中国旅游业发展回顾与展望

程 玉，杨 勇，刘 震，熊丹丹

（华东师范大学 工商管理学院，上海200062）

一、引 言

新中国成立70年，我国国家形象和社会风貌焕然一新。在国家综合实力及国民生活水平的不断提高中，旅游业实现了跨越式发展。世界经济论坛发布的《旅游业竞争力报告》显示，2017年中国旅游业的全球竞争力排名已经上升到世界第15 名（1）。2018年我国旅游总收入为5.97 万亿元，对国内生产总值（GDP）的综合贡献达到9.94万亿元，GDP综合贡献率达到11.04%（2）。由弱小到规模、由规模到规范、由规范到质量、再由质量到效益，我国旅游业的变迁历程可谓是中国经济社会演进的一个缩影。在新时代中国特色社会主义的发展背景之下，满足“人民群众对美好生活的向往”需求成为中国旅游业的奋斗目标。那么，新中国成立70年以来，我国旅游业走了一条什么样的路？这样一条道路又蕴含了什么样的中国式发展经验和理念呢？鉴于此，本文回顾了中国旅游业70年的发展历程，梳理和分析了中国旅游业的发展脉络，总结了我国旅游业发展的基本经验。在此基础上，展望了新时代中国旅游业的发展趋势，提出了我国旅游业发展的政策建议。

二、中国旅游业70年发展历程

基于对中国旅游业的政治经济学考量［1]（见表1），按照新中国经济社会的演进过程，并结合旅游业发展的阶段性特征，将新中国旅游业70年的发展历程划分为两个时期、五个阶段。第一个时期为新中国成立至改革开放前（1949-1978年），旅游业主要以外事接待为核心使命。第二个时期为改革开放后（1978-2019年），这一时期可进一步被划分为四个阶段。其中，旅游业在第一个阶段（1978-1984年）中实现了从外事接待向经济建设的任务转变，在第二个阶段（1984-1992年）中实现了从事业管理向市场经济的职能转变，在第三个阶段（1992-2009年）中实现了从产品旅游向旅游产业的理念转变，在第四个阶段（2009年至今）中实现了从经济产业向民生服务的主题转变。

表1 新中国成立以来的旅游主要制度文件和大事记

（一）新中国成立至改革开放前（1949-1978年）

新中国成立初期及其后很长时间内，我国生产力水平、综合国力较为落后，国家发展百废待兴。出于对国情背景下政治、经济、社会等各方面现实状况的综合权衡和考虑，该阶段旅游业主要以外事接待为使命，对扩大政治影响、宣传中国建设成就和加强国际友好交往做出了重要贡献［2-3]。新中国旅游业在这一阶段中开始逐渐起步，从无到有，其中有两方面的突出成就对我国旅游事业、旅游产业的发展产生了重要且深远的影响。一方面是围绕新中国的外事和侨务活动而创办旅行社，另一个方面则是建立了旅游行政管理机构。

旅行社的兴起及发展过程反映出旅游业从新中国成立到改革开放前的探索式演变轨迹。1949年10月成立的华侨服务社是新中国的第一家旅行社，主要职责是为回国探亲访友的海外侨胞开展接待工作。随着我国与其他国家正式及民间外交关系的推进，我国的国际地位不断提升，同时吸引了越来越多的外国人来到中国。1954年4月在北京、上海等多个地区成立的中国国际旅行社，其成立背景及初衷便是为了做好外国自费访华者的接待工作。出于对散落在全国各地的华侨服务分社进行统一管理的考虑，中国华侨旅行服务总社在1957年4月成立，并在1974年重新更名为中国旅行社。

