十八大以来中国共产党制度反腐经验探析

李 腾，于江涛

(天津师范大学马克思主义学院，天津 300380)

十八大以来，以习近平同志为核心的党中央始终重视反腐制度建设，并提出构建“不敢腐、不能腐、不想腐”的反腐机制，坚持“零容忍、全覆盖、铁腕反腐”的态度，架构党内监督、国家监察和人民监督的体系，营造干部清正、政府清廉、政治清明的政治环境，形成具有中国特色、符合新时代发展要求的制度反腐思想。近八年来，反腐败工作已取得了阶段性胜利，积累了丰富的制度反腐经验。在全面从严治党和全面依法治国的大背景下，总结党制度反腐的基本经验具有重要的现实意义。

一、设置体系完善、运行高效的反腐制度体系

小智治事，中智治人，大智治法。在处理人民最痛恨的腐败问题上，习近平总书记强调：“要继续全面加强惩治和预防腐败体系建设……加强反腐败国家立法，加强反腐败党内法规制度建设。”[1]388改革开放以来，中国初步形成了一套比较系统的防治腐败的制度体系，但是随着反腐工作的深入开展，这套体系还需要进一步健全和完善。

(一)修订已有的反腐制度

制度反腐是全面从严治党的重要组成部分，因此，推进反腐法规制度的修订具有重大的现实意义。在党的十八大以前，党在长期的反腐实践探索中，出台了《中国共产党党内监督条例(试行)》《中国共产党党内领导干部廉洁从政若干准则》等一系列党内法规和规范性文件，但是有些法规制度并未随着时代的发展而与时俱进，已经难以适应全面从严治党、惩治腐败、建设廉洁政府和法治国家的新要求。

对于党内法规的修订范围，习近平总书记作出过明确指示：“要抓紧完善反腐倡廉的基本法规制度，修订廉政准则、党内监督条例……纪律审查工作条例。”[2]63这几乎涵盖了党内法规制度的全部，也坚定了全面从严治党的决心。在习近平总书记开出的“药方”中还提到了“用药”的具体要求，即全方位整治党内现有的法规法纪，要以紧跟反腐实践需要为基本原则，以科学、有效为重要抓手。党内法规法纪的修订是一个系统工程，不仅需要积极应对反腐实践中的各种问题，还需要从整体布局上进行科学谋划，有针对性地开展党内法规法纪的修订工作。

(二)堵塞现存的制度漏洞

“产生腐败问题的一个重要原因，是一些体制机制存在漏洞，必须坚持以改革思路推进工作，加强制度创新。”[2]57为此，需要坚持解放思想、实事求是，及时填补反腐法规法纪的漏洞，以创新思维破除长期以来的思维惯性，以宏观视角和微观视角相结合的方式来思考腐败分子是如何腐败的。既要分析其腐败的思想根源，也要分析其腐败的方法方式，进而有针对性地查漏补缺。依法的前提是立法，从严治党要求对党内法规的空白进行填补，对公权力以法律的形式进行约束和监督，把制度的法网扎实、扎密、扎牢，为反腐工作的顺利开展提供严密的制度保障。

2013年中共中央印发的《建立健全惩治和预防腐败体系2013—2017年工作规划》，为建立健全惩治和预防腐败体系制定了时间表和路线图，以高瞻远瞩的整体思维为反腐制度的建设作了为期5年的规划。随后，全党迅速投入法规体系的查漏补缺工作中，新修订颁布了90余部党内法规条文，进一步明确了管党治党的戒尺，及时填补了反腐法规法纪的空白，堵塞了反腐制度的漏洞，为反腐工作的顺利开展提供了严格的制度保障。

(三)推动反腐制度系统化

反腐制度建设要坚持宏观思考，总体规划。十八大以前，中国的反腐工作在长期实践中陷入了一个怪圈，即在集中全力消除腐败存量的同时，腐败增量却悄无声息地增长，最终形成了越反越腐的奇怪现象。纵然腐败多发、易发的原因众多，但党内反腐制度存在的交叉、重合以及缺乏系统性等问题，始终是腐败问题难以解决的重要原因。同时，党内法规与国家法律相互脱节，腐败分子只有在犯了重大错误时才会受到法律的制裁，因此两套法律体系难以在腐败的监督、预防和惩治上形成合力，导致反腐制度的威慑力大打折扣。针对这个问题，习近平总书记强调在党内法规的修订过程中“既要注意体现党章的基本原则和精神，符合国家法律法规，也要同其他方面法规制度相衔接”[2]63。在推进党内法规制度建设的过程中，要坚决改变“闭门造车”的思维，在把握法规系统性的前提下，还要注意党和国家法制体系的衔接性和互补性，吸收和借鉴他国反腐法律体系的成功经验。

