从新公共管理到整体性治理探讨

2020-02-26刘树津

卷宗 2020年28期

刘树津

（曲靖市税务局，云南曲靖 655000）

经过1990年后期的公共管理改革，我国进入了公共管理的新时代。许多人认为新的公共服务现已解决了许多公共管理问题。倡导市场机制、向私营部门学习管理方法和管理工具等都是以效率为主导方向，简化了实现降低成本、改善服务质量的诸多难题。然而在现实生活中，人们广泛的人类价值观正在逐渐失去其作为标准的重要性。此时，英国学者提出了一种新的整体治理模式，并逐渐形成一种新形式的重要政府治理方式。

1 整理性治理产生的背景

1）旧公共管理模式存在的弊端。（1）强调分散性。分散较大的等级部门，将购买者和提供者分开，将政治和制度体系组成部分分开，在微观级别上分开制度组织，以及仅保留部分企业和意识形态。为了实现内部各个部门之间的平衡，现有大公司通过竞争从U型管理结构向M型管理结构进行过渡。重组企业各个部门的管理和信息系统，对各个部门实施不同的控制方式，以提高整体管理水平。（2）过于强调竞争。在新的公共管理模式中，引入了将购买者和提供者分开的模式，这加剧了提供者之间的竞争，并创造了竞争条件，使以前的资源分配级别由新的公共管理部门管理。相反的，外包和政府间合同，以及产品市场自由化全部被终止，国家提供的公共物品和核心服务逐渐减少，丰富多样的资源供应开始涌现。（3）侧重激励。以前的绩效奖励是基于专业精神和公共利益精神为主，即精神满足和工作成绩是奖励的主要形式，在新的公共管理下，强调了实现绩效奖励，即物质奖励。资产私有化，专业特权的放宽，私有财产倡议和私人合伙关系全部被终止，从真正意义上形成了按劳分配的机制。但是，正是这种新的竞争性和激励性的公共行政运作方式对整个政府的实际效率产生了一定的影响，并在过去的20年中引起了政府内部的混乱。根据一些相关的研究显示，新公共管理已逐渐走入末期阶段。

2）整体性治理方式应运而生。分散的治理在其管理功能中存在一些缺陷：（1）转嫁问题。当管理过程中出现问题时，成本和后果通常会转移给其他组织。（2）矛盾性。当某些组织的政策目标相互矛盾或政策目标相同时，组织之间的解决方案通常是一种相互解散而不是相互合作的方式。（3）重复性。在浪费资源的同时重复的机构职能很容易使消费者感到失望和愤怒。（4）目标冲突性。服务目标的不一致导致在处理问题的过程中发生冲突，并且多个代理机构彼此冲突。（5）沟通不足。一些机构之间缺乏有效的沟通渠道及途径，导致问题结果出现。（6）公众无法获得适当的服务。当出现问题时，公众会感到困惑，无法找到适合其服务需求的机构。（7）缺乏对问题原因的调查。专业干预方法的刻板以及过分强调，使得其缺少服务干预机制。新的公共管理本身无法解决上述问题，但是可以通过协调与合作或通过治理范围的调整来解决。

2 整体性治理的主要思想

1）重新整合。整体性治理中，整合是一个基本概念，两者既有联系也有区别。重新整合的内容包括以下几点：（1）逆部门化和碎片化。将具有类似职能的部门重组，以重组为新的部门组织，取消一些准政府机构，重视小型地方机构，并成为社区机构。（2）大部门式的治理。管理重点是重新整合的关键要素，建立大型部门系统来处理在一定时期内极端权力下放导致的效率低下和无效等情况。集中管理有助于解决分布式管理导致的分工不明确、工作效率低下等问题。同时，最新信息技术的集成可以使集中管理更加高效。（3）政府的重新化，将私有变为国有。恢复以个人名义外包的所有原来使用的公共部门，并将其重新分配给相关公共部门进行管理，这种集中的管理模式可以促进政府的治理功能。（4）中央秩序进行重新加强或恢复。中央秩序进行重新加强或恢复可以有效解决新公共管理造成的机构层次结构重叠的问题。在新的公共管理中，由于无序结构造成的日常管理比较分散、无序、竞争激烈，因此有必要加强或恢复政府机构的信息系统。整体治理的主要思想是强调需要加强中央秩序，以帮助改变先前出现的没有秩序、比较混乱的无政府状态。（5）在服务提供链重塑公务支撑功能。重新设计基于信息技术的行政服务工作当中的公务员支持功能和事务处理系统。可以直接从政府部门接管设计工作，也可以选择外包设计。（6）采购专业化、集中化。实现采购专业化、集中化可以防止在部门和机构之间重复进行大量采购。在接下来的几年中，可以通过一系列具体的举措来节省大量资金，例如在几个采购中心和地点来进行采购。

2）整体性治理。（1）提供和搜寻信息。整体主义的基础是公众的需求，在此前提下，政府的信息系统应基于公众的需求。信息系统应使具有一定知识水平的企业和公民能够通过政府机构提交相关报告。公民和企业还可以提醒相关人员根据需要进行相应的调整，这些使用信息技术的交互机制会自动促使组织和信息系统的人员对他们进行全面了解，实现其催促的本质作用，进而以整体的角度看待和分析公众的需求。（2）组织重建的基础为功能和公民。例如，所有与老年人相关的福利都集中提供，英国养老金服务的实际效果更好，实践性更强。（3）提供一站式服务。对于政府来说，以前分散和分段的服务功能的集中整合可以实现服务合并，即具有良好动力的一站式服务流程可以解决各种类型的问题和重复性问题。以这种方式收集的信息将被连续使用，而不是重复收集相同的信息，使得公民的问题能够得到及时有效的处理。（4）统一数据库。在整体性治理的过程中，所有数据已经进行合并。政府做出重要决策时，可以从数据库中的个别案例中调用数据，以提供有效的数据支持。与新公共管理不同的是，不同的数据是进行统一管理的，而非在其他部门手中进行管理，从而使信息很难被使用。（5）对服务结果的重塑。这种方法能够转变人员参与机构边界划分时给予一定认为干涉等相关问题，同时，还可以不同项目小组可以全身心的投入到自身项目的建设中去。（6）政府结构的灵活化。政府结构灵活性的最重要方面是建立一个可以及时、灵活地应对突发事件的预测和监视系统。这使政府决策能够在与业务实践竞争中获得灵活性，并提高实践过程中响应系统的灵活性。

3 从新公共管理到整体性治理的简要评价

1）整体性治理是在新公共管理的基础上结合时代发展而产生的。换句话说，就是整体性治理基于新公共管理的发展而衍生的，是解决信息时代出现的管理问题的新型有效方法。这不是对新公共管理的完全否认，而只是一种纠正和改进，使其可以更好的适应于目前的政府管理。为了使当今社会发展成为高科技社会，应实现公共服务的多样化，以适应当前情况。因此，新公共管理改革是必经之路。

2）整体性治理具有现在信息时代的高效和灵活特点。为了从技术角度理解整体性治理，信息技术与运营和治理紧密相关，这与信息时代的背景密不可分。信息时代需要能够集中和整合现有管理，这与新公共管理的特征相反，因此新公共管理只能用新的治理方法来代替。整体性治理主要是在政府内部运作和多个部门整体运作的基础上，解决政府的精细化管理和非正式问题，从而达到降低成本、提高效率的目的。