关于推动交通投融资政策制度更加成熟定型的思考

范 娜

（甘肃省交通运输厅投融资管理办公室，甘肃 兰州 730030）

党的十九届四中全会明确提出到我们党成立一百年时，要在各方面制度更加成熟定型上取得明显成效。近年来，政策制度的变化影响和推动了交通发展的方向。如何在新形势下推动交通投融资政策制度尽快成熟和定型，为交通运输事业高质量发展注入“强心剂”、吃上“定心丸”显得尤为迫切和重要。

一、我国交通投融资政策制度发展演变历程

我国的交通投融资政策制度发展演变大致经历了三个阶段：

第一阶段：自收自支政策制度（2008年以前）。

这一阶段，国家按照“收管用一体，统收统支，收支两条线，严格核查”的原则，组建养路费征收稽查机构负责征收养路费，交通建设、管理、养护费用基本由养路费支出和支撑保障。1984 年以前，我国公路实行以地方为主的分级管理体制，地方政府负责公路建设、养护和管理。公路建设主要依靠中央和地方政府预算内财政拨款。1984 ～1997 年间，国家出台“贷款修路、收费还贷”政策，明确公路养路费收费标准，开征车辆购置附加费和港建费，建立中央专项交通资金制度，市场化融资逐步启动发展。1998～2008年，国家相继颁布《公路法》、《收费公路管理条例》等法律法规文件，逐步对“贷款修路、收费还贷”、公路经营权有偿转让、引进外资建设公路项目提供了法律政策依据。2008 年底，国务院印发《关于实施成品油价格和税费改革的通知》，取消公路养路费等六费，逐步有序取消政府还贷二级公路收费，公路税费改革正式启动。这一阶段，我国公路融资渠道和手段进一步多元化，交通部门以车购费/税和养路费两个专项税为基础，以收费公路政策为支点，撬动银行贷款和社会资金，逐步形成了“中央投资、地方筹资、社会融资、利用外资”等公路建设投融资发展模式。

第二阶段：统贷统还政策制度（2015年以前）。

2004 年，国务院颁布实施《中华人民共和国收费公路管理条例》(国务院令第417 号)，规定“建设和管理政府还贷公路，应当按照政事分开的原则，依法设立专门的不以盈利为目的的法人组织。省、自治区、直辖市人民政府交通主管部门对本行政区域类的政府还贷公路，可实行统一管理、统一贷款、统一还款”，并规定东部地区不再允许新建二级收费公路，提出不同地区不同类型收费公路最长收费年限，并对公路收费权益的转让管理作出原则性的规定，为收费还贷公路实行“统贷统还”奠定了基础。

为了多快好省地筹集公路建设资金，各地积极探索，将全省公路建设贷款权限收归省级交通运输部门统一管理，成立省交通厅信贷管理办公室等部门，加大银政、银企合作，搭建了省级交通融资信用平台和“统贷统还”的信贷管理机制。通过综合运用国家补贴、地方配套、银行信贷、民间投入等多种方式筹集公路建设资金，实现了交通项目建设与资金供给的良性互动，推进高速公路大发展。

第三阶段：谁借谁担政策制度（2015年以后）。

2014 年9 月，《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发〔2014〕43 号）发布，明确政府和企业的责任，政府债务不得通过企业举借，企业债务不得推给政府偿还，切实做到谁借谁还、风险自担。2015年1 月1 日起实施的新修订的《中华人民共和国预算法》规定，除发行地方政府债券外，地方政府及其所属部门不得以任何方式举借债务。两份文件的发布，彻底堵死了政府违规举债的“后门”，交通部门长期以来利用“统贷统还”、PSL 抵押补充贷款等方式筹集项目建设资金的融资方式无法继续。此后，国家又相继颁布了《中共中央国务院关于深化投融资体制改革的意见》（中发〔2016〕18号）、《关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见》(国发〔2014〕60 号)，明确要求：“推广使用政府与社会资本合作(PPP)模式”，“改革完善交通投融资机制”，投融资制度改革全面展开，正式进入了“谁借谁还、风险自担”阶段。经过不断调整改革，形成了收费公路项目依靠发行专项债券和与社会资本合作（PPP）两种投融资模式。

二、我国交通投融资政策制度现状分析

交通投融资政策制度的日益完善，为规范有序开展投融资工作提供了制度遵循，但从总体上看，交通投融资领域上位法缺失、政策法规分散、新政策溯及既往、政策效应难以充分发挥等问题，反映出交通投融资政策制度仍未成熟和定型，也导致交通发展速度忽高忽低、方向忽左忽右，无所适从。对交通部门而言，这种不成熟和不定型的制度突出表现在三个方面：

（一）资本金制度一直在变化难以定型

资本金制度始于1996 年《国务院关于固定资产投资项目试行资本金制度的通知》（国发〔1996〕35 号），该通知明确了试行资本金制度的项目范围，规定投资项目必须首先落实资本金才能进行建设，该制度沿用至今，经历了几次调整，1996 年、2009 年、2015 年国家分别将最低资本金比例调整为总投资的35%、25%、20%。