《建立健全惩治和预防腐败体系2013—2017年工作规划》的颁布，使得我国反腐败制度体系的建设迈向了新的阶段，这既体现了依法治国的要求，也体现了全面从严治党、加紧法规法纪建设的要求，有效地促进了两套法律体系的衔接。同时,针对“反腐败机构职能分散、形不成合力，有些案件难以坚决查办、腐败案件频发却责任追究不够”[1]83等问题，党始终坚持对反腐败工作的领导，不断健全反腐败工作的领导体制和工作机制，做好制度安排，划清责任，制定切实可行的追责制度。在推进反腐制度系统化、整体化建设的过程中，党坚持量和质同步提高。对于过去只注重法规法纪建设，不注重梳理、修订的做法，要坚持破立并举的原则，以全新的工作思路推进法律体系的健康发展。

二、严格执行反腐制度，树立和维护制度的权威性

反腐制度的制定，只是“万里长征”的第一步，能否被坚决执行，权威性能否得到有效树立，还需要广大党员干部共同努力。

(一)法律面前人人平等，全面“打虎”“拍蝇”“猎狐”

“坚持法律面前人人平等。平等是社会主义法律的基本属性，是社会主义法治的基本要求。”[3]184中国自古就有王子犯法与庶民同罪的法制传统，平等是制度反腐取得成效的基本保证。任何法律只要出现被无视、被践踏的情况，就再难发挥其应有的作用，就会变成法律文书上空洞无味的符号。因此，习近平总书记强调：“制度一经形成，就要严格遵守。”[4]318十八大以来，党中央根据全面从严治党的要求，铁腕执行反腐制度，使得制度的权威性得以有效确立，反腐制度重新成为带电的高压线。习近平总书记强调要“该组织处理的组织处理，该纪律处分的纪律处分”[5]163，绝不姑息迁就任何一名违法犯罪分子。广大党员干部是人民的公仆，以完成党和国家交办的任务为使命，决不能做有损人民利益的事情。但仍然有一些领导干部持有特权思想和优越意识，甚至搞以权压法、以言代法的逆法治化行为，严重破坏了党的执政根基和光辉形象。

以习近平同志为核心的党中央以党规法纪面前人人平等的原则，对位高权重的“老虎”、活跃于基层的“苍蝇”、潜逃海外的“狐狸”，进行了严厉的打击，赢得了全国人民的一致支持。近年来，党中央以对人民高度负责的态度，以极高的反腐频率、极强的反腐力度，对腐败分子进行覆盖式打击，取得了巨大的成效。在党的十九大上，十八届中央纪委所做的工作报告指出，省军级以上党员干部及其他中管干部已有440人被立案审查，其中，十八届中央委员、候补委员有43人，中央纪委委员9人[6]。相比那些“大老虎”来说，党中央处理的“苍蝇”更多，其中厅局级干部被处分8 900余人，县处级干部6.3万人[6]。对于逃亡国外的贪污犯罪分子，中国通过与世界各国联合反腐的形式，截至十九大召开时已追回3 453名外逃人员，追回赃款95.1亿元，“百名红通人员”中有48人落网[6]。法律面前人人平等，是法的基本属性，是反腐过程中彻底清除特权思维的重要法宝。党中央“打虎”“拍蝇”“猎狐”的成功经验，要求我党在未来的反腐工作中，仍要严格维护法的权威性和正义性，坚决打击各类腐败主体。