新中国旅游行政管理机构最早是在1964年6月成立的，被称为“中国旅行游览事业管理局”，而管理局的成立是我国当代旅游业发展史上的一个关键节点（3）。自此，中国旅游业具备了专门职能的旅游行政管理机构，我国旅游事业及旅游经营活动开始步入规范导向的发展轨道［4]。秉持“扩大对外政治影响”和“为国家吸取自由外汇”的政策方针，中国旅行游览事业管理局与中国国际旅行社在机构设置上表现为“两块牌子、一套班子”，即“局社一体”，旅游行政管理体制政企不分。经过一定程度的发展，我国旅游业在1965年达到了新中国成立以来的最大外国旅游者接待规模12 877 人次［3]。此后，新中国旅游业在“文化大革命”的影响下，接待人数逐渐减少。一直到周总理召开全国旅游工作会议之后，我国旅游事业开始恢复，到1976年接待外国旅游者近5万人次［3]。从新中国成立至改革开放前（29年），在外事接待的使命履行过程中，我国旅游业得到了初步建设与发展，但总体规模较小，尚不具备现代产业特征。

（二）改革开放至今（1978-2019年）

1.1978-1984年：从外事接待向经济建设的任务转变

1978年十一届三中全会做出改革开放决策，将党和国家的工作中心转移到经济建设上来。市场经济机制开始被引入到我国原有的计划经济体制之内［5]，市场化改革逐渐在我国国民经济各领域拉开帷幕。1979年邓小平同志就我国旅游事业的发展战略发表了多次重要讲话及指示，进而开启了我国旅游业的市场化改革与发展之路。一方面，我国旅游业继续围绕外交工作开展接待任务；另一方面，旅游的经济作用受到重视，尤其表现在赚取外汇收入、缓解外汇短缺上。在这一阶段中，我国旅游业由改革开放前的外交附属事业转变为经济属性事业［6-8]。

初创时期全国旅游业设施普遍比较短缺，旅游产品类型较为单一，旅游开发的主要对象为自然与人文旅游资源，接待方式以团体游客为主，全国主要旅游接待地大多集中在资源禀赋丰厚的古都或行政中心，如北京、上海、南京、杭州、西安等。改革开放初期，我国接待的入境旅游者较少，旅游创汇收入规模也较小，到了20世纪80年代初期，我国入境旅游人次和入境旅游收入都发生了较大幅度的增长，具体如图1所示。

图1 1978-2018年我国历年入境旅游人次和国际旅游外汇收入

2.1984-1992年：从事业管理向市场经济的职能转变

1984年十二届三中全会做出《关于经济体制改革的决定》，我国社会主义经济的性质进一步被界定为“公有制基础上的有计划商品经济”。我国经济体制改革推动了旅游业领域的改革进程，如1985年发布的《关于当前旅游体制改革几个问题的报告》将国内旅游从我国“旅游舞台”的边缘推向中心。1986年旅游业第一次被正式纳入《国民经济和社会发展第七个五年计划》，我国旅游业发展又登上了一个新台阶。

这一阶段跨越了“七五”计划（1986-1990年），“七五”期间入境旅游人数累计达13 337.97 万人次，全国旅游外汇收入为381.94 亿元（4）。1991年是“八五”计划的第一年，我国入境旅游人数达3 334.98 万人次，全国旅游外汇收入为196.09 亿元（28.45亿美元）（5），同时3亿人次的国内旅游接待人数及200 亿元的国内旅游收入显示出国内旅游市场良好的发育态势和较大的发展潜力［9]。截至1991年底，我国旅游企事业单位共4 980 家，营业收入为271.45亿元［9]。总体而言，我国旅游接待条件得到优化，旅游经济效益较好，为旅游市场化改革和旅游产业化发展奠定了坚实基础。

3.1992-2009年：从产品旅游向旅游产业的理念转变

1992年中共“十四大”关于我国市场经济体制改革目标的建立及社会主义经济制度的变化为旅游业的发展塑造了利好的制度环境和政策空间。1993年出台的《关于积极发展国内旅游业的意见》旨在从多个方面扩大国内旅游业的发展规模并推动国内旅游业实现更加旺盛和蓬勃的发展（图2）。1997年《中国公民自费出国旅游管理暂行办法》出台，标志中国出境旅游市场开始正式放开、形成并纳入国家规范管理行列（图3）。至此，我国基本形成了国内旅游、入境旅游和出境旅游“三足鼎立”的市场格局。