资本金制度从1996 年试行起，国务院就明确规定资本金属于“非债务性资金”。但在项目推进过程中，各种债务资金、明股实债资金都先后充当过资本金，一度被金融机构默许，在这种宽松的政策环境下，一大批项目应运而建。近几年随着投融资体制改革的推进，资本金的刚性约束越来越多，尤其是财政部《关于规范金融企业对地方政府和国有企业投融资行为有关问题的通知》（财金〔2018〕23 号）对资本金制度的刚性规定，彻底杜绝了以往在项目资本金上的各种“创新”举措和渠道，众多项目“悬崖勒马”、亟待整改。2019 年6 月10 日，《关于做好地方政府专项债券发行及项目配套融资工作的通知》印发，资本金制度有了一丝转机和松动，规定“允许将专项债券作为符合条件的重大项目资本金。”尽管目前业界对专项债券与PPP 项目结合的呼声很高，但始终没人敢突破底线。应该说目前国家在资本金比例和来源调整上取得了实质性的突破，但由于项目资本金非债务性质的刚性规定，同时要求不能突破合规底线，不能违规增加地方政府隐性债务等，资本金的筹集渠道和资金来源仍然不成熟不定型。

（二）PPP 政策制度一直在出台但仍不成熟

2014 年下半年以来，一系列PPP 制度文件陆续印发，国务院及国家各部委下发的涉PPP 文件超过百余部，逐渐形成了一套PPP 模式的监管制度，但PPP 政策法规冗杂，法规之间存在冲突，新旧法规间存在明显断层，PPP 行稳致远仍缺乏完备的制度保障，主要表现在：

一是现行PPP 政策制度互相冲突。《政府和社会资本合作（PPP）条例》酝酿多年尚未出台，缺乏上位法指导，不同部门出台的政策制度互相不协同，意见不统一，不利操作。如针对PPP 中最基本的“实施机构”，发改和财政部门定义就不统一，国家发改委文件规定只要是国家的体制内单位无论是行政、事业或企业都可以作为PPP 项目的实施机构，但财政部的文件规定必须是行政部门或事业单位才能作为PPP项目的实施机构。

二是PPP 制度文件缺乏连贯性和稳定性。政策变化之快令人措手不及，老政策尚在摸索运用之中，新政策出台又追溯至老项目，PPP 项目不断处在清查整改之中，制约了项目推进。比如2015 年PPP 刚起步时谋划的项目，项目资本金比例一般最低都按总投资的30%控制，但目前资本金比例已经可以按照15%操作了；比如2015 年谋划项目时部分地方政府打擦边球，兜底回购、做出承诺、贷款担保、明股实债，如今这些做法已全部被明令禁止，凡有此类行为的项目都处于整改之中。

三是各方对于社会资本方的选择方式、免于二次招标的前置程序等，目前还没有形成统一认识。比如以前的PPP 项目在社会投资人招标中国家发改委规定可以资格后审，但现在财政部规定必须进行资格预审；又比如，发改委《招标投标法实施条例》第九条规定“已通过招标方式选定的特许经营项目投资人依法能够自行建设、生产或者提供”的，可以不招标，我们理解为通过非招标方式选定的社会资本方，均需二次招标。而财政部则规定“对于涉及工程建设、设备采购或服务外包的PPP 项目，已经依据政府采购法选定社会资本合作方的，合作方依法能够自行建设、生产或者提供服务的，按照《招标投标法实施条例》第九条规定，合作方可以不再进行招标。”以上两份文件对于PPP 项目免于二次招标的约定不统一，需要更高层面法律法规来明确。