(二)腐败面前“零容忍”，标本兼治，综合治理

习近平总书记在制度反腐的过程中，引用中医“急则治标、缓则治本”的原则，针对当前腐败存量巨大的现实，提出先治标后治本的方针，以削减存量、压制增量为首要目标。治标，是通过充分发挥法律法规的威慑作用，以严惩的手段来震慑并教育广大党员，从而达到遏制腐败势头蔓延的目的。党和国家依法对一些“大老虎”处以无期徒刑、剥夺政治权利终身，甚至是死刑的严厉处罚，对腐败分子最具震慑力，极大地遏制了官员的腐败行为。又如习近平总书记提到的，在处理南充和衡阳贿选案中，党中央依法对数百名涉案人员进行了严肃处理，该撤职的撤职，该交由刑事机关的交由刑事机关，丝毫没有因为涉案人员众多就手下留情。对于高级官员腐败的严厉惩罚和对于塌方式腐败的无情打击，使广大党员干部充分认识到抱有“权大压法、法不责众”的侥幸心理是不切实际的。这种惩治腐败的力度，使已经腐败的党员干部收了手，还未发生腐败的党员干部不敢腐，初步实现了削减腐败存量、遏制腐败增量的“治标”目标。

然而，治本才是反腐的最终目的。治本，强调腐败的预防功能，通过对法规制度的坚决执行，以及对法规体系的不断完善，不断压缩党员干部的腐败空间，从根本上消除腐败，最终实现干部清清白白为官的目标。对腐败分子的“零容忍”，虽然短期内可能会给党和政府的正常工作秩序带来一定的影响和冲击，但从长远来看却能得到近14亿中国人民的支持，这是一笔包赚不赔的“如意账”，是中国共产党正确处理“树木”和“森林”关系的重要实践。习近平总书记强调：“对腐败分子，发现一个就要坚决查处一个”[1]394，要把“零容忍”的要求贯穿反腐败工作的始终。党的反腐实践表明，党绝不会因为打“大老虎”有难度，就纵容它继续嚣张跋扈，为恶一方；党也绝不会因为拍“蝇贪”的工作烦琐，就放任它继续侵蚀人民的利益、败坏党的形象。“零容忍”要求党要从小贪小腐抓起，及时制止其演变成更大的贪腐，以免对党、国家和人民利益造成更大的损害。反腐工作一刻不能放松，“零容忍”的要求也一丝不能减弱。

(三)反腐制度持续发力，坚持“常”“长”结合

“办好一件事后再办第二件事，让大家感到我们是能办成事的，而且是认真办事的。”[2]75习近平总书记强调，反腐工作的“关键就在‘常’‘长’二字，一个是要经常抓，一个是要长期抓”[1]386。针对党内外存在的“反腐一阵风、反腐影响经济发展、反腐致使官员不愿做事”等错误认识，习近平总书记旗帜鲜明地强调：“不反腐败确实要亡党，真反腐败不仅不会亡党，而且能增强党自我净化、自我完善、自我革新、自我提高能力。”[7]坚决反对腐败，是我党巩固执政地位，跳出历史周期率的必然选择，除此之外再无他法。习近平总书记把反腐工作上升到事关党生死存亡的高度，引导广大党员干部正确认识反腐工作带来的暂时性阵痛，要把着眼点放在建设廉洁政党对国家长远发展的重大意义上，要对反腐工作充满信心。习近平总书记的讲话，对于统一全党认识，汇集全体力量，顺利开展反腐败工作具有重大意义。

“长”和“常”的结合，是反腐取得成效的重要手段，既要坚持长期反腐，也要坚持常常反腐，在反腐时间上要无限延期，在反腐频率上要做到经常进行。对于反腐工作中存在的盘根错节、年代久远等复杂问题，要充分发挥我党在革命战争年代形成的攻坚精神，把老大难问题化整为零，以一个接一个的“小胜”换取反腐败的“大胜”。“军令状不是随便立的，我们说到就要做到。”[5]162这凸显了党中央反腐败工作必胜的信念，长期持续反腐的决心和壮士断腕的勇气。目前，制度反腐虽然已取得了阶段性胜利，但仍然没有取得决定性胜利，任何松懈都有可能让腐败死灰复燃，让之前所有的努力成果都功归一溃。为保护反腐攻坚战来之不易的胜利果实，必须秉持除恶务尽，浇灭腐败残存的“火种”，拔掉地面以下的“毒根”。因此，制度反腐工作必须长期抓、常常抓，只有如此才能让禁令持续生威，才能彻底打破腐败分子暂时低头以后继续贪腐的幻想。