图2 1994-2018年我国历年国内旅游人次和国内旅游收入

图3 1997-2018年我国历年出境旅游人次（万人次）

这一阶段可以细分为两个递进的发展阶段：第一个阶段包括1992-2000年，为市场化改革的制度初步建立阶段；第二个阶段为2000-2009年，为处于市场化改革的制度完善阶段［10]。在第一个阶段中，我国旅游业在“吃、住、行、游、购、娱”等产业要素方面形成了基本的发展框架和规模基础。过渡至第二个阶段，尤其在我国加入世界贸易组织（WTO）之后，在国民经济快速发展的影响之下，我国旅游业也跨入了发展的快车道，打造了集旅游供应商、旅游媒介、旅游消费者、旅游支撑条件等于一体的旅游产业体系。

4.2009年至今：从经济产业向民生服务的主题转变

2009年旅游业定位在《国务院关于加快发展旅游业的意见》中实现了历史性的突破，“国民经济的战略性支柱产业”地位这一论述是对新中国60年、改革开放30年市场经济成就的高度肯定和对未来旅游发展新格局的重大推动。2013年十八届三中全会指出我国社会进入了全面深化改革的时期。2017年党的十九大指出我国进入了新时代，同时社会主要矛盾也发生了转变。为了更加平衡而充分地对接人们的美好旅游需求，我国旅游业领域积极通过供给侧改革等举措，推动产品及服务结构的优化，大力提升旅游供给水准。

从2009年提出的“战略性支柱产业”到2016年被誉为“幸福产业之首”，我国旅游业的功能定位愈发贴近民生。在旅游市场经济体制完善的攻坚克难之际，对需求侧或民生的关注与响应成为旅游业发展的新一轮驱动力。2018年3月国家文化部和旅游局在体制上的合并不仅表明旅游业影响力已经渗透到国民经济、文化、生活等诸方面，同时反映出旅游业随时代变迁而适应、满足人们精神文化诉求的人本特征。

三、中国旅游业70年发展的基本经验

从新中国旅游业发展的实践历程来看，改革开放是新中国旅游业发展过程中的一个关键性分水岭。改革开放之前，中国旅游业以服务内政外交为主要使命，改革开放之后，中国旅游业以服务经济建设为主要任务［11]。在社会发展的不同阶段中，我国旅游业的服务对象、发展使命和主要任务各有侧重，但是，一个基本的发展规律是，我国旅游业始终是在中国特色政治经济背景下而展开［12]。不同于发达国家的经济现代化及旅游业发展进程，中国旅游业发展经验说明，一个国家可以基于自己的历史条件和现实需要，选择一条适合自身国情的发展道路。

新中国成立70年来，我国旅游业开辟了一条区别于发达国家的中国特色社会主义的发展道路。中国旅游业在特定阶段政治、经济、社会、文化背景相交织而成的制度空间内汲取发展动力，由此，中国旅游业的演变路径必然带有经济社会各阶段独有的特征与特色。“中国式”旅游发展道路的关键在于建立了一套扎根实际国情的可持续发展体系，而体系内容赖以支撑的精髓可被提炼为“中国式”旅游发展道路的基本规律与经验。中国旅游业70年发展的基本经验可概括为三点：第一，从国情出发，至民情落脚；第二，始终坚持改革开放国策；第三，正确处理政府与市场的关系。

（一）从国情出发、至民情落脚

从国情出发、至民情落脚，是我国旅游业发展的立足点。

中国旅游业70年发展道路的第一条基本经验，是对我国作为一个发展中国家国情的认识、尊重和服从，从国家、民族和社会的发展实际出发，实事求是地做出旅游发展战略及决策。改革开放前，我国旅游业具有强烈的政治支配色彩，重点为政治服务。改革开放后，在特定历史阶段中国家优先发展入境旅游、后发展国内旅游和出境旅游，这一旅游发展次序也是国情背景下的发展产物。

