行政法比较研究

赵晶晶

摘要 以法国、德国、日本为代表的大陆法系国家中，行政主体概念占据公法中的一席之位。国外在以地方分权和公务分权为前提基础构建起来的行政主体概念是指具有独立公法人地位的主体，具有行政主体多样化的特征，行政主体理论自身具有逻辑自洽性。虽然我国公法上也引入了行政主体这一概念，但实质上与法国、德国所构建的行政主体是有本质区别的。而我国现行的行政主体说一直受到学界的批判，学者们也不断提出完善与重构建议。本文通过比较的方法来论证我国行政主体理论存在的问题，并尝试给出一些重构建议。

关键词 行政法 法律 比较

中图分类号：D922.1 文献标识码：A DOI： 10.19387/j.cnki.1009-0592.2020.01.241

一、国外行政主体理论

（一）大陆法系行政主体公法人地位

在法律上，我们将可以独立享有权利和承担义务的主体称为人。自然人和法人都是法律上规定的可以独立享有权利和承担义务的主要主体。在大陆法系公法，私法二元化的体系中，法人包括公法人和私法人两种不同类型。与私法人相比，公法人具有以下特征：一为公法人是由公法规定成立的法人，以处理公共事务为成立目的。二为公法人的设立不由私人意志决定，其成员也不是自愿参加，公法人的设立和成员具有强制性质。通常具有带强制性的公共特权。

首先，行政主体是独立享有权利和承担义务的主体。在法律上，具备权利义务的主体称为法律上的人。其次，行政主体不是具有人的属性实际存在的人，因而不是自然人而是法人。再次，行政主体是实施行政职务的主体。行政职务不是私人事业，是以公共事业为目标。行政主体的设立不是私人意志自愿设立，而是具有强制手段，具有公共特权。由此可以看出，大陆法系的行政主体是公法人。

（二）法、德、日行政主体理论

法国行政主体说将行政主体视为权力义务的责任主体。在法国行政法中，依据地方分权与行政分权原则确立了国家、地方团体、公务法人三种类型的行政主体。其中前两种属于一般公法人，具有广泛的行政职能，后一种则是特别公法人，具有某一种行政职能。国家是这三者之中最重要的行政主体，有独立享有权利和承担义务责任视为主体，由中央国家机关和地方国家机关组成。地方团体具有处理自己地方事务的行政职务权力，并且可以独立的享受权利和负担义务。地方团体包括大区、省、市镇和海外领地。公务法人是具有独立人格的公务机关，法国行政法将某种需要一定独立性的行政职能，从国家或者地方团体的一般行政职能中分离出来，由专门的公务机关实施这种公务并负担由此产生的权利、义务、责任。

德国行政主体说将行政主体定义为“享有行政权力，对下属机关或者工作人员的职务行为承担最终的法律后果，享有一定范围的权利能力的公法人”。德国行政主体的类型划分的比较多，包含联邦、州、公法社团、公法财团、公营造物、具有部分权利能力的行政单位、授权性行政主体，私法组织形式的行政主体。

日本行政主体说强调行政权的归属者，即行政法律关系中处于支配地位的管理者。日本行政法主体由国家、公共团体两种类型组成。国家是行政权的归属者。日本中央政府是国家的代表，实施行政权，是行政主体。所谓公共团体是指出于国家并有国家规定其存在目的的公法人。公共团体由分为地方公共团体、公共组合、行政法人三种。地方公共团体分为普通公共团体，包括都、道、府、县、市、町、村和特别地方公共团体，包括特别区、财产区、地方公共团体组合和地方开发事业团。公共组合是社团法人，是复合法人，是以实施某种行政为存在目的，由具有一定资格的组成人员构成的公共社团法人。国营公司、公团、公库、金库、基金、事业团体属于行政法人。

（三）外国行政主体理论共同特点

一是公法私法二元化是前提条件。二是行政权分权是理论基础。三是行政主体有法人人格，具有公法人地位。四是行政主体类型多样。五是行政机关是国家的载体，是执行公务的手段不是一类行政主体。

