中国生态文明建设理论创新与制度安排

宋林飞

内容提要 发达国家工业化进程中容忍资本追逐利益而无节制地破坏生态、忽视污染、转移污染、先发展后治理与零增长方案，都是不可取的，到了后工业社会转向绿色发展才是正确的选择。实施一系列环境治理与生态保护工程，是从工业文明向生态文明转型的“中国实践”；确立包括生态文明建设的“五位一体”总体布局，是生态文明理论的“中国创新”；建立“新政、法治、制度”相结合的生态文明建设体系，是生态文明“中国方案”的鲜明特征。

中国改革开放以来，工业化快速推进，成为经济增长的强大引擎。同时，资源环境代价过大的问题也逐步显现。为此，党的十七大提出了“建设生态文明”的新要求；党的十八大将生态文明列入“五位一体”总体布局；党的十九大对生态文明建设进一步做出顶层设计；党的十九届四中全会要求坚持与完善生态文明制度体系，用制度推进与保障生态文明建设，回应人民群众的美好生活需要。从而，有力地推动了生态文明理论与制度的创新发展，开拓了中国特色生态文明实践的新境界、新局面。

西方工业化的环境代价与滞后治理

18世纪60年代，英国率先推进以工业化为核心的现代化进程。从此，发达国家的工业化一直与环境污染同行。到了20世纪50年代，发达国家开始调整发展思路，寻找新的解决方案。

(一)西方工业化进程中的环境污染与生态破坏

西方工业文明一方面带来了越来越多的物质财富，另一方面也造成了严重的环境污染与生态破坏，陷入危及自身生存的困境。1845年，恩格斯根据实地调查出版了《英国工人阶级状况》一书，记录了英国工业化初期城市的固体废弃物污染、空气污染和水污染等严重的环境问题，给居民带来了深重的灾难，其中工人阶级离污染最近，引起严重疾病和过早死亡。英国工人们称之为“社会的谋杀”，并且控诉整个社会在不断地犯这种罪。①在资本主义制度条件下，资本把自然作为不断获取财富的源泉，为了利益最大化而无节制地破坏生态。这是西方工业化的“原罪”。

1938年英国作家狄更斯出版了《雾都孤儿》，给读者留下了难忘的伦敦印象。遗憾的是，一百多年以后这个“雾都”仍未消失。1950年12月5～8日，伦敦有毒烟雾造成了四千多人死亡。这是容忍资本追逐利益而无节制地破坏生态、污染环境的结果。美国也有相似事件发生。1948年10月26～31日，宾夕法尼亚州多诺拉镇的硫酸厂、钢铁厂、炼锌厂烟雾致使6000人突然生病，其中20人很快死亡。当时，美国每年因大气污染死亡人数达到5.3万多人，其中纽约就有1万多人。②恩格斯曾经警告过人们：“不要过分陶醉于我们对自然界的胜利，对于每一次这样的胜利，自然界都报复了我们。”③

(二)西方工业化“先发展后治理”的沉重代价

20世纪50年代，最早推进工业化的英国对环境污染开始采取法律控制。1956年，英国国会通过了世界上第一部防治空气污染的《清洁空气法》。1957～1962年，伦敦仍然发生了12次严重的烟雾事件。1968年英国出台了《清洁空气法修正案》，要求工业企业必须加高烟囱，将烟雾排放到更高的空域；1974年出台《空气污染控制法案》，规定工业燃料里的含硫上限等硬性标准，以减少烟尘和二氧化硫排放。虽然这是迟到的法律，但它们对于污染治理的效果是明显的。1975年伦敦的“雾日”减少到15天，1980年降为5天，从而摘掉了“雾都”的帽子。泰晤士河流域建了476座污水处理厂，泰晤士河水变清了。1981年，英国城市上空的烟尘浓度只有20年前的1/8。但英国交通拥堵，由公交车、出租车和私家车排放的氮氧化物污染仍然存在。为此，欧盟委员会于2014年2月宣布对英国治理空气污染不力采取法律行动。

20世纪五六十年代，德国通过发展经济改变战后落后面貌，但忽视了环境保护。莱茵河水被严重污染，有些工业区大量排放二氧化碳，引发一连串环境污染灾难。1962年12月，德国鲁尔工业区首次出现严重雾霾，导致156人死亡。1964年，该工业区所在地北威州出台《雾霾法令》，但污染限制较宽松。1974年，德国政府颁布《污染防治法》，增强污染限制。1985年，德国鲁尔工业区空气严重污染，导致24000人死亡，19500人患病住院。④这迫使政府进一步加大了环境治理的执法力度。20世纪90年代初，德国议会将保护环境的内容写入修改后的《基本法》：“国家应该本着对后代负责的精神保护自然的生存基础条件。”