三、建立全面有力的监督体系，确保权力运行不变质

习近平总书记讲：“没有监督的权力必然导致腐败，这是一条铁律。”[4]342只有严密的监督，才会让法律时刻发挥作用。要想保障权力运行不脱轨、不变质，全面有力的监督体系必须不断跟进。

(一)强化党内监督，坚持立党为公、执政为民

党内监督是预防腐败的第一道防线。各级党组织要守好选人用人的第一关，为党组织注入正派、守责的新鲜血液，并且要对新入职的公职人员进行廉洁教育、警示教育，从入职的第一天起就要树立高度的法治观念和廉政意识。其次，各级党员领导干部要担负起监督责任，让党内同志时刻保持拒腐防变的高度警觉性。但是，总有些领导干部抱着“鸵鸟心态”，不敢真正监督，使得一些同志由于缺乏对腐败的警惕意识而最终沦为阶下囚。为了更好地推进党内监督功能的充分发挥，《中国共产党纪律检查机关监督执纪工作规划(试行)》颁布，为强化党内监督提供了坚强的制度保障。

加强党内监督，一方面是要充分发挥党委和纪委的作用。习近平总书记指出：“各级党委特别是主要负责同志必须树立不抓党风廉政建设就是严重失职的意识。”[2]115各级党委是监督和教育党员干部的第一道防线，负有直接责任，要把党风廉政建设的要求落实到平时的工作中，利用组织生活会开展经常性的批评与自我批评，对有思想、行为作风问题的党员要在第一时间进行约谈函询，必要时还要采取党纪处分，及时把腐败的火苗扑灭。“各级纪委要履行好监督责任，既协助党委加强党风建设和组织协调反腐败工作，又要督促检查相关部门落实惩治和预防腐败工作任务，经常进行检查监督，严肃查处腐败问题。”[2]115纪委作为党内监督机制的重要组成部分，是防范党内腐败的重大制度安排，是全面从严治党的重要机关。各级纪委要充分发挥监督作用，把好预防腐败的第二道防线，以对党和人民高度负责的态度开展监督工作，对于党内出现的不良现象要坚决予以严肃处理，以铁面无私的态度对待纪检工作。另一方面是抓好巡视工作。巡视工作是近年来反腐工作的重大制度创新，以5年为一阶段制定总体目标、总体要求和总体思路举措。习近平总书记指出，巡视工作的全覆盖，本身就是重大的震慑，要推动巡视工作成为党和国家治理腐败、防治腐败的重大利器，要充分发挥巡视在反腐工作中的重大作用[5]170。

(二)强化国家监察，保证国家机器依法履职

国家监察职能的充分发挥，是确保广大党员干部依法履职、预防腐败的重要保障。国家监察，可对国家机器运行全过程实行监督、调查和处置，能有效发现和查处公务人员违反行政规章和制度规范的职务行为，也能及时揭露贪污受贿的违法犯罪行为，对预防和惩治腐败具有重要作用。

针对之前国家监察存在的“宽、松、软”的现象，习近平总书记强调：“要坚持党对党风廉政建设和反腐败工作的统一领导，扩大监察范围，整合监察力量，健全国家监察组织架构，形成全面覆盖国家机关及其公务员的国家监察体系。”[8]纪检部门作为专门的纪律检查机关，在党和国家监督体系中处于主干的地位，必须充分发挥其监督党内腐败的作用。充分发挥国家监察的重要作用，要确保所有的公权力都能纳入其监督的视野里，让国家监察无死角、全覆盖。另外，国家监察委员会作为党外职能部门，是与政府、法院和检察院平行的国家机关，在监督过程中能有效减少党和政府对其的牵制和影响，提高党内监督效能。最后，推进国家监察职能作用的充分发挥，还要培养一批公道、正派、原则性强的监察工作队伍。

(三)强化群众监督，保证权力始终为民

“人民是历史的创造者，群众是真正的英雄。”[1]51949年以来，我们所取得的辉煌成就，都是依靠人民群众奋斗出来的，人民的力量是无限的，是党克服任何艰难险阻的致胜法宝，也是克服党内腐败顽疾的巨大力量。