二、我国行政主体理论

我国行政主体理论以20世纪80年代后期为界，我国行政法学研究开始从“行政机关”“行政组织”研究范式转向了“行政主体”理论的研究范式。我国首次引入“行政主体”概念，应是王明扬先生三部曲中的《法国行政法》-书的介绍，并随着《行政诉讼法》的颁布逐渐盛行，90年代中期已经成为行政法学研究行政组织的主流。

我国行政主体理论通说界定为行政主体是权、名、责三者的统一。“行政主体一般被界定为享有国家行政权，能以自己的名义行使行政权，并能独立的承担因此而产生的相应法律责任的组织。”依据我国行政主体理论，我国行政法上行政主体的包含行政机关、法律法规授权组织及其他社会公权力组织、行政委托情形下的行政主体四种类型。我国现行行政机关体系由中央行政机关、一般地方行政机关、民族自治地方行政机关、特别行政区行政机关组成，这些机关行使一般行政职能。其他行政主体由法律、法规授权的组织和其他社会公权力组织组成，他们行使特定行政职能。行政委托情形下的行政主体，委托行政机关行是行政主体，受委托组织、行政机关内部的机构、公务员都不是行政主体。我国行政主体理论与外国行政主体的理论是存在差别的，国外行政主体通常应具有独立的法人地位（独立财政地位）以自己名义行使权利和承担义务。而我国行政主体概念并没有强调行政主体独立法人（独立财政地位）地位。

但自行政主体理论引入我国公法以来，不少学者提出反对、批判、重构建议。薛刚凌（1998）认为相较法、日行政主体理论而言，我国行政主体理论存在本身存在重大缺陷及負面影响，延缓了行政组织法的研究进程，需要检讨和反思。杨解君（1999）则认为行政主体的概念应作出修正为行使行政职权的组织和个人，并在此基础上将行政主体划分为名义行政主体、过度行政主体和实际行政主体。沈岿（2000）认为行政主体研究范式因无法适应制度与学术之进一步发展而引起挑战和质疑，并形成范式危机：内在逻辑矛盾、学术功能局限、制度功能缺陷。张树义（2000）认为行政主体的实践意义绝不仅仅限于行政诉讼中被告的确认，而应体现在对行政行为效力的确认。葛云松（2007）认为在行政法学上应对行政主体进行大幅修正，尤其必须引入大陆法系“公法人”概念与理论体系。并且国家机关不应该有法人和行政主体地位，国家才是法人和行政主体。吕艳辉（2007）认为顺应行政权社会化的发展趋势，将行政主体改造分为国家行政主体和社会行政主体两类。王霁霞（2009）提出我国行政主体理论作用局限在行政诉讼被告的确认，从未发挥过保障分权的作用。我国不存在以分权为特征的行政主体制度，虽然根据行政主体理论存在不同的行政主体类别，但由于无法独立承担财政责任，真正意义上的主体只有国家。余凌云（2010）则认为效仿德、法“分权主体模式”的建议，形式意义大于实质意义，必须做有条件的引入。

三、我国行政主体理论存在问题

（一）行政主体等同于行政机关且与行政诉讼被告资格相连

与大陆法系国家法、德、日的行政主体理论研究不同，外国行政主体的确定有为了研究不同行政主体之间和各个行政主体内部的用意，行政主体理论研究是行政组织研究的基础。而我国行政主体概念的引入却是为了确认行政诉讼被告资格，同时也没有重视行政组织的研究。

我国的行政主体理论的出现是以适应国内行政诉讼的需要为直接原因的。1989年4月我国《行政诉讼法》颁布，该法对被告做出了规定，行政法学理论需要对此进行解释，从而引进了国外的行政主体概念，改造成为国内的行政主体理论。围绕着行政诉讼被告资格的确认为中心，行政主体也是为此中心服务的。按照民法的内在逻辑，民事主体是权利义务的统一，具有自然人或者私法人地位，最终的核心问题是行为的责任承担上，民事主体就是责任主体。民事主体是成为民事被告的前提条件，被告资格一旦确定也就确定了独立承担民事责任的主体，民事被告的资格与民事主体紧密联系，所以民事主体是成为民事被告的前提条件。而行政法上行政主体，行政被告按照民法理论是存在理论与现实的矛盾的。行政主体虽以主体冠名，但是却不是责任主体、赔偿主体的等价。按我国行政主体理论，因为行政机关是行政主体，才可成为行政诉讼的被告。也即行政主体是成为行政被告的前提条件，照搬民法逻辑。而现实中，可作为被告的行政机关是赔偿义务机关而非赔偿主体。最终的赔偿责任主体是国家，而国家在我国又不是行政主体，无法成行政诉讼中的被告。行政机关而非国家是行政主体，而在履行责任时，国家而非行政机关承担，这本身就是悖论。