这种“先发展后治理”的对策，在西方工业化国家经历了200年左右漫长的困境，民众付出了沉重的代价。显然，发展中国家不能走这条道路，应实行“边发展边治理”的国策。

(三)西方工业文明后期向发展中国家转移污染

当发达国家完成工业化进程之后，纷纷将低端产业、污染产业、垃圾向劳动力成本低、环保标准低、处理成本低的发展中国家转移，让发展中国家成为发达国家“逃避污染的港湾”。20世纪60年代至90年代，日本的高污染产业60%以上转移到了发展中国家，美国的高污染产业30%以上转移到了发展中国家，对发展中国家的生态环境造成了严重危害。发达国家几乎都采用了这种民族利己主义方案，重现蓝天白云、青山绿水，但发展中国家却出现了另一番不堪承受的严重污染景象。

从20世纪50年代开始，发达国家出台了许多关于企业回收垃圾以减少环境污染的法律法规。一些商家出于减少回收成本的目的，开始向亚洲、非洲、拉丁美洲等区域的发展中国家出口垃圾。到20世纪90年代，世界垃圾贸易的总值在900亿美元左右；到2000年，垃圾的贸易额达到5000亿美元。据统计，欧盟每年向亚非拉68国出售有毒垃圾1.1亿吨。美国就有400条船专门向国外运输包括有毒垃圾的回收品。⑤

为了防范有毒垃圾危害人类特别是发展中国家民众的健康与环境，1992年5月联合国开始实施《控制危险废料越境转移及其处置巴塞尔公约》，共有包括中国在内的187个缔约国。2019年5月初，180个国家的政府代表1400人在日内瓦参加联合国环境规划署会议，通过了《巴塞尔公约》修正案，就塑料废弃物全球范围管理机制达成协议，将塑料垃圾纳入一个具有法律约束力的框架。⑥但发达国家的低端污染产业向发展中国家转移的问题，至今没有完全解决。

(四)西方国家的“零增长”与“遏制中国”方案

西方一些学者与政界人士认为，不发展就不会加剧污染。20世纪中叶以来，资源、环境、人口等“人类困境”议题在西方国家趋热。1972年，一篇题为“增长的极限”的研究报告，选择了人口、工业发展、粮食、不可再生的自然资源和污染5个对人类命运有决定意义的参数，认为石油等自然资源的地球供给是有限的，经济增长不可能无限持续下去，于是设计了“零增长”的对策方案，主张维持70年代初期的水平。这在全世界引起了一场持续大辩论。同时，首届联合国人类环境会议通过的《只有一个地球》报告，也对增长表示担忧。

西方一些学者与政界人士不仅主张发达国家“零增长”，还主张发展中国家不要搞工业化，留下一片“净土”。奥巴马任美国总统期间，曾在“澳大利亚电视台”官网上公开说，如果超过十亿的中国居民也像澳大利亚人、美国人现在这样生活，那么我们所有人都将陷入十分悲惨的境地，因为那是这个星球所无法承受的。现任美国总统特朗普担忧中国发展超过美国，而且越来越焦虑，近年来对中国发起了单边贸易制裁与科技制裁，美国国会连续通过涉台、涉港、涉疆法案，悍然干涉中国事务与中国内政，实施“遏制中国”方案。

“人类困境”问题不在于是否增长，而在于浪费资源、污染环境、破坏生态的增长方式，发达国家对资源的无节制消耗行为必须改变。发展中国家更需要增长，不会认可“零增长”方案，也不会屈服于“遏制”方案；不能走发达国家的老路，要走绿色发展的“合理增长”之路。

从工业文明向生态文明转型的“中国实践”

工业文明在增加物质财富的同时，也带来了资源过度消耗、环境污染等问题。走出工业文明困境的唯一路径，是培育与发展生态文明。中国是后发国家，边发展边治理，逐步走出了一条工业文明向生态文明转型的道路。