同时，我国旅游业秉持发展为民的理念，从国情出发，回归到民情之中。在新中国成立以来的70年中，时代变迁引发的巨变牵动着我国旅游业的发展方向和速度，也构成了我国旅游业发展的主要内容。不论时代如何前进，民情和民生是我国旅游业发展的最终归宿。1985年出台的《关于当前旅游体制改革几个问题的报告》、1993年出台的《关于积极发展国内旅游业的意见》及2009年出台的《国务院关于加快发展旅游业的意见》等条例都在围绕如何为我国广大民众提供更好的旅游供给而做出基于发展阶段政治、经济特征的制度安排。因此，我国特定国情实况及其随时代而变化的动态特征成为“中国式”旅游发展图景的厚重底色。

（二）始终坚持改革开放国策

始终坚持改革开放国策，是我国旅游业发展的根本要求。中国旅游业70年发展道路的第二条基本经验，为始终坚持改革开放，并将改革开放进行到底。对外开放和市场化改革是我国旅游业取得巨大成就的主要动力源泉之一。对外开放将我国整体经济社会发展放到全球化视野之下，从国际投融资、经营模式、管理理念等方面推动我国旅游业以开放的姿态学习国际先进做法、融入世界旅游圈层、自我革新并成长，如北京建国饭店、广州白天鹅宾馆等即为我国旅游业最早引进外资的代表。市场化改革点燃我国旅游市场活力［13]，推动旅游业态百花齐放，如探险旅游、营地旅游、研学旅游等受到不同细分市场的欢迎和热捧。

改革开放国策的内涵与外延随着时代发展衍生出不同意义的解读，但是，对于不同行业部门来说，与时俱进的改革开放精神是一致的。从1978年改革开放征程伊始，此后，交通革命、科技革命等从影响旅游发展的多方面推动旅游领域改革的不断深化。2015年以来，旅游厕所革命、旅游供给侧改革、全域旅游战略、文化部和旅游局的合并等各项改革举措陆续开展，而这些举措无一不是改革开放国策精神在我国新时代旅游业发展中的意义彰显。

（三）正确处理政府与市场的关系

政府与市场的关系，是我国旅游业发展的方向盘。中国旅游业70年发展道路的第三条基本经验，是处理好旅游业发展、政府和市场的互动关系。与发达国家成熟的市场经济体制不同，我国的政治、社会结构决定了经济发展需要采取特色化的市场经济模式。我国特色社会主义经济发展的市场化过程可以划归为四个阶段：第一个阶段为将市场经济成分引入到计划经济体制；第二个阶段为将社会主义经济界定为公有制基础上的有计划商品经济；第三个阶段为社会主义市场经济体制改革目标的确立；第四个阶段为社会主义市场经济体制的深化改革。我国经济体制之所以不断强化改革的程度并强调全面深化改革的实现，原因在于目前在全球范围内市场经济被认为是最为有效的资源配置机制。依托我国经济体制改革的宏观背景，旅游业在经济体制改革的不同阶段中受到政府与市场两股力量的并制而发展。

换言之，在我国市场化改革的旅游领域，旅游市场机制的发挥一直处在政府干预之中。从我国经济发展实践来看，市场化进程需要匹配一个国家不同发展阶段的政治、经济、文化结构，而我国旅游业具有明显而特色化的阶段性发展特征，旅游市场化进程在不同阶段之间表现出政府与市场的动态变化关系。就我国旅游业而言，旅游市场经济的萌芽、培育和发展实质是在政府主导型发展模式下而逐阶段推进和展开。从初始时期政府完全主导发展到当下阶段政府调控与市场机制的协调互补，中国旅游业发展过程中政府与市场关系正确处理的核心在于随经济社会的阶段性演进和旅游业演化而对政府与市场职能不断调整并进行优化配置。

四、新时代中国旅游业的发展趋势

中国旅游业70年发展历经摸索、成长和转型等阶段，形成了“中国特色”和“中国经验”。在新时代的发展背景和国内外发展形势之下，我国旅游业展现出新的发展势头和趋势。

（一）旅游业发展的根本宗旨从经济导向转变为以旅游者为中心

从新中国成立至改革开放初期，政治功能是我国旅游业的唯一重要导向，从改革开放至今，经济功能是我国旅游业的主要发展导向，综合导向成为我国旅游业下一个发展阶段的重要指引［14]。旅游业综合导向的源头为旅游需求的综合性，而唯有做好对综合性旅游需求的高效满足，旅游业导向的综合性价值才能得到体现［15]。