习近平总书记强调：“群众的眼睛是雪亮的，群众的意见是我们最好的镜子。只有织密群众监督之网，开启全天候探照灯，才能让‘隐身人’无处藏身。”[9]在中国，除9 000多万中国共产党员外，我们仍有约13亿的人民群众，相当于每一名党员身边就有十几名群众在监督，这种监督力量是任何国家机构都无法比拟的，它是一种能够覆盖党内党外、线上线下、工作生活等全部领域的监督模式。发挥群众的监督作用，广大党员干部要自觉接受监督，国家相关职能部门要健全群众的监督、举报渠道，让人民群众放心监督，方便监督。在当前，群众监督作用不足，除了因为行政事务不够公开外，还与党群联系不够密切有关。脱离群众是党执政后面临的最大危险，要始终重视保持和群众的密切联系，认真落实群众反映的情况，严肃认真地处理群众举报的腐败问题，并及时向社会通报处理结果。只有让人民相信中国共产党是坚决惩治腐败的，是真正需要和乐于接受监督的，才能更好地调动群众参与监督的积极性，充分发挥人民群众的力量，保证权力始终为民所用。

四、营造风清气正的政治生态，为制度反腐保驾护航

“政治生态好，人心就顺、正气就足；政治生态不好，就会人心涣散、弊病丛生。”[5]167反腐败，不仅需要建立结构严密、运行高效的制度体系，更需要风清气正的政治生态。

(一)培养廉洁的干部

廉洁的干部，是制度反腐的基础，也是优良政治生态的重要组成部分。对于党员干部来说，“理想信念动摇是最危险的动摇，理想信念滑坡是最危险的滑坡”[5]34。缺乏理想信念，就会得“软骨病”，就会失去浩然正气，容易受到歪风邪气的侵蚀。党员干部的作风问题，说到底就是党性缺失的问题，就是理想信念不坚定的问题。贪图享受、作风奢靡的官员，面对庞大的消费支出，必定会走上以权谋私、违法犯罪的道路。一个灰暗的政治环境容易让官员腐败变质，同样一个腐败变质的官员也会污染政治环境。因此，广大党员干部要将廉洁从政作为毕生的政治追求；要引导党员自觉遵守法纪、敬畏法纪，在守法、用法上严格要求自己，在法治范围内想问题、做决策。党的各级组织要担负起管党、治党的责任，对党内出现的不良风气苗头，要及时采取“咬耳朵”“扯袖子”“红脸、出汗”等方式纠正问题，从而培养出廉洁自律的好干部。

(二)建设廉洁政府

廉洁的政府，是制度反腐的机构保障，也是良好政治生态的基础。廉洁的政府，会让党员干部自然清廉。“党要赢得民心，党中央要有权威，必须廉洁”[5]190。首先，要严肃处理公款吃喝、公款游乐、违规发放福利等违反中央八项规定的违法乱纪活动，净化政府各部门的不良风气，营造为民、务实、高效、清廉的政治环境。中央政治局要带好头，做好廉洁从政的表率，公务接待活动一切从简，削减行政支出。其次，各级政府机构要以自身的实际行动响应党中央的号召，开展多种形式的廉洁从政教育，引导各级政府制定符合自身实际的廉政准则，以构建清正廉洁的政府为目标。最后，领导干部要带头严格要求自己，把好金钱关、美色关、欲望关、权力关，并教育、管理好自己的亲戚朋友，为普通党员立标杆、做表率。

(三)营造清明的政治环境

清明的政治环境，是制度反腐的外部保障，也是政治生态建设的最终目标。清明的政治环境，首先，需要在党内、政府内部乃至整个社会上营造崇尚法律、敬畏法律的法治氛围。利用官方媒体，以及微信、抖音等网络媒体加大对法律法规的宣传力度，利用“落马官员”的忏悔录向全社会进行警示教育。其次，构建党员干部清廉、清正、为民、无私的社会认知体系，利用报纸、广播、电视等多种宣传形式，宣传为官清正的党员干部典型，并对优秀党员干部进行嘉奖通报。最后，清明的政治环境还需要培育清正廉洁的政治文化，它具有潜移默化、深远持久的影响力，是清明政治环境建设的重要补充。