(一)实施退耕还林还草等绿化工程

1957年7月25日，国务院发布《中华人民共和国水土保持暂行纲要》，提出禁垦坡度和退耕造林种草的要求。1978年，党中央、国务院启动了三北防护林体系建设工程。40年来，我国增加了3014万公顷区域林地，森林覆盖率由5.05%上升到13.57%。⑦从1998年到2013年，森林覆盖率由16.55%上升到21.63%，森林面积增加了50万左右平方公里。中国人工林面积达到6933万公顷，位居世界第一。⑧截至2018年底，中国森林覆盖率进一步提升至22.96%，森林面积达到2.2亿公顷，森林蓄积175.6亿立方米。

2000年，我国在水土流失严重的水蚀区和风蚀区开始实施退耕还林还草政策，对坡耕地实施停止耕种，改为植树种草，恢复植被，控制水土流失。这是改善西部地区生态环境的一项国家工程。近20年来，中国相继启动了退耕还林还草工程、天然林保护工程、野生动植物保护及自然保护区建设工程、重点地区速生丰产用材林建设工程、京津风沙源治理工程，并加强了“三北”和长江中下游地区等重点防护林体系建设工程。实施林业重点生态工程的结果，是大幅提升了森林覆盖率。

目前，国家林业局按照“先易后难，分步实施”的原则，以行政村为单位，启动了《全国乡村绿化规划(2018～2025年)》和《乡村绿化美化工程实施方案》，从五个方面着手发力：一是加强乡村自然生态系统保护；二是加快乡村绿化美化建设，乡村绿化覆盖率力争到2020年达到30%，到2035年达到38%，到本世纪中叶达到43%；三是提升乡村林业发展质量；四是发展乡村林业产业；五是传承发展森林文化，保护好民居风貌。⑨

2019年，国家林业和草原局的重点工作是发布《国家储备林管理办法》和相关技术规程，全面保护天然林资源；推动出台《关于加强草原资源保护和生态修复的意见》，组织编制《全国草原生态保护意见修复规划》，推进林业和草原融合发展；广泛开展大规模国土绿化，全年计划完成造林1.01亿亩，森林抚育1.2亿亩，治理退化草原1亿亩以上，退耕还林还草1200万亩。

(二)实施防治水土流失工程

中国的水土流失严重，其中水力侵蚀面积占国土面积的12%，风力侵蚀面积占国土面积的16.6%。改革开放以来，国家加大了水土保持工作的力度。1982年6月30日，国务院发布了《水土保持工作条例》。1991年6月29日，《中华人民共和国水土保持法》公布实施。水利部与全国有关省市在水土流失区域实行坡耕地改造、经济林建设、农业生产道路建设、小型水利工程建设等措施，成效显著。

国务院发布《全国水土保持规划(2015～2030年)》以后，重点推进4个项目：一是重点区域水土流失综合治理项目，近期重点治理7.64万平方公里，远期累计治理23.95万平方公里。二是坡耕地水土流失综合治理项目，近期综合治理坡耕地160万公顷，远期累计综合治理坡耕地492万公顷。三是侵蚀沟综合治理项目，在东北黑土区、西北黄土高原区、南方红壤区侵蚀沟和崩岗分布密集的区域，近期综合治理侵蚀沟4.62万条，治理崩岗7.68万个；远期累计综合治理侵蚀沟12.56万条，综合治理崩岗18.28万个。四是水土流失综合治理示范区建设项目。这些工作的成效十分显著。

从中华人民共和国成立以来的四次国土监测与调查结果来看，1985年、1999年、2011年、2018年全国水土流失总面积，分别为367.03、355.56、294.92、273.69万平方公里，水土流失面积持续减少。2018年全国水土流失面积比2011年减少21.23万平方公里，减幅为7.2%，相当于一个湖南省的面积。长江经济带11省(市)的区域国土总面积为206.07万平方公里，2018年水土流失面积为40.10万平方公里，与2011年比下降8.86%。

目前，我国水土流失的国土面积仍占1/4以上，其中水土流失最严重的区域是黄土高原。根据2018年动态监测数据，黄土高原现有水土流失面积达21.37万平方公里，占区域总面积的37.19%。还有长江经济带、青藏高原区、北方风沙区、北方土石山区、东北黑土区、西南紫色土区、南方红壤区等地区，水土资源保护压力也比较大。我国贫困人口主要分布在水土流失严重的区域，因此水土保持是脱贫攻坚和乡村振兴的一个重要任务。

