基于PPP模式的项目融资及财务控制探讨

■詹少钦

（广州谢诺投资集团有限公司）

目前我国正在规划新型城镇化的发展模式，而外国的经济改革成功案例显示政府与资本合作模式是可行的。PPP模式可以为国家的经济改革助力，加快城镇化建设，实现合作多方的风险共担、利益共享，私营企业进行公共基础建设，政府进行结果评价与支付对价，促进公共利益的最大化[1]科学有效的利用PPP模式可以提高企业的执行能力，合理调度企业的投融资基金。PPP模式下，项目融资的流程与财务风险如何进行管控也是本文研究的话题。

1 PPP模式的应用价值分析

1.1 PPP模式概述及结构

PPP模式是基于平等协商市场化原则，以项目内容作为界限，政府与民营企业通过招标等形式进行阶段性合作，风险共担、利益共享。PPP模式的项目结构双方主体为政府与社会资本，以公共事业项目为纽带，政府进行风险转移，企业实现发展。 此外，参与方除了投资者还会涉及承包商、供应商及运营部门等，部分企业资金不足还会涉及贷款机构。

1.2 PPP模式的应用价值

1.2.1 提高经济、时间效率

PPP模式下的项目通过相互合作关系，提高公共项目建设的可行性及效率，促进生命周期的成本下降，在PPP合同约定中的多个成本均可以发挥民营企业的相对优势，协调合作方的资源与利益，部分流程成本可能会存在略高一筹，但是整体成本效率是明显高于民营或政府单方面进行项目建设的[2]。企业作为建设主导方，政府作为监督部门，可以加快项目的建设效率，缩短项目相关手续的办理时间，企业自身为了实现运营，加快资金流转也会严格监督进度，保质保量的情况下加快时间效率。

1.2.2 项目资金来源渠道的多元化，实现政府与民营的财务稳健

在某种程度上，PPP模式的引用，使得政府的责任与风险转移，降低政府的债务风险与预算压力，减少政府部门短期筹集资金的急迫感。同时因为PPP模式是有政府作为牵引者，让社会民营资本进入公共项目的改造与运营，确定性与高质量的投资，形成的收益曲线相对明确，财务也会相对稳健。

1.2.3 实现公共设施及服务的高品质

参与PPP项目的民营企业具有丰富的经验与先进的技术，对项目建设有相关的绩效考核与质量评估，同时政府作为验收方也会对项目质量标准进行评判，并根据合同规定进行扣减付款。这就意味着私营企业会为了满足使用者及合作方的需求，提高公共设施的品质与服务,实现效益最大化。

1.2.4 有利于政府与民营企业、项目的健康发展

PPP模式下，项目的生命周期是由一个企业联合体进行操作，多个参与者为了共同的利益进行资源整合，达到项目价值的最大化。当PPP模式的“高执行”与“优推广”目标达到后，可以提高民众的归属感，有利于政府部门的正面形象。同时也为企业带来了稳定、长远的投资机会，促进企业的发展与运营。

2 PPP模式的项目融资运作流程

基础设施项目采用PPP模式需要按照《财政部关于印发的政府与社会资本合作模式操作指南（试行）的通知》运作实施,财政部门作为第三方协调政府与社会资本之间的关系，项目分为政府发起或社会资本发起，并提交相关资料，财政部门对合作项目进行定性、定量评估项目的可行性及成本价值等。

2.1 政府选择投资方或社会资本发起

PPP融资是一种以项目作为主体的经济活动，根据项目产生的预期效益、政府政策扶持等措施进行融资安排。政府主导公共设施建设项目，会制定相关的方案，进行专家项目评估、政府批准等步骤后方可选择合适的企业参与招标，制定符合项目建设标准的企业要求，并根据企业的规模、行业技术等多方面进行评估。此过程需要确保评估的保密性与公平性，对于投标企业的项目建设、财务状况进行严格把关，项目投资方的贷款资金保障依靠自身资产与政府有限承诺，因此性需要从中选择符合要求的高质量合作方[4]。社会资本筛选合作项目，以项目建议书的方式向政府传递合作意图，政府进行专家会议论证，对财政能力进行初步评价，以及列出回报机制、风险机制的框架，并整合后提出参考意见，对项目进行评估完成后，送到政府机关进行审核批准，方可签订授权协议。

2.2 签订特许权协议

政府选定合作方后，即可推动成立政府授权参股的相关项目公司，并根据政府转交的特许权协议进行职能分配，项目公司需要具有政府授权文件，方可与社会投资方进行意向谈判，约定比例，明确各种采购、运作、监管等条款。特许权协议需要确定项目的内容、政府协助的权限等，需要将项目基本信息、权责、政府可协助范围进行一一说明。PPP模式下，政府会适当给予企业政策扶持进行补偿，包括税收、优先权等，提高企业的项目建设积极性。