未来旅游业发展将围绕“旅游者”这一中心，协调好旅游供给侧与需求侧的关系。以旅游者为中心并非偶然，而是存在其客观必然性与时代要求。思想革命催化了人们的精神需求，填鸭式生活唤醒了人们的自由意识，经济发展提升了人们的意愿支付能力，交通发展提供了人们出行的多种选择，人们的旅游需求总体结构不同以往，新时代的旅游消费层次也开始变迁与升级。

更为重要的是，消费升级现象背后的本质提示物质与精神的动态平衡问题，因此消费升级对旅游业的挑战可被认为是层次提升的消费需求即心理诉求与滞后供给之间的矛盾。更进一步，旅游供给侧只有深度思考旅游者需求变化的表现过程、特征及趋向，以此作为产品开发与产业发展的准绳，才能不断抓住旅游者出游诉求中的“痛点”，真正吸引、留住旅游者，并升华口碑效应和市场黏度，进而将旅游供给侧改革的精神落实到位。

（二）旅游业的发展模式从政府主导型转变为市场主导型

新中国旅游业长期处于政府主导下而成长和变迁。在全面深化改革的时代背景及要求下，我国旅游市场经济体制更加完善，在与固有旅游发展模式的互动中也引发了不可忽略、不可不解决的矛盾及问题。旅游市场经济的渐次成熟呼唤旅游发展模式中市场机制力量的增强，在当下阶段表现为政府和市场相协同的发展模式，在未来真正实现以市场机制为主导、以政府调控为辅助的市场主导型发展模式。

从政府角度而言，2013年《关于全面深化改革若干重大问题的决定》指出要让市场在资源配置中的角色从“基础性”作用升级为“决定性”作用，这为旅游发展模式的转变指明了方向，也提供了有力支撑。从旅游市场角度而言，旅游业的效益型、精细型、质量型发展需要政府简政放权、赋能还权［16]，并在优化市场秩序和完善基础设施的基础之上，充分尊重市场主体的地位和作用［17]。由于政府失灵和市场失灵可能会同时存在，政府角色和市场角色的准确定位及两者之间关系的调试是未来中国旅游发展模式转变过程中的关键内容。

（三）旅游业的资源依赖从传统生产要素转变为多元要素

旅游业的资源依赖是指旅游业发展所赖以投入的各种资源，既包括各类型的生产要素，也包括各种可以被旅游业开发和利用的资源。从旅游真实性理论视角来看，在社会发展的同时，可被旅游业利用的资源种类和形态也在发展和变化［18]。旅游资源的概念内涵随着社会发展实践的演变而不断丰富，现代社会对旅游资源的认知及依赖不同于传统农耕社会，而未来社会关于旅游资源的界定、分类及“旅游资源期望”或“旅游资源想象”也是不同于现代社会的。如现代城市建设、经济社会发展等所取得的成就及这一过程会成为未来旅游发展的资源和要素，包括旅游业本身发展所涉及的有形、无形存在也可以成为未来旅游业发展的资源型财富。

这些并非传统意义上的旅游资源，如自然与人文旅游资源，也非常规意义上的生产要素，如劳动力、土地、资本等。中国的社会发展越发具有包容性，而旅游业可汲取的产业投入元素也越来越多样化，甚至可以说“无限可能”。我国旅游业正通过“泛产业化”“无边界化”“产业融合”等开放型发展路径从狭义旅游业演化至广义旅游业，演绎旅游大国、旅游强国的“大旅游”风采。

（四）旅游业的结构内涵从偏“量”的积累转变为重“质”的提升

从新中国旅游业发展历程及特征来看，大众旅游时代旅游业彰显出要素投入、数量增长和规模扩张的主要特征，如常见的包价旅游产品、观光旅游产品等。随着消费升级和供给侧改革的推进，“可复制”的大众旅游逐渐演化并分异出不同小众市场的旅游类型，如休闲度假旅游、康养旅游、定制旅游等。我国旅游业发展正日益强调质量提升、结构优化和创新驱动的发展特质［19]。新中国成立后我国现代旅游业得以萌芽，改革开放推动旅游业实现了“量”化式飞跃，而全面深化改革着力解决影响旅游产业发展的结构性因素，提升旅游产业发展效率，引导我国旅游业迈向优质旅游时代。