(三)实施环保产业发展工程

近年来，我国生态文明建设进入快车道，环保治理的力度越来越大、成果越来越丰硕。随着污染防治攻坚战深入开展与美丽中国建设，我国环保市场空间持续扩大，环保产业发展成为重要的战略性新兴产业。《“十三五”国家战略性新兴产业发展规划》提出，推动节能环保等绿色低碳产业成为支柱产业，到2020年，先进环保产业产值规模力争超过2万亿元。⑩

2011～2017年，中国的环保产业年均增长速度接近18%，环境服务业的增长速度高达30%。2017年，中国电动汽车发展指数首次跃居全球第一。目前，相当多的环境治理需求尚未被市场开发，今后环保需求与供给将释放更大的市场空间。据行业分析预测，2020年中国环保产业产值将达到3.7万亿元，环境服务业营业收入将达到1.3万亿元。因此，从市场空间而言，随着环境治理需求的不断释放，中国将成为全球最大的环保产业市场。

(四)实施农村人居环境整治工程

2017年初，环境保护部、财政部联合印发《全国农村环境综合整治“十三五”规划》，明确农村环境综合整治主要任务，包括农村饮用水水源地保护、农村生活垃圾和污水处理、畜禽养殖废弃物资源化利用和污染防治。中央财政安排农村环保专项资金，到2020年，将新增完成环境综合整治的建制村13万个，累计达到全国建制村总数的三分之一以上。

党的十九大提出，实施乡村振兴战略，建设生态宜居的美丽乡村。2018年2月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《农村人居环境整治三年行动方案》。2019年3月，中共中央办公厅、国务院办公厅转发了《中央农办、农业农村部、国家发展改革委关于深入学习浙江“千村示范、万村整治”工程经验扎实推进农村人居环境整治工作的报告》。接着，习近平总书记作出重要批示：“浙江‘千村示范、万村整治’工程起步早、方向准、成效好，不仅对全国有示范作用，在国际上也得到认可。要深入总结经验，指导督促各地朝着既定目标，持续发力，久久为功，不断谱写美丽中国建设的新篇章。”

浙江“千万工程”是农村整治的成功样本。目前，全省农村生活垃圾集中处理建制村全覆盖，卫生厕所覆盖率98.6%，规划保留村生活污水治理覆盖率100%，畜禽粪污综合利用、无害化处理率97%，村庄净化、绿化、亮化、美化，造就了万千生态宜居美丽乡村，为全国农村人居环境整治树立了标杆。安吉县是践行“金山银山”理念的先行者。2017年，安吉县森林覆盖率达到70.1%，林木绿化率达到70.4%，空气质量优良天数比例达到89%，地表水监测断面达标率达到100%，县城集中式饮用水源地水质达标率达到100%，出境水交接断面水质达标率为100%。2018年9月，浙江“千万工程”获联合国“地球卫士奖”。

生态文明理论的“中国创新”

党的十一届三中全会提出，把党和国家的工作重心转移到社会主义现代化建设上来。40年来，从物质文明、精神文明到生态文明，从经济建设、政治建设、文化建设、社会建设到生态文明建设，形成了全面建成小康社会、推进生态文明建设的理论基础。

(一)“生态文明”概念的提出与理论创新

中国经济快速增长伴随而来的环境问题曾比较严重。2005年，七大水系100个国控省界断面中Ⅳ～Ⅴ类和劣Ⅴ类水质的断面比例达到64%；国家环保总局接到76起突发环境事件报告。从2005年6月至11月，在全国范围内开展“整治违法排污企业保障群众健康环保专项行动”，一批违法排污企业受到了严厉查处，国家环保总局还叫停了总投资达1179亿多元的30个在建项目，影响群众健康的一些突出环境问题基本得到解决，一些地区环境质量明显改善。2005年国家发布的环境保护标准达到104项，前所未有。同时，国家环保总局先后批准9批全国生态示范区建设试点528个，考核验收并命名国家级生态示范区4批233个。

面对环境问题与生态示范区建设经验，胡锦涛同志在2005年召开的中央人口资源环境工作座谈会上首次提出了“生态文明”的概念，并且进行了明确的界定：“建设生态文明，实质上就是要建设以资源环境承载力为基础、以自然规律为准则、以可持续发展为目标的资源节约型、环境友好型社会。”将生态文明建设的目标确定为资源节约型、环境友好型社会。英国历史学家汤因比曾经指出，衰落的特别是那些消亡的人类文明，都直接或间接地与人与自然关系的不协调有关，对资源的破坏性使用是其中的主要原因。中国提出“生态文明”建设的目标以及战略部署，是中华民族实现伟大复兴的重大决策与实践。