2.3 项目准备阶段

由项目实施部门或机构进行项目相关资料的收集，并制定具体实施方案，包括概况、建设成本、运作模式、交易结构等。政府部门可成立专项部门，对项目进行监督、协调、评审，优化项目公司的审批流程，促进项目建设效率的提高。进行项目物资采购时需要按照国家规定标准实行。

2.4 项目建设过程

PPP操作流程可以促使私企参与项目的前期设计、可行性分析等工作中，实现项目建设的公开化与透明性，降低私企的投资风险。与此同时，私营企业将自身的先进技术与高效管理融入项目，实现项目的精细化管理与风险控制，保障合作双方的收益。

2.5 项目移交与运营管理

PPP融资可以提高民营企业的项目参与度，降低风险。当完成项目建设，企业进行运营收回收益，特许权协议到期后，民企需要进行工作交接；而政府需要提供运程资金促使企业的资金回流，并起到较好的协调作用，促进民营企业及项目公司的平稳运营。项目移交需要根据合同约定的补偿方式、移交方式等内容进行移交；同时需对项目的性能进行测试，不达标项目需要进行修理或更新，且移交过程需要委托相关的资产评估机构进行评估。移交完成后，需要对项目的成本、监管收益、可持续性及该模式的应用进行绩效评估，作为日后政府与社会资本合作的参考依据。

3 基于PPP融资模式企业进行项目财务控制

3.1 财务风险类型

PPP融资模式中，出现资金断层将会严重影响项目质量。因此，在PPP融资模式中，需要格外关注财务风险，而目前的项目建设财务风险类型过多。

（1）融资风险：即企业的偿还贷款能力，也是项目运作的基础。企业可以采用股权投资进行融资，凭借特许权协议进行贷款，而银行需要进行能力评估，融资风险一旦出现，将会造成工期的延误，收益也会受到影响。

（2）建设风险：即企业建设项目的流动资金充足，在建设期间，银行进行贷款环境收紧，容易造成民企的资金链断裂，同时也容易发生成本超支风险。PPP项目建设工期较长，因为气候、政治等因素造成建设期限超出预算，也会造成建设成本的提高。

（3）运营风险：企业与政府合作是为了实现双赢，建设风险的增加将会造成运营成本的上涨，而运营期间政府进行政策控制调整税率，企业无对应的税收优惠也将会造成企业的运营风险。

3.2 PPP模式的财务控制

3.2.1 控制PPP模式的融资风险

第一，在进行项目投资前，企业需根据自身发展及市场等因素，分析项目的可行性，实施严格的财务战略，做好资金投入的预算与预期收益评估，合理分配各项目的资金投入，实现融资资金的平衡。第二，需要政府对投资方更严格的评估及管理，双方均需要规范自身的行为与工作，促进项目成本的有效控制，实现预算管理的高质量。

3.2.2 降低PPP模式的建设风险

第一，科学管理项目建设的资金，防范成本超支风险，促进项目资金的利用率提高。建设前需要与政府进行沟通，制定成本变动造成的成本超支条款；企业工作人员根据政策与项目、市场波动进行最优预算规划，而建设中也需要根据该预算标准进行资金管理。第二，增加流动资产，减少流动负债。将闲置资产作为项目的现金流，同时在项目前的贷款应该选择长期多贷款，短期少贷款的模式，减少入不敷出或项目破产的现象，实现项目的稳健发展。

3.2.3 降低企业运营风险，实现资金回流

第一，进行风险合理分配，PPP的延期由建设企业负责，运营风险由运营企业负责，需要制定合适的合同进行风险分配，提高项目的风险可控性。第二，提高营业收入，PPP模式项目为公共设施，暴利经营不可取，因此需要提高项目的业务量，即提高项目的使用率。第三，签订协议，在企业未完成业务量的时候，政府可进行资产回购，降低运营风险。

3.2.4 建立完善的风险防控体系

PPP模式的应用周期长、涉及多个利益相关体，因此需要众人加强风险意识，对项目全生命周期容易出现的风险进行分析并防控；完善企业的内控制度建设，本着成本效益原则，通过内控进行成本降低；加强企业预算管理，全方位的考察项目，与企业的未来发展的协同作用，编制科学的预算计划；建立项目相关监管部门，通过对各流程的严格监管，实现风险管控目的。

4 结 语

新经济模式下，PPP模式成为现阶段政府建设基础设施的有效融资模式，不仅能够缓解政府的财政负担，减少政府的工作量，更能够促进社会资本的发展，提供更多项目平台，发挥自身优势，达到互惠互利的局面。然而，周期长的PPP模式也带来了财务风险，因此有必要对项目全生命周期进行财务管控，通过合理的预算等手段进行成本降低、防控项目风险，促进我国的城镇化建设及公共设施的蓬勃发展。