从高铁枢纽工程征地拆迁实践看铁路土地综合利用和开发

■陈旭璋

（中国铁路广州局集团公司深圳工程建设指挥部）

中国铁路总公司在2014年时将土地综合开发利用定为了铁路投资利用的关键。希望能够更好地做好铁路投融资体制改革，在土地经营方面做出更加有突破性的进展。铁路企业选择土地综合开发，主动参与城市化进程，可以说是铁路企业发展的一个必然选择，这也是铁路走向市场必须要走的一步。土地综合开发与利用在不同程度上和城市的规划，国土资源的管理等方面有着一定的影响。本篇文章将对铁路企业开展土地综合利用和开发进行一定的探讨。

1 铁路土地综合开发的背景分析

我国铁路建设在十二五期间可谓是发展非常迅速，但是纵观各数据可以发现我国铁路发展和我们的经济建设还是不相符的。就经济建设来看的话，铁路建设仍旧是我们发展过程当中比较薄弱的一个环节。在所有综合交通运输体系当中，铁路发展仍然不够。所以说我们势必要继续加大对于铁路建设的投资，铁路建设是一个非常大规模的建设，因此融资会非常困难，在铁路建设过程当中，往往面临着负债这种问题。伴随着铁路管理体制的重大改革，也为了解决铁路发展过程当中融资困难这样的问题，国家出台了相关的政策，提出了要加大力度盘活铁路用地资源。支持铁路周边车站以及线路用地综合开发，这样所得收益便可以用来支持铁路的发展。国家也进一步确认了铁路综合开发的基本原则。鼓励各级政府新建铁路站场，实施土地综合开发。加强对土地综合开发的监管以及利用。目前我国铁路土地综合开发建设面临着这样的问题，因此，中国铁路总公司对于土地综合利用与开发的速度愈发加快。结合具体的铁路发展项目开始进行综合开发，这样提高了土地的利用效率，并且也带动了沿线的经济发展。所得收益都用来补贴铁路发展以及运营。

2 进行土地综合开发以及参加城镇化进程是铁路走向市场的必然选择

近些年来我国的经济不断发展，城市化进程也在不断的加快当中，可以发现城市的存在以及规模都在不断的扩大。不断扩大的城市规模为城市带来了经济发展。但是在经济发展的同时，虽然快速的经济发展为城市带来了更好的经济效益，但是也带来了交通拥堵的情况。经济的发展必然需要交通网络来支持。铁路的运输速度比较快，且一次的运输量比较大，可以有效地节约出行的时间，并且可以提高铁路周边土地的应用价值。

自从实行了政企合一的管理体制，我国在铁路投资上面将目光放在了它的运输功能上。因此铁路在客运市场的定位是一个可以进行长途运输旅客的方式。很少将目光放在铁路是否可以为周围的土地带来附加收益上面。比较明显的就在于高铁现在发展的非常好，但是纵观高铁车站，人们更多的是将目光放在了高铁车站的输送功能上，对于周边的商业开发考虑却是非常有限的。对于车站周围的土地没有进行集中开发，这其实是一个很严重的利益流失现象。以高铁站为交通枢纽，周围的铁路线路土地开发其实是非常具有效益的。如果能够进行高度综合开发与利用，必然能带来很大的经济效益。过去几年我国一直都将目光放在城镇化发展当中，因此铁路不具备土地综合开发的政策环境，但是近些年来，我国的政策发生了一些改变，实现了政企分开的发展改革。铁路企业慢慢的将目光放到了经济效益上。势必是要在铁路路线周围的土地上建立综合开发的。因为这样可以尽可能地获取铁路带来的最高的土地升值效益。可以让外部经济内部化。

外部经济内部化不仅能够帮助铁路渡过融资困难这道门槛，也可以帮助企业缓解自身运营紧张的问题，最重要的是在铁路周围开展综合性土地开发，有利于实现城市土地的高效集约利用。这样可以帮助铁路变成人们在城市当中运行的一个交通枢纽，这样有助于降低城市居民对于汽车的依赖，也就可以降低石油资源的对外依存度，对我国的城市可持续发展有着非常重要的战略意义。铁路企业进行土地综合开发与利用，包括两个类型，第一种类型是依托铁路运营来开展综合开发。另外一种方式就是在大城市附近开发和建设新的城镇。并且建设新的铁路来连接主城区。这种发展方式不仅发展了铁路，也在发展铁路的同时为周边工作人员提供了大量的工作岗位。

3 铁路企业进行土地综合开发面临的困难

铁路企业对土地进行综合开发，对于促进土地的集约利用以及重塑城市空间结构来说，有着不可取代的作用。不仅如此，进行土地综合开发还有助于推进城市化建设，但是就目前来看，我国的铁路土地综合开发仍旧面临着不同的困难。