从此，中国共产党与中国人民开始走上了生态文明理论创新与实践探索的伟大历程。2011年7月1日，胡锦涛同志在纪念中国共产党成立90周年大会上提出：“不断在生产发展、生活富裕、生态良好的文明发展道路上取得新的更大的成绩。”

党的十七大首次将“生态文明”写入中国共产党代表大会的报告，针对“经济增长的资源环境代价过大”的突出问题，提出了树立“生态文明观念”与“建设生态文明”的新要求，强调“建设生态文明，基本形成节约能源资源和保护生态环境的产业结构、增长方式、消费模式”，从而，为生态文明建设上升为国家战略作了理论准备。

(二)将生态文明建设纳入“五位一体”总体布局

我们党对中国特色社会主义总体布局的认识不断深化。党的十二大提出，推进物质文明和精神文明建设。党的十三大要求建设充满活力的社会主义经济、政治、文化体制，提出了“三位一体”的战略布局。党的十五大指出，“经济建设、政治建设、文化建设”的三大建设是有机统一的整体，战略目标是“建设富强民主文明的社会主义现代化国家”。党的十六届六中全会指出，社会主义经济建设、政治建设、文化建设、社会建设取得新的成就，首次提出“四大建设”的思想。党的十七大强调“坚持中国特色社会主义经济建设、政治建设、文化建设、社会建设的基本目标和基本政策构成的基本纲领”，将“四位一体”提升为基本战略布局。

党的十七届四中全会第一次提出“社会主义经济建设、政治建设、文化建设、社会建设以及生态文明建设”，将生态文明建设提到党和政府工作的重要议事日程。同时，将生态文明建设加入到物质文明和精神文明建设的行列。

党的十八大将经济建设、政治建设、文化建设、社会建设、生态文明建设确定为“五位一体”中国特色社会主义事业总体布局。党的十九大对推进新时代经济、政治、文化、社会、生态文明“五位一体”总体布局作了全面部署，强调建设生态文明是中华民族永续发展的千年大计，实行最严格的生态环境保护制度，形成绿色发展方式和生活方式，坚定走生产发展、生活富裕、生态良好的文明发展道路，建设美丽中国，为人民创造良好生产生活环境，为全球生态安全作出贡献。

习近平总书记指出，经过长期努力，中国特色社会主义进入了新时代，我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。从生态文明的角度来看，我国社会主要矛盾的转化对生态环境保护提出了新要求、新任务。

(三)生态文明理念不断拓展

马克思主义主张，人与自然必须和谐相处，应树立尊重自然、顺应自然、保护自然的理念。自然规律是无法抗拒的，只有人类合理利用、友好保护自然，自然才会向人类慷慨提供回报。而当人类无序开发、粗暴掠夺大自然时，大自然就会对人类进行无情的惩罚。正如中国古人所说：“天不言而四时行，地不语而百物生。”人靠自然界生活，人类在同自然的互动中生产、生活、发展。所以，必须坚持人与自然和谐共生。要始终坚持环境保护优先、自然恢复为主的方针，不能只讲发展不讲保护，不能只讲利用不讲修复，要像对待生命一样对待生态环境，建设节约型、环境友好型社会。党的十九大报告提出：“我们要建设的现代化是人与自然和谐共生的现代化，既要创造更多物质财富和精神财富以满足人民日益增长的美好生活需要，也要提供更多优质生态产品以满足人民日益增长的优美生态环境需要。”从传统工业化中人与自然不和谐向新型工业化中人与自然和谐转变，是国家治理现代化的一个重要体现。

中国共产党坚持马克思主义关于人与自然必须和谐相处的基本思想，从中国社会主义建设的实际出发，不断提出符合中国共产党执政为民宗旨和社会主义原则的生态文明新理念。

一是“民生福祉”理念。2013年4月8日至10日，习近平总书记在海南考察工作时指出：“良好生态环境是最公平的公共产品，是最普惠的民生福祉。”要加快改善生态环境质量，提供更多优质生态产品，实现生态惠民、生态利民与生态为民，及时有效解决损害群众健康的突出环境问题，进一步实现社会公平正义，不断满足人民日益增长的优美生态环境需要。