旅游产业结构改革并非单独存在，可与旅游公共服务、旅游政策制度、旅游技术、旅游人才培训和教育等方面的供给侧改革内容有机结合起来［20]。我国旅游业经过多年的产业积累而奠定出如今的发展架构，在新时代改革驱动下，以旅游需求的评估为抓手，以全要素生产率的提高为指标，以旅游品质的保障为标准，以居民幸福感的提升为目标，其结构内涵将见证一场由“量”向“质”发展的过程。

（五）旅游业与科技之间的关系由松散的环节关联转变为紧密的系统关联

现代科技旅游业的融合不仅扩大了旅游产业的市场规模和发展空间，也提高了旅游者的体验层次和旅游供给满足旅游需求的动态能力，有助于旅游业的转型升级和创新发展。2017年国家旅游局发布的《“十三五”全国旅游信息化规划》揭示了信息技术应用在我国旅游业发展中的重要地位。现代旅游信息化应用主要包括（移动）互联网、物联网、人工智能、计算机仿真、大数据等多个技术领域。从旅游供给侧来看，旅行社、旅游景区（点）、星级饭店等旅游企业将互联网、人工智能等引入到智慧旅游建设中，利用新型信息技术再造业务流程、提升产品及服务质量、巩固和开拓市场等。此外，在线旅游代理商（OTA）则完全依托互联网、大数据等技术载体而开辟不同于传统旅游企业的新商业模式。从旅游需求侧来看，截至2019年6月，我国网民数达到8.54 亿，互联网普及率达到61.2%（12），互联网络的普及与发展改变了旅游消费行为和方式，使旅游者能够自主进行产品购买、线路规划、游后评价等各项旅游环节活动。

交通革命是影响我国旅游业发展的另一个颠覆性技术因素。自古以来，交通与旅游发展息息相关，而高铁、动车、飞机、小汽车、邮轮等现代交通体系的铺就与延展无疑将交通对旅游的影响推到了崭新的高度。2019年9月国务院印发的《交通强国建设纲要》明确提出要“深化交通运输与旅游融合发展，推动旅游专列、旅游风景道、旅游航道、自驾车房车营地、游艇旅游、低空飞行旅游等发展，完善客运枢纽、高速公路服务区等交通设施旅游服务功能”，为新时代旅游与交通融合新业态、新模式的运营与发展注入了一股“强心剂”。仅就高铁而言，截至2018年年底，中国高铁营运里程达到2.9 万公里，超过世界高铁总里程的2/3，同时途牛旅游网在其发布的《2018 高铁游消费报告》中表明，2018年高铁出游的预订人次同比增长25%，高铁助力消费者实现便捷、安全、个性化的“快旅慢游”已经成为人们的出游常态（7）。随着科学技术与旅游业融合程度的加深，科技对旅游业的作用不只局限于产业链上的某一个或某几个环节，而是会推动供给—媒介—需求—保障系统的全方位、多层次变革。

五、新时代中国旅游业发展的政策建议

中国旅游业70年发展取得了举世瞩目的伟大成就，但在面向未来的发展过程中，也会面临问题与挑战［21]，为此，可从以下几个方面开展有益探索。

（一）完善顶层设计，强化制度保障

顶层设计在旅游业发展系统中起到根本性的保障作用，可谓具有“牵一发而动全身”之功效。完善的顶层设计不仅可以通过体制机制的建立健全把控旅游业宏观层面的发展航向，还能够通过与行业之间的链接将顶层设计的影响力细化到产业部门内部及产业部门之间，从而提高旅游产业的整体运行效率。目前，中国旅游业传统特色的政府主导型发展模式正处于转型期的关键阶段，而“自由”意义上的市场主导型发展模式的实现与持久运转有赖于制度再安排与政策再设计。