（1）困难就来自于城市规划方面。城市的总体规划以及规定哪里的土地做何利用，哪里的土地可以进行综合开发，而哪里不可以是已经规定好的。并且城市总体规划和控制的有效期限为20年。而且城市的规划做得非常细致，可以做到全覆盖。也就是说，目前现行的城市规划并没有提出对铁路和其沿线的土地进行综合开发，也没有对这些作出安排。因此如果现在想要安排土地综合开发的话，是需要对城市的规划进行重新编制的，而重新编制城市计划则会涉及到非常多的方面，也牵涉到多方利益的调整。在城市规划时要首先进行行政规划，再进行交通规划。所以说交通的规划是服从于城市规划的，是城市规划当中隶属的一支。一个城市的交通功能主要是为了保证城市居民的日常生活，保障居民在日常生活中出行不会受到影响，可以帮助居民到达城市的各部分，所以说交通沿线是比较发散的，因此对于沿线土地的利用并没有一个特别明确的规划要求。不同的是铁路的运量非常大，因此如果能够对铁路周边进行一个高强度的开发的话，那么不但能够帮助铁路聚集足够的客流，还能够实现铁路的可持续发展。但是现行的城市规范显然不足以让铁路车站周围进行高强度的开发。所以说城市的规划目前可能会成为铁路企业进行土地综合开发的一个首要的困难。

（2）在于国土资源管理。目前铁路的土地综合开发还不能够突破现行的土地出让规则。因此在获取开发用例方面存在着一定的障碍。国土管理部门为了防止在土地出让过程当中出现一些腐败的行为，所以为了让整个土地出让变得更加公平公正，因此规定了土地如果想要商业化的话，那么就必须采取招标拍卖挂牌这种方式。铁路目前用地属于交通用地，但是如果想要集中的开发周围的土地的话，那么就必须要进行招拍挂这个流程。而招拍挂流程是一个出价高者得的流程。这也就意味着铁路企业要面临着和资金实力非常雄厚的房地产商来竞争。

（3）在于行政区划以及地方政府分享开发利益。铁路土地综合开发是要使用政府所规划内的土地的，因此铁路土地综合开发商和政府的资源利益共享是也是一个问题。地方政府要比铁路企业更先意识到铁路周边的建设土地价值，因此早就在铁路车站周边的土地开发利用上面下了功夫。城市的轨道交通以及开发利用权利主要是由当地的政府来负责的。而最有价值的交通枢纽也是由当地政府掌握着主动权。

（4）对城市轨道交通采取的补贴方式。大型的铁路土地开发项目肯定是不在主城区的，一般都将它建设在远离中心城区的地方，因为它的主要应用是在于帮助人们更好的出行。这样才能够让房地产项目有更大的商业价值，因此这样就会产生两方面的问题。一方面在于政府是否可以允许铁路企业在远离主城区外的地方建立一个新的项目。是否允许铁路企业开发周边的土地，是否允许在车站周围安排房地产项目，因为这决定了铁路周围是否有足够的客流量来制衡盈缺问题。还有一个方面就是铁路运营是否可以得到政府的财政补贴。就目前来说，我国的轨道交通大多都是由政府采取财政补贴的。财政补贴的是经营者，而不是消费者。因为只有依靠当地政府的补贴，企业才能够存活下来。也正是因为这样，才会使企业在进入城市轨道交通市场的时候遇到行政壁垒。

4 各部门如何做好铁路土地综合管理工作

（1）各部门应该严格的按照上级部门所下达的标准来支持铁路沿线土地综合开发与利用，使铁路建设和城镇化建设互通友好，让铁路建设与城镇化建设共同发展。土地综合开发所得收益可以用来支持铁路部门的建设。可以说铁路用地综合开发项目现在已经成为了开发项目当中的一个重点话题，所以说各部门一定要落实好工作。

（2）支持铁路建设综合开发管理，在铁路土地综合开发管理与利用当中，要以城乡规划为前提，统筹确定土地综合开发管理的边界和规模。利用土地综合开发来吸引经济建设，吸引社会资本投资，这样可以帮助铁路建设更好的发展。编报好铁路用地综合开发规划管理项目。政府部门统筹规划铁路周围的区域，明确好规划条件以及配套要求。加强铁路建设与城乡规划部门的衔接。

（3）切实的做好铁路建设项目征地拆迁工作。围绕铁路枢纽来建设铁路线路周围的土地，开展土地综合开发利用与管理，势必要对周围的土地进行征地，并且拆迁掉不必要的一些建筑。想要更好地做好土地综合利用与管理，那么势必要加强对铁路建设项目用地的规划控制。切实的保障铁路建设的用地环境，规划出的土地要及时的采取措施制止或者是纠察在预留土地当中的一些乱搭乱建或者是倾倒垃圾等现象。对铁路规划用地的范围内的土地进行严格的控制。依法地开展铁路项目征地拆迁工作可以保障铁路正常建设，不仅如此，对于拆迁补偿标准也要严格的去执行，因为只有这样才能够保护土地所有人的利益。

5 结 语

铁路土地综合利用和开发可以帮助铁路建设向更好的方向迈进，是铁路建设走向市场经济必要的一步。在开发与利用铁路沿线周围的土地的过程当中，一定要提前设计并且把握好一些主要的环节，确定好土地综合开发与利用需要用到的土地面积与规划。这样的才能够更好地控制土地的综合利用，使土地投入发挥其最大的效能。