二是“金山银山”理念。树立绿水青山就是金山银山的理念。2013年9月7日，习近平总书记指出：“我们既要绿水青山，也要金山银山，绿水青山就是金山银山。”“绿水青山就是金山银山”，这句话形象地说明了保护生态环境的重要性。党的十九大报告写进了“必须树立和践行绿水青山就是金山银山的理念”；新修订的《中国共产党章程》写进了“增强绿水青山就是金山银山的意识”。清新空气、清洁水源、美丽山川、肥沃土地、生物多样性是人类生存必需的生态环境，在坚持发展是第一要务的同时，必须保护好自然生态。绿水青山就是金山银山的理念，是我们党的重要执政理念之一。

三是“绿色发展”理念。2013年12月12日至13日，中央城镇化工作会议提出：“要坚持生态文明，着力推进绿色发展。”近几年来，习近平总书记对“绿色发展”发表系列重要讲话，丰富了社会主义生态文明建设的新理念。他说：“绿色发展，就其要义来讲，是要解决好人与自然和谐共生问题。人类发展活动必须尊重自然、顺应自然、保护自然，否则就会遭到大自然的报复，这个规律谁也无法抗拒。”党的十八届五中全会提出创新、协调、绿色、开放、共享“五大发展理念”，首次把“绿色发展”提到“五大发展理念”的高度，原因是“我国资源和环境形势仍十分严峻”。为此，绿色发展是我国经济社会发展、民生改善的基本理念和基本国策。

四是“生命共同体”理念。山水林田湖草是一个相互依赖的生命共同体，这个生命共同体是人类生存发展最重要的基础。要统筹考虑自然生态各要素、地上地下、山上山下、陆地海洋以及流域上下游，增强生态系统循环能力，维护生态平衡。特别是要保护好中华民族的母亲河——长江、黄河的生态环境。习近平总书记通过多次实地考察，提出了长江、黄河流域生态保护建设的要求，强调长江流域要“共抓大保护、不搞大开发”；推动黄河流域生态保护和高质量发展；共同抓好大保护，协同推进大治理，切实筑牢长江黄河上游生态屏障。

五是“风险防范”理念。在群体性突发事件中，环境保护领域的群体性突发事件比例有增加的趋势，说明人们对于良好生态环境的需求越来越强烈。垃圾焚烧、二甲苯(PX)等涉环保项目的“邻避效应”容易滋生与积累风险。习近平总书记要求，做好应对任何形式生态环境风险挑战的准备，要把生态环境风险纳入常态化管理，系统构建全过程、多层级生态环境风险防范体系，确保万无一失。

六是“全球参与”理念。党的十八届五中全会在提出“推进美丽中国建设”的同时，还提出要“为全球生态安全作出新贡献”。这是中国积极响应国际社会的绿色发展潮流的郑重承诺。党的十九大指出，中国要“成为全球生态文明建设的重要参与者、贡献者、引领者”。中国在发展中国家中带头缔结和率先履行联合国《2030年可持续发展议程》。中国与国际社会携手同行，共谋全球生态文明建设之路，推进绿色低碳发展。2017年特朗普宣布美国退出全球应对气候变化行动作出的制度安排《巴黎协定》，法国媒体盛赞中国批准《巴黎协定》为全球作出了表率。2019年4月28日，习近平主席在北京世界园艺博览会开幕式上的讲话中提出绿色发展“五个追求”：“追求人与自然和谐”“追求绿色发展繁荣”“追求热爱自然情怀”“追求科学治理精神”“追求携手合作应对”，“只有并肩同行，才能让绿色发展理念深入人心、全球生态文明之路行稳致远”。

构建生态文明建设体系的“中国方案”

建立“新政、法治、制度”相结合的生态文明建设体系，是生态文明“中国方案”的鲜明特征。

(一)实施污染防治行动新政

党的十八大以来，党中央、国务院部署与推进污染防治攻坚战，满足人民日益增长的对优美生活环境的需要。重点是着力推动突出环境问题的解决，实施大气污染防治、水污染防治、土壤污染管控和修复三大行动计划，出台禁止洋垃圾污染新规，形成“3+1”污染防治政策措施体系。