基于中国旅游业随着制度变迁而产生的历史经验，一方面，顶层设计需要扎根于旅游业发展实践。旅游业发展实践是检验旅游思想的重要依据之一。旅游业发展实践所遭遇的困境、面临的挑战和威胁是顶层设计的核心关注点，也是顶层设计需要达到的目标和主要内容所在。顶层设计只有始终围绕旅游业发展状况和走势，触动产业发展的脉搏，才能通过制度的规范、保障和引导等路径，不断强化旅游业的生命力。另一方面，顶层设计需要外化到旅游业发展实践中。任何形式的制度（政策、规范、条例、规章等）源于产业，也应服务于产业。将战略性宏伟蓝图做分解，顶层设计之战略性可与具体产业战术相结合，将内在战略逻辑外化到产业发展细节上，以期获得最大化产业绩效。

（二）优化产业结构，提高供需效率

旅游产业结构问题直接关系到中国旅游业的提档升级。这个问题既可以被认为是产业发展的阶段瓶颈，也可以被看作是我国特定国情下经济社会发展的必然结果。如何加快旅游产业结构的优化进程，可从以下几个方面展开：

第一，发挥政府角色。在顶层设计的指导下，政府应根据旅游产业经济运行的外在表现和内在要求，深入剖析旅游产业发展需求，制定相关的旅游产业政策。

第二，旅游产业结构的优化在很大程度上受市场竞争环境的推动，因此有序、规范的市场环境的维持是极为重要的。这依赖企业、市场规则和行政规制的多方努力。

第三，旅游产业结构的组成细胞及活力源泉之一为旅游企业，即旅游产业的运行状况可以通过旅游企业的运行状况进行判断和反馈。旅游企业应提升自身的创新能力，增强对市场的敏锐性，善于察觉旅游消费需求的变动趋势，生产优质、对口的旅游产品，提供不仅带来满意甚至引发惊喜的服务。

第四，旅游产业结构是一个综合维度概念，主要包含产品结构、要素结构、管理结构等不同层次的多个结构维度在内。因此，旅游产业结构问题的综合性、复杂性特点要求多种来源的力量相互结合、互为补充，以从多个层次、多种视角、多条途径等多元方案中得到有效解决。

（三）激活市场主体，增强企业信心

旅游企业是旅游市场经济体系中的关键主体，也是旅游产品的主要提供方，然而，旅游企业问题也一直是影响我国旅游业发展的一个重要板块。为了调动旅游企业的生产活力，激发旅游企业的生产斗志，促进良好产业环境的形成，可从以下几个方面展开：

首先，消除区域市场的行政壁垒。区域行政壁垒阻碍了旅游行业生产要素的自由流动，也限制了旅游企业的跨区域发展。在区域一体化的发展背景下，各区域政府及旅游行政部门可通过制定相关政策、开展区域合作、创建联动项目等措施推动行政壁垒的消解，吸引优质旅游企业入驻，打造跨区域的“大旅游”产业链。

其次，保障旅游民营企业的生存权益。旅游民营企业需从国家大政方针中看到生存与发展的信心，否则旅游民营企业处境堪忧，又何谈旅游市场经济的活力、绩效与远景？在创业创新上，可对旅游民营企业予以帮扶、优惠与补贴政策等；在行业管理上，需增大旅游民营企业组织的话语权和自治权；在税收缴纳上，应考虑旅游民营企业的实际状况而探寻一套差别对待机制，减轻旅游民营企业的负担等。如此，旅游民营企业方有机会“进得来、起得来”，当然还能“出得去”。

（四）构建管理网络，实现协同发展

旅游业管理共同体概念的提出实际上是对全域旅游背景下社会治理体系的一种回应［21]，也是一种美好期待。正如“命运共同体”所表征的“和”与“合”之趋向，“旅游业管理共同体”旨在将为旅游发展而承担的责任与义务、为旅游发展而肩负的职能与权利分解到每个社会大众身上，致力于构建旅游业共享管理的社会网络。旅游业管理不仅是政府的工作内容，也不仅只是行业组织的工作目标，它是总会受到旅游千丝万缕影响的人们的共同使命。