（三）政府举债融资制度的“前门”一直在打开但开得还不够大

2014 年修订《预算法》以来，发行地方政府债券成为地方政府举借债务的唯一合法形式和途径，以前各种创新的融资举债的“后门”彻底被关严堵死。省级交通运输主管部门彻底失去举债融资功能，交通资金保障渠道出现“断崖”，政府还贷公路、PPP 项目出现资金断顿，固定资产投资缓慢艰难增长。但国家打开的通过发行债券的举债融资“前门”始终有限，满足不了交通基础设施建设大规模高质量发展的需求。为了扩大专项债券发行，支撑一定的基础设施投资规模，2015 年财政部印发《地方政府专项债券发行管理暂行办法》，初步形成了土地储备、收费公路、棚户区改造、其他(项目收益与融资自求平衡)四大类专项债券，但能用于公路上的债券额度极其有限，甚至可以说是杯水车薪，就甘肃交通系统而言，2017、2018 年分别发行30 亿元、34 亿元收费公路专项债券，直到2019 年才突破百亿大关，达到138 亿元。为了加大专项债券发行使用力度，2019 年6 月，《关于做好地方政府专项债券发行及项目配套融资工作的通知》（厅字〔2019〕33 号）印发，对做好专项债券项目融资工作、进一步完善专项债券管理和配套措施提出了相关工作要求，特别是提出允许将专项债券作为符合条件的重大项目资本金。9 月4 日，国务院常务会议明确提前下达2020 年专项债额度，9 月6 日，财政部又明确将专项债资金可作为项目资本金的领域从4 个扩展到10 个。可以说，专项债券作为积极财政政策的有力工具，国家一直积极支持其发展，但就厅字33 号文件规定的可通过“专项债+市场化融资”的方式进行融资，允许将专项债券作为符合条件的重大公益性项目资本金来说，文件提出的“收益兼有政府性基金收入和其他经营性专项收入，偿还专项债券本息后仍有剩余专项收入”的要求，绝大多数收费公路项目难以满足。受到地方政府债务风险等约束，如何推动PPP 项目与专项债结合，如何使政府举债融资制度更加成熟定型、确保交通基础设施建设有可靠稳定的资金来源至关重要。

三、推动交通投融资制度更加成熟定型的思考

推动交通投融资制度更加成熟定型，进一步深化交通投融资体制机制改革，应该成为交通人当前及今后一个时期重点攻坚的方向。我们要以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，深入学习贯彻党的十九届四中全会精神，立足发挥投资对优化供给结构的关键性作用的功能定位，适应投资促进高质量发展的要求，努力在推进交通投融资政策制度更加成熟定型上下大功夫苦功夫。

（一）要努力推动涉及交通投融资政策制度的顶层设计和上位法更加成熟定型。要健全交通投融资政策法律体系，加快推动制定交通投融资上位法，既保持投融资制度和治理体系的稳定性，又要抓紧制定各项急需的配套制度，通过法律的规范和约束，解决立法分散、政出多门、职责不清的问题，化解目前交通投融资手段面临的不确定性，明确相关主体的权责利，使政府和相关方的行为、风险及收益更可预期，提高决策的科学化、民主化和法制化水平。当前要在已完成《公路法》修订的基础上，抓紧加快制定和完善出台《交通投融资条例》《收费公路管理条例》《非收费公路管理条例》《政府和社会资本合作（PPP）条例》等，切实从顶层设计和上位法上定型，杜绝交通投融资政策制度的随意和不确定性。

（二）要努力推动涉及交通持续高质量发展的关键投融资政策制度更加成熟定型。一是资本金制度要定型。推动资本金市场化，由市场中交易各方确定具体的项目资本金比例，鼓励市场主体进行融资方式的创新，探索专项债券与PPP 相结合，拓宽资本金筹集渠道和资金来源，最大限度达到资本金的有效利用。二是财政保障制度要定型。完善政府主导的交通运输基础设施公共财政保障制度，积极争取财政资金支持，将各类用于交通运输发展的财政性资金纳入预算管理，统筹利用好各种财力资源。合理划分交通运输领域省以下财政事权和支出责任，逐步理顺公路管理体制，健全养护运行机制，构建事权清晰、责权一致、各负其责、协同推进的省市县三级分担机制。三是举债融资制度要定型。继续开好举债融资的“前门”，较大幅度增加政府债券规模，以资金绩效为导向，加强专项债项目储备，坚持形成有效投资，保障重点领域合理融资需求。坚持市场化导向，坚持举债与偿债能力相匹配、项目与债券周期匹配，构建地方政府专项债券及项目全生命周期风险管理体系，实现资金的全生命周期管理，提高资金利用率。

（三）要努力推动涉及交通事业永续发展的保障要素方面的政策制度更加成熟定型。资金问题解决了，还有诸多保障要素需要制度支撑。一是人才制度。要在制度创新方面走在前列，就必须加快人才制度和政策创新，改革人才培养、引进、使用等机制，注重专业能力培养，增强干部队伍适应现代综合交通运输发展要求的能力，努力打造一支忠诚干净担当的高素质干部队伍，支持各类人才为推进投融资制度成熟定型贡献智慧和力量。二是科技制度。坚持科技是第一生产力，建立以企业为主体、市场为导向、产学研用深度融合的科技创新体系，鼓励交通行业各类创新主体建立创新联盟，建立关键核心技术攻关机制，加大资源开放共享力度，创新促进科技成果转化为新动能，提升产业基础能力和产业链现代化水平。三是营商环境制度。“投资环境就像空气，空气清新才能吸引更多外资。”，交通行业要想取得长足发展，吸引更多外部资金，必须优化营商环境。按照“非禁即入、平等对待”的原则，打破行业垄断和市场壁垒，切实降低准入门槛，建立公平开放透明的市场规则，营造权利平等、机会平等、规则平等的投资环境，全面放开社会资本投资交通运输基础设施领域，打开大门创造一切条件吸引社会资本投资交通。