大气污染防治十条措施。2013年6月14日，国务院召开常务会议，确定了大气污染防治十条措施：减少污染物排放；严控高耗能、高污染行业新增产能；大力推行清洁生产；加快调整能源结构，加大天然气、煤制甲烷等清洁能源供应；强化节能环保指标约束；推行激励与约束并举的节能减排新机制；用法律、标准“倒逼”产业转型升级；建立区域联防联控机制，构建各省(区、市)的大气环境整治目标责任考核体系；将重污染天气纳入地方政府突发事件应急管理；树立全社会“同呼吸、共奋斗”的行为准则。2018年3月，中国政府工作报告对于环保工作做出承诺——“坚决打好蓝天保卫战”。2018年，全国338个地级及以上城市平均优良天数比例为79.3%，同比上升1.3个百分点；PM2.5浓度为每立方米39微克，同比下降9.3%。

水污染防治十条措施。2015年4月2日，国务院出台了《水污染防治行动计划》，提出十条防治措施：全面控制污染物排放；推动经济结构转型升级；着力节约保护水资源；强化科技支撑；充分发挥市场机制作用；严格环境执法监管；切实加强水环境管理；全力保障水生态环境安全；明确和落实各方责任；强化公众参与和社会监督。2018年，全国总体水质状况稳中向好，全国1940个国家地表水水质优良断面比例为71%，同比提高3.1个百分点。近岸海水水质稳中向好，污染防治攻坚战取得积极进展。

土壤污染防治十条措施。2016年5月28日，国务院印发《土壤污染防治行动计划》，提出十个方面的措施：开展土壤污染调查，掌握土壤环境质量状况；推进土壤污染防治立法，建立健全法规标准体系；实施农用地分类管理，保障农业生产环境安全；实施建设用地准入管理，防范人居环境风险；强化未污染土壤保护，严控新增土壤污染；加强污染源监管，做好土壤污染预防工作；开展污染治理与修复，改善区域土壤环境质量；加大科技研发力度，推动环境保护产业发展；发挥政府主导作用，构建土壤环境治理体系；加强目标考核，严格责任追究。

洋垃圾污染防治禁止措施。1995年中国垃圾进口量为450万吨，2016年增长到4500万吨，20年间翻了整整10倍。欧盟27国再生塑料废物的87%直接或间接运到了中国。2016年美国向中国出口废旧金属制品、废纸与废塑料共计1462万吨。“中国回收”为西方国家的垃圾问题提供了廉价的解决方案，但给中国留下了严重的水、土壤、空气污染，以及对有关员工身体健康的危害。为此，国务院办公厅于2017年7月印发了《关于禁止洋垃圾入境推进固体废物进口管理制度改革实施方案》，并正式通知世界贸易组织：中国2018年初停止进口包括废塑料、废纺织原料和钒渣、未分类废纸在内的24种“洋垃圾”。2018年6月，国务院公布的《关于全面加强生态环境保护 坚决打好污染防治攻坚战的意见》明确规定，将全面禁止“洋垃圾”入境，力争2020年底前，基本实现固体废物零进口。相关国家对中国的“洋垃圾禁令”表示不满，有些国家容忍甚至“鼓励”垃圾处理公司将垃圾“非法”运出国。2018年3月29日至4月2日，中国海关总署查证各类走私固体废物11万吨，表明中国政府实施禁止“洋垃圾”入境新政的坚定决心。各国都应该遵守关于危险废物和其他废物的国际环境协定《巴塞尔公约》，对于本国产生的危险废物和其他废物应自己来减量、自己来处理，共同推进全球绿色低碳循环发展。

(二)构建系统配套的生态文明法律体系

通过立法联动为生态文明建设确定了法律基础。2014年4月24日，第十二届全国人大常委会第八次会议通过了新修订的《中华人民共和国环境保护法》(于2015年1月1日起施行)。新法强化了企业污染防治责任，针对企业拒不改正超标问题等比较常见的违法行为进行“按日计罚、查封扣押、限产停产”的法律制裁，加大违法成本。对那些重犯、屡犯和有主观故意的违法者，要加倍甚至惩罚性处罚，并要追究企业法人和排污直接责任人的刑事责任。首次将生态保护红线写入法律，国家在重点生态保护区、生态环境敏感区和脆弱区等区域，划定生态保护红线，实行严格保护；省级以上人民政府应当组织有关部门或者委托专业机构，对环境状况进行调查、评价，建立环境资源承载能力监测预警机制。加大了对生态保护地区的财政转移支付力度，法条中明确地方人民政府需落实生态保护的补偿资金，确保其用于生态保护补偿。同时，对政府、企业公开环境信息与公众参与、监督环境保护作出了系统规定，被称为“史上最严厉”的环保法。2015年8月，中办、国办印发《党政领导干部生态环境损害责任追究办法》，规定凡违法违规决策、不履行职责、对严重环境污染和生态破坏事件组织查处不力，地方党委政府及主要负责人都将被追责。2018年共有29个地方政府、3个省级部门被生态环境部约谈。