可见，我国的行政主体理论的出现的根源，是因为理论上照搬民事主体与民事被告关系理论，实践中为满足行政诉讼法出台后确认行政诉讼被告资格的需要，从而仅仅将行政主体概念从国外硬搬过来。

（二）法律、法规授权组织行政主体非独立法人地位

法律、法规授权组织及其他社会公权力组织这类行政主体依授权具有双重身份，双重事务，该组织行政身份独立性、行政职权的稳定性行政职能专业性受到很大影响。

依据我国现行法律、法规授权情况，法律、法规授权组织主要是基层群众性自治组织、行业组织、工青妇社会团体、事业与企业组织、行政机关的内设机构和派出机构。首先，该组织以是否行使了法律、法规所授行政职能而具有不同主体身份。其次，该组织行使的是特定行政职能。最后，该组织行使的特定行政职能由具体法律、法规所受而非行政组织法所受。授权通常是有期限的，行政事务完成授权宣告结束。

由此产生的问题是我国行政法上确认授权组织是一类行政主体，这就是承认了授权组织的双重身份地位，如原组织是一个企业法人，当法律、法规授权其行使特定行政职能时，又具有了行政主体资格。这种身份的叠加，对普通公民来说具有迷惑性，不好分辨。再如行政机关的内设机构和派出机构在某些特殊情况下法律、法规授权其行政主体资格，就有可能导致行政主体设立随意性大，行政主体过多。而且另一方面，目前我国法律、法规居然还没有明确规定被授权组织的条件，所以就有可能出现部分授权组织很难胜任其职责，行政职能的专业性受到严重影响。除此之外，行政职能的行使完全依赖于法律、法规的授权，当行政事务完成时，授权就宣告结束。这类行政主体稳定性相比我国国家机关弱很多。二者相比都不处在同地位上。

这与法国、日本、德国行政主体相比非常不同。以法国公务法人为例，法国的公务法人：第一，是一个公法人，这表明其具有唯一、一致的法律身份。第二，具有独立的管理机构，行使专门的行政职责，表现出很强的专业性。第三，脱离行政组织，不依托其他组织，有独立的财源，人事和预算。可以看出，我国行政主体法律授权组织与法国行政主体公务法人不是一个地位上的。

（三）行政委托情形下的行政主体的多余性

这类主体从本质上来讲还是委托的行政机关，所以这类主体没有存在的必要。

教科书中说明了行政委托的含义和受委托组织的含义以及受委托组织的条件与法律地位上，然而教科书中又明确说明受委托组织不是行政主体而是委托行政机关是行政主体。而委托行政机关是行政主体完全可以归入第一种行政主体行政机关中研究。至于委托机关能否委托，应该如何委托都应该由相应的法律来具体规定。当然在国外是不存在行政委托关系产生的行政主体的，可以说是我国独有的。由此可见，我国行政主体分类依据是法律承认哪些主体可以行使行政职权，根据行使行政职权的不同做的一个分类而已，而国外则是依据行政分权与地方分权原则对行政主体进行的分类。

