法治中国进程中农村基层干部法治思维提升路径研究

胡玉国

摘要 十九届四中全会指出：要坚持和完善中国特色社会主义法治体系，提高党依法治国、依法执政能力。基层法治建设是全面推进依法治国、依法行政，建设法治国家、法治社会、法治政府的前提和基础。当前农村基层干部在法治思维方面存在法律知识缺乏、法治观念淡薄、法律运用不力等方面的问题，究其原因，是人治思维根深蒂固、法治素养培育不足、违法行为缺乏监督，基于此，本文提出了农村基层干部法治思维提升路径，一要健全学法教育机制——在学习中提升，二要提高用法实践能力——在实践中提升，三要建立违法监督制度——在约束中提升。

关键词 法治中国 基层干部 法治思维 提升路径

中图分类号：D267 文献标识码：A DOI： 10.19387/j.cnki.1009-0592.2020.01.322

习近平总书记在党的十九大报告中指出，要全面增强党的执政本领，在增强政治领导本领中，要坚持法治思维、底线思维。法治思维是指一定主体以法治理念为基础，运用法律规范、原则、精神对相关问题进行分析、判断、综合、推理以致形成结论，做出决定的思维模式。法治思维包括：法律至上思维、依法行权思维、权利义务思维、公平合理思维、法律责任思维、权力制约思维。全面推进依法治国，基础在基层，重点在基层，基层干部法治思维和依法办事的能力，直接关系到我国法治建设的进程和基层治理法治化水平。

一、當前农村基层干部法治思维存在的突出问题

当前农村基层干部法治思维的现状离法治中国建设的要求还有一定的差距，体现在以下几个方面：

（一）法律知识缺乏

当前，相当一部分农村基层干部受文化水平、知识结构和年龄老化的影响，对我国的基本法律知识学习不系统、不全面，对法律知识理解不深入、不透彻，法律知识储备不够。他们只能简单说出《宪法》《刑法》等几部实体法法律法规，对民事诉讼法、刑事诉讼法等程序法则知之甚少，对国际私法、票据法等一些生僻的法律更是无人知晓，对权利义务等基本法律概念的理解很肤浅，只有一些杀人偿命、欠债还钱等粗浅的认识。

（二）法治观念淡薄

当前，农村地区地理环境封闭、交通闭塞、信息更新缓慢，经济发展水平较低，人治思维在农村一些地区根深蒂固，封建等级观念依然存在，相当一部分农村基层干部法治观念淡薄，不能正确处理私权利和公权力的关系，不能做到法无授权不可为，当群众的私权利与政府的公权力发生矛盾的时候，往往会以牺牲私权利来维护公权力;不能正确处理程序公正和实体公正的关系，往往以牺牲程序正当来追求结果满意，信奉搞定就是稳定，摆平就是水平，妥协就是和谐;法治建设形式化，法治建设喊在嘴上、贴在墙上，搞形式主义、口号化，就是没有抓在手上。

（三）法律运用不力

一部分农村基层干部在想问题、做决策等处理实际工作时，习惯于传统的人治思维和方式，办事不依法，遇事不找法，运用法治思维和法治方式管理经济社会事务水平不高。有法不依，在农村地区“熟人社会”圈子里，一些基层干部碍于情面，形成了黑头文件（法律）不如口头文件（打招呼）的常态;执法不严，执法程序不规范、不严格、不透明、不文明，执法随意性大，该审批的不审批，该执行的不执行;越权执法，侵害群众利益，在没有法律法规授权的情况，任意设置行政处罚、行政许可，增加农民负担，侵害农民的合法权益。

二、制约农村基层干部法治思维提升的主要原因

农村基层干部法治思维能力不足，既有传统人治思维的影响，也有后天的培育不足，还有就是缺乏制度的保障，是多方面的原因造成的。

（一）人治思维根深蒂固

社会主体意识和行为特征决定着特定个体的思维习惯。目前，我国整个社会主体意识中还存在人治思维、人治观念。从政治角度来看，新中国成立后实行的集权政治和计划经济体制，在很大程度上影响了我国的民主进程和法治建设，普通老百姓的民主意识被压抑，法治观念淡薄;从文化角度来看，我国传统文化充满了以“人治”为基础的礼法文化，长期以来尚权不尚法，官本位思想泛滥，遇到纠纷和冲突时，不是诉诸法律手段，而是寻找“权力”的帮助;从实践角度来看，有时候农村基层干部在处理实际问题时运用一些非法律手段来解决反而行之有效，一些工作如果运用来法律解决，效果反而不理想，这样就助长了人治思维的泛滥。因此，在人治思维泛滥的环境中，基层干部很难独善其身，形成法治思维。

（二）法律学习效果不佳

农村基层干部法律知识的来源，主要靠自学和培训，从目前的效果来看，二者都不够理想。一方面农村基层干部自学法律的动力不强和愿望不足。一是没有时间学。“上头千条线，下面一根针”，基层工作千头万绪，多数基层干部都要忙于工作，根本没有空闲时间和精力来学习法律;二是法律知识繁多。我国是成文法国家，法律体系复杂，各类法律、法规、规章种类繁多，涵盖了社会生活方方面面，除此之外，在司法实践中还有各类司法解释，即使是法学专业学生都不一定能掌握好这么多的法律知识，何况学历水平参差不齐基层干部，所以如果要基层干部进行自主学习的话，他们往往无从下手;三是效率不高。由于基层社会管理事务错综复杂，用行政手段和个人权威来解决问题往往效率还要高些，所以一些基层干部也乐于选择采取行政手段解决问题，进行社会管理，这也影响了他们学法用法的积极性。另一方面，法律教育培训形式单一，内容肤浅。对基层干部的法律教育缺乏针对性和实效性，理论知识过多，实践操作性不强，知识概念灌输过多，法治精神和法治文化熏陶过少，对法律知识的掌握没有内化为他们的思维方式和行为方式，没有内化成为他们的法治素养。