2018年3月11日，十三届全国人大一次会议第三次全体会议通过了《中华人民共和国宪法修正案》，将“推动物质文明、政治文明和精神文明协调发展”修改为“推动物质文明、政治文明、精神文明、社会文明、生态文明协调发展”；“把我国建设成为富强民主文明和谐的社会主义现代化强国”修改为“把我国建设成为富强民主文明和谐美丽的社会主义现代化强国”；“领导和管理经济工作和城乡建设”修改为“领导和管理经济工作和城乡建设、生态文明建设”。生态文明入宪将有力地推动新时代中国生态文明建设的发展。

(三)完善生态文明制度体系

确立生态文明制度体系建设的基本思路。习近平总书记于2013年5月24日在《在十八届中央政治局第六次集体学习时的讲话》中指出，保护生态环境必须依靠制度、依靠法治。只有实行最严格的制度、最严密的法治，才能为生态文明建设提供可靠保障。2013年11月12日，党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》强调，建设生态文明，必须建立系统完整的生态文明制度体系，用制度保护生态环境。从源头、过程、后果的全过程，按照“源头严防、过程严管、后果严惩”的思路，提出了生态文明制度体系：实行最严格的源头保护制度、损害赔偿制度、责任追究制度，完善环境治理和生态修复制度。

建立生态文明制度体系的“四梁八柱”。这是将生态文明建设纳入制度化、法治化道路的基础。如果说《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出了中国特色生态文明制度体系的“四梁”，那么不久之后中央就提出了“八柱”。2015年9月21日，中共中央、国务院印发了《生态文明体制改革总体方案》，明确把绿色发展作为经济社会发展的主要方向，加快建立产权清晰、多元参与、激励约束并重、系统完整的生态文明制度体系。要求实施八项制度：建立归属清晰、权责明确、监管有效的自然资源资产产权制度；以空间规划为基础、以用途管制为主要手段的国土空间开发保护制度；以空间治理和空间结构优化为主要内容，全国统一、相互衔接、分级管理的空间规划体系；覆盖全面、科学规范、管理严格的资源总量管理和全面节约制度；反映市场供求和资源稀缺程度，体现自然价值和代际补偿的资源有偿使用和生态补偿制度；以改善环境质量为导向，监管统一、执法严明、多方参与的环境治理体系；更多运用经济杠杆进行环境治理和生态保护的市场体系；充分反映资源消耗、环境损害、生态效益的生态文明绩效评价考核和责任追究制度。

确立基本完善的生态文明制度体系。2019年10月31日，党的十九届四中全会通过了《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度 推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》，提出进一步完善生态文明制度体系，促进人与自然和谐共生，实行最严格的生态环境保护制度，全面建立资源高效利用制度，健全生态保护和修复制度，严明生态环境保护责任制度。

近年来，我国实施了一系列涉及生态文明建设和生态环境保护的改革方案与制度设计，“四梁八柱”性质的制度体系基本形成，有力地推进了我国生态文明建设的进展，我国生态环境质量得到明显改善。

①《马克思恩格斯全集》第2卷，人民出版社1957年版，第305页。

②《20世纪环境污染八大公害事件》，光谱网，2015年10月16日。

③《马克思恩格斯选集》第3卷，人民出版社1995年版，第517页。

④《德国：立法与排污标准齐治霾》，《中国经济时报》2016年1月11日。

⑤《发达国家向发展中国家转运有毒垃圾现象为何屡禁不止》，华语在线广播，2019年7月3日。

⑥《〈巴塞尔公约〉修正案获通过 达成全球塑料垃圾污染防治框架》，中国经济网，2019年5月17日。

⑦《构筑稳固的北方生态安全屏障》，《人民日报》2018年12月24日。

⑧《绿水青山扮靓美丽中国(专家解读)》，《人民日报》(海外版)2019年2月25日。

⑨《国家林业局启动乡村绿化美化工程》，中国日报网，2018年1月4日。

⑩《以绿色发展助推美丽中国建设》，《人民日报》2018年11月20日。