在实践中，有多种多样的应用。如地方政府可牵头开发一款融合当地旅游业发展的小程序或客户端，在该客户端中设置“我为旅游发展献言献策”栏目，人们通过电脑或联网手机便能将自己对本地或其他地方的旅游发展意见或建议填入提交，反馈给上级旅游行业组织和旅游行政部门。同时，采取适当的激励措施，如对每个月参与超过5次的人赠送一张免费的当地景点门票，或授予“旅游建言标兵”荣誉，建言次数越多，意见被采纳越多，荣誉等级越高，便可获得越大价值的旅游福利。如此等等，集大众之智慧，探索“上下结合”式旅游业统筹管理体系。

（五）把握时代特征，聚焦关键领域

在中国特色社会主义新时代主旋律鸣奏之际，旅游业发展自然、必然地呈现出“新姿态”与“新面貌”。如何继续发挥好旅游业在国民经济社会体系中的“战略性支柱”作用，需要重点关注我国旅游业发展的新时代特征，重点理解旅游业发展、国家战略与时代决策之间的内在逻辑及关系。

一是重视新时代旅游业发展的“时代性”。在新时代供需力量格局的支配下，我国旅游业彰显新的“时代性”。具体而言，旅游业的新“时代性”进一步体现为旅游产品个性化、旅游业态多元化、旅游体系完备化及旅游发展智能化等。新时代旅游业发展政策的制定、旅游规划及开发、旅游推广及宣传等工作应围绕“时代性”特征而展开。如在智慧旅游建设方面，全国各地应扩大旅游信息化应用范围并提高旅游信息化应用水平；在交通发展的溢出效应方面，西部、内陆等旅游欠发达地区应抓住高铁、私家车等快速交通变革对旅游业的辐射与带动作用；在政策红利方面，不同地区需要努力从新时代国家旅游战略、方针与决策中探寻到与自身旅游发展条件相契合之处，并结合自身旅游发展特色而塑造旅游品牌，打响国内外的旅游知名度和美誉度。

二是聚焦新时代旅游业关键领域，逐步探索形成由“以点带面”到“面面突破”的发展路径。新时代旅游新气象丛生，就国家层面而言，国家全域旅游示范区的建设、乡村振兴背景下的乡村旅游发展、文化和旅游融合发展等都是凸显新时代旅游业发展特征的关键领域。鉴于旅游业发展系一揽子综合工程，可从旅游发展的关键领域切入，旅游学界一边进行“解剖麻雀”式学术机理研究，旅游业界一边开展现代企业制式的产业化实操，从而在体制机制、政策法规、营商环境、资源配置、产业经营、人员培训、公共服务、数据统计等方面逐一、逐步取得突破，形成中国旅游业发展的新时代方案与智慧。值得注意的是，旅游系统牵涉庞杂，关键领域之间差异与联系并存，唯有从“大处”着眼，从“小处”着手，以点带面、聚沙成塔，方能积极推动“面面突破”格局的尽早实现。

注 释：

（1）世界经济论坛：2017年旅游业竞争力报告。中文互联网数据资讯网（http：//www.199it.com/archives/647954.html）。

（2）2018年：旅游业对GDP贡献达9.94万亿元。光明旅游网（http：//travel.gmw.cn/2019-02/13/content_32496467.htm）。

（3）参考学者刘德谦于2018年4月22日在《旅游学刊》编辑部“中国旅游：四十年，再出发”专题学术研讨会上的发言（http：//www.sohu.com/a/250553994_126204）。

（4）数据来源于1991年《中国旅游统计年鉴》及其副本。

（5）数据来源于1992年《中国旅游统计年鉴》及其副本。

（6）数据来源于中国互联网络信息中心（CNNIC）第44次《中国互联网络发展状况统计报告》。

（7）《2018高铁游消费报告》：高铁游持续升温长线游中西部人气高。中国消费网（http：//www.ccn.com.cn/html/shishang⁃shenghuo/lvyou/2019/0215/440061.html）。