（四）缺少地方自治型行政主体，行政主体类型单一

因为我国缺少依据地方分权原则形成的地方自治行政主体，行政主体一元化只有国家。所以行政主体研究很少涉及行政组织中行政主体间相互关系的研究。

以法国为例，在法国行政法中，依据行政自治原则，法国行政主体除国家外，形成地方自治团体与公务法人两种类别。行政组织的类型指行政主体相互间的关系及同一种行政主体内部之间的关系。行政组织分为三种类型：中央集权制，权力下放制和分權制。前两种分类属于国家主体内部的行政组织分类。分权制的行政组织组涉及多主体间的关系。分权制指除了行政主体国家以外还有其他行政主体决定行政事务，行政职务构成其他行政主体的公务。这些行政主体之间关系只有国家按法律规定的监督权，没有指挥命令权。法国只承认两种分权制地方分权和公务分权。分权制承认其他主体行使行政职权的独立性，是其他行政主体自身固有的权力。当国家与其他行政主体发生争议时，可以通过行政诉讼方式解决。法国法律上的公务分权指当某一种公务的实施需要独立行时，法律把它从国家和地方团体一般公务中分立出来，成为独立实体，成为公务法人。公务法人由国家或者地方团体创设，并受其监督。德、日大陆法系国家都有地方自治团体行政主体。

我国行政法主体中没有依据行政分权原则——地方分权或者公务分权形成意思独立、责任独立的地方自治团体行政主体。套用外国的行政主体理论我国只有以行政机关代表国家的行政主体和不同于公务法人行政主体的法律法规授权组织。所以我国没有地方分权和实质上的公务分权形成的行政主体，只有国家一元化的行政主体。那么，行政组织类型分权制在我国行政法中的研究就没有。

四、扩充我国行政主体的建议

对于行政主体与行政诉讼被告相关联问题，一是如果照搬民事主体理论构建行政主体理论，那么行政主体应该是权利义务的统一体，具有公法人地位。在行政诉讼中，确定了行政诉讼的被告也就确定了责任主体。行政被告资格与行政主体紧密联系，行政主体是成为行政诉讼被告的前提条件。这里出现的问题就是“行政主体”成为确认行政诉讼被告的标准时，现实中非行政主体实施了违法行政行為就被排除在行政诉讼之外，同时，还存在的问题就是确认被告的复杂化。二是如果不按照民法理论建构行政主体，那么就应该否认以行政主体作为确认行政诉讼被告资格的标准，再从行政诉讼被告资格确认行政责任主体的思维定式。所以在公法上被告不是行政主体与责任赔偿没有直接关系。行政诉讼被告资格的确认不应该以是否是行政主体为限制而应该以方便行政相对人进行诉讼为标准，所以任何实施了违法具体行政行为的组织都应该可以成为行政诉讼被告，而不会因为实施了违法的具体行政行为的组织不是行政主体而被排除在行政诉讼之外。这就完全不同于民事主体理论。这样一来，不将行政主体与行政被告相联系，有利于扩大行政诉讼被告范围，使行政诉讼被告确认简单化。

对于法律、法规授权组织这类行政主体，可以依据公务分权原则，借鉴法国公务法人这类行政主体的构建。这就要求对我国现有行政主体的类型进行扩充。第一，从实质上来说，授权也是一种分权的体现，但是光有授权还不够彻底，因为被授权组织没有达到能独立承担行政责任程度，即没有独立财产，所以要建立和肯认国家与社会的行政分权，使社会组织行使一定的行政权，具有承担责任的独立财产。第二，要肯定这类行政主体的独立公法人地位，而非双重身份。第三，赋予其行使特定行政职能的权力，保证专业性与机构稳定性。

对于行政委托下的行政主体，应取消行政委托下的行政主体。这类主体的责任归属最终还是国家或者其他行政主体，所以还是属于国家这类行政主体或其他行政主体。行政委托本质上应该是行政主体与行政主体之间的关系类型，而不应该是行政主体一种类型。

对于缺少地方自治团体行政主体，我国目前进行的中央地方行政分权缺少地方自治独立承担行政责任之意，我国应该朝此目标不断迈进。建立了地方分权，构建地域公法人，才能真正意义上实现地方自治团体行政主体。

综上所述，本人认为我国现行行政主体要进行扩充，由国家一元行政主体扩充为多元行政主体类别。所以横向上国家与社会的公务分权，纵向上中央与地方的行政分权，分好之后，以确立公法人的形式确立下来，至此不同的行政主体形成。行政主体问题解决好之后，行政责任主体内部关系，各个主体之间的关系才能理顺，为每种行政主体中的行政组织研究奠定基础。