（三）违法行为缺乏监督

如果违法行为不能受到应有的惩罚，那么法律将会丧失了权威性，法治思维的培育和提升就会形同虚设。目前，对农村基层干部的监督体系不全面，牛栏关猫，缺少权力失控的法律制约，且多是事后监督，缺少事前监督，监督机制少。另一方面，就是违法惩罚力度弱。对于一些基层干部有法不依、执法不严等违法现象，往往存在以党纪、政纪处分了之的情况，有的甚至出现领导和组织部门打招呼，违法行为无法追究的情况，违法成本较低，这样间接影响了农村基层干部法治思维的培育和提升。

三、农村基层干部法治思维提升路径选择

十九届四中全会指出，全面推进依法治国，坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进，坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设。鉴于目前基层干部法治思维能力的现状和存在的问题，我们认为要切实抓好基层领导干部法治思维的建设，必须从学法、用法和监督上下功夫。

（一）健全学法教育机制——在学习中提升

基层干部法治思维提升的基础是建立一套长期有效学法机制，丰富他们的法律知识。

1.构建法治教育模式。一是宣传典型，正面引导。通过各种媒介，大力宣传利用法治思维解决矛盾的典型事迹，促进基层干部群众对法治价值的认同，每年应该举办一次“法治先进单位”“法治先进人物”的评选活动，大力宣传基层干部中践行法治优秀人物，广泛宣传各级行政机关文明执法、公正司法的形象。二是亲自参与、实践体验。组织他们参与行政复议、行政诉讼以及旁听案件审理等司法活动，在法治实践活动中促使他们强化法治意识、提高法律素养。三是制造氛围、潜移默化。加强法治文化建设，积极构建法治文化宣传平台，建立法治文化阵地，设计有针对性的法治文化作品，将墙面、办公用品等融入法律元素，从日常用得到的小东西入手，在潜移默化中普法。

2.科学设置学法内容。学习内容上，要结合工作实际，科学设置学法内容，要注重学习的针对性和实效性。首先，要学习宪法，宪法是我国的根本大法，是我国一切法律的逻辑起点;其次，要学习民法、刑法、行政法等日常生活中经常遇到的基本法律，这是每一个公民都应该具备的基本法律知识;再次，要重点学习工作中涉及的法律法规，特别是各种法律程序;最后，要及时学习和更新反腐倡廉、平安中国、綜治维稳等社会法治知识的。

（二）提高用法实践能力——在实践中提升

法治思维的提升除了需要积累丰富的法律知识之外，还善于运用法律知识解决实际问题，在实践中培育和提升基层干部法治思维。

1.要提高依法行政决策的能力和水平。行政决策是领导干部的一项重要工作，在农村基层干部进行行政决策时，往往忽视行政决策中程序的重要性，一些基层干部认为只要把事情办好了，结果满意了，在程序上有一些瑕疵也没有关系。在行政决策中，基层干部一定要具备法治思维能力强化程序意识，要完善行政决策程序，在重大行政决策要有公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查和集体研究等程序，只有程序公正才能保证实体公正。

2.要提高依法解决矛盾的能力和水平。当前农村基层的社会矛盾丛生，征地纠纷、上访事件层出不穷，这些纠纷往往涉及到农民的权利和利益，农村基层干部要树立民权意识，在处理各种社会矛盾的时候，一定要维护好群众合理合法的利益诉求，切不可以牺牲老百姓的利益来换取自己的政绩，要积极引导帮助农民群众通过合法途径表达诉求。

（三）建立违法监督制度——在约束中提升

提高基层干部法治思维能力不仅需要学法和用法，还需要建立一套完整的制度约束他们的违法行为，从而让他们在约束中规范自己的行为，逐渐培育和提升自己的法治思维。

1.建立考核评价体系。科学合理的考核评价体系，对于提升基层干部法治思维具有引导和倒逼作用。十八届四中全会《决定》指出“提高党员干部法治思维和依法办事能力，把法治建设成效作为衡量各级领导班子和领导干部工作实绩重要内容、纳入政绩考核指标体系，把能不能遵守法律、依法办事作为考察干部重要内容。”各基层乡镇要根据本地实际情况，因地制宜制定可操作性的考核评价体系，建立法治考核档案，对领导干部在法治建设中的立法、守法、执法等方面情况进行量化计分，计分结果作为当年度评选、评优、晋升、晋级的重要指标，对考核不合格的干部要进行诫勉谈话，对于严重违法行为要进行纪律处分，通过建立考核评价体系积极引导干部树立法治观念，提升他们运用法治思维解决实际问题的能力。

2.健全权力监督机制。孟德斯鸠在《论法的精神》中说，“一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不变的一条经验，有权力的人使用权力一直到遇有界限的地方才休止。”这个界限就是各种监督机制，就是制度的笼子。将权力关进制度笼子里，织密监督网，要将党内监督和司法监督结合起来，人大监督和审计监督结合起来，行政监督和舆论监督结合起来，将各方面的监督力量整合起来，织成一张全方位、多角度的监督网，督促基层干部法治思维的提升。