷的应急保障机制

要加强司法人员在集体林权流转纠纷调处方面的法律知识培训,打造高素质专业纠纷调处队伍；建立集体林权流转纠纷应急机制,使纠纷能得到快速有效的解决。同时,针对集体林权流转纠纷化解制度中流转后的保障机制不足,我国拟相对应地设立社会保障机制。在农民集体经济自身担当一部分功能时,国家应对农村养老、医疗、就业等社会保障进行完善,进一步保障林农流转集体林权后的权益,解决集体林权流转后林农的后顾之忧。这样,既可以增强林农对政府的信任,减少因集体林权流转后相应社会保障制度的缺失而导致长时间不能调处的纠纷；又可以为林地承包权和林地经营权的分离创造良好的社会条件,最大限度地放活经营权,促进交易市场的有效发展。

4.4.2创设公益诉讼的最终救济手段

目前,我国主要是通过行政管理和主观诉讼来化解集体林权流转纠纷,但是效果不尽人意。为了更好地化解集体林权流转纠纷,弥补传统诉讼制度对集体公共利益保护的欠缺,在集体林权流转纠纷化解制度中可以创设一种客观诉讼制度,即建立环境公益诉讼制度,以保障林农基本的环境权益得以实现。可明确赋予没有法律上利害关系的3种主体包括检察机关、社会团体、公民提起环境公益诉讼的权利。通过将森林资源公益诉讼与激励机制紧密的联系和设立宽泛的诉讼时效制度及合理的举证责任制度,鼓励公民、社会团体和有关国家机关参与到监督和管理工作中来,以提起公益诉讼的方式来保护集体林地。同时,可以制定配套的公益诉讼前置程序、原告资格审查制度和不适用调解、撤诉制度,以此减少滥诉,进而确保集体林权的高效流转,推进集体林权改革,更加有效地保障林农的财产权益[14]。