情境变迁、理论沿革与价值承继：城市管理的发展逻辑

王佃利, 王玉龙

(山东大学 当代社会主义研究所/政治学与公共管理学院， 山东 青岛 266237；山东大学 政治学与公共管理学院， 山东 青岛 266237)

“市政问题为人民切身问题……市政良则居民乐利”[1]，对现代城市的向往和对市民美好生活的愿景一直贯穿于城市管理的演进之中。从20世纪初的城市市政设置热潮，到当前我国常住人口城镇化率达到59.58%[2]，城市发展和城市生活的巨大变化深刻影响到城市管理理论的演变。我国城市管理的理论和实践体现出怎样的发展脉络，所面临的城市发展情境呈现出怎样的阶段性变化特征，城市管理的理论认识和策略选择如何变革，这一过程背后呈现出怎样的价值追求，都是理解中国城市管理逻辑所必须回应的问题。

一、 从政区设置到品质提升： 中国城市管理的情境变迁

城市自出现之时起，就承载着市民美好生活的愿景。自20世纪初掀起建市热潮以来，我国城市的发展形态、趋向和任务经历了多次重要的转变。这些不同的发展阶段构成了我国城市管理的具体情境。尽管中国有着悠久的建城史，但近代城市化的进程，却是始自清末新政鼓励工商业发展的政策。辛亥革命后，从1912年至1928年的16年间，城镇人口总数增加了1 000万，城镇化率大约从7.6%提升至8.9%，并已出现4—5座人口在百万以上的大城市。[3]41-43城市规模的增加也带来城市型政区的发展，市作为一种独立的行政建制开始出现，如1921年广东省议会通过《广州市暂行条例》，组成广州市政府，与县平级，成为第一个城市型政区；1927年上海、南京成为直辖(特别)市；随着1928年《特别市组织法》与《市组织法》出台，以及1930年两法废止后新《市组织法》颁布，在全国范围内掀起了设市的热潮。[4]61,106-107城市的经济、政治、文化教育等功能日益突出，在国家政治体系中的地位日益重要。

与建市热潮相对的，则是愈发突出的市政体系滞后，即城市中现代化的市政设施和管理制度极其匮乏，这对新兴的城市管理带来了严峻的挑战，带来的后果是“不但建市之热烈，日趋消减，即已建立之都市，亦竟有逐渐取消之倾向”[5]。民国学者董修甲总结了背后的9条原因[5]，总的来说大致包括3个方面： 一是城市建设“破而未立”、财政高税负、土地低征收补偿加重了市民生活负担； 二是城市财政大量用于政府行政成本，导致市政建设事业滞后； 三是城市决策过程封闭，无法保障市民在市政活动中的知情权、参与权。这些问题实际上指向当时城市内部管理体系的空白，因而城市型政区内部的制度架构和体系设计，就成为这一时期城市管理的重点。

(一) 工业城市的规模扩张

新中国初期，城市作为服务于工业化尤其是重工业建设的重要一环，在“一五”时期实现了快速的发展。城市数量从1949年的132个增加到1957年末的176个，此后随着国家经济社会发展的一系列重大变化，我国城市也经历了大起大落与发展迟滞。[6]210-211总的来说，建国后到改革开放前夕，我国的城镇化率处于低水平的缓慢增长阶段，从1949年的10.64%到1978年的17.92%，30年来提高了7.28个百分点。而改革开放以来，市场化改革激发了城市的活力，开启了城镇化快速推进的阶段。“发展就是硬道理”“科学技术是第一生产力”“时间就是金钱、效率就是生命”等发展理念，凸显了效率导向下城市对经济增长的追求，不仅城市数量显著增多、城市规模显著扩张，许多在国际上具有重要经济影响力的都市也逐渐显露头角。

城市经济的快速发展与经济导向的城市发展，带来了新的管理任务。市场化改革不仅吸引了大量人口在城市聚集，也激发了人们对城市生活的向往，提升了人们对城市生活与城市公共服务的需求和期待。但同时，在城市公共管理领域，地方政府依旧延续了计划经济时期的典型特征，对城市公共事务进行封闭式的政策制定，采取自上而下的行政控制与管理。

封闭的决策过程、僵化的行政运作、有限的财政能力，使得政府无法有效回应城市快速扩张与人口快速集聚所带来的新问题、新需求，在环境、交通、卫生、教育、医疗等公共服务领域，政府行政成本过高、管理低效、公共服务供给不足等问题日益突出。因此，提升政府的管理效率，以契合城市快速的经济发展所提出的管理任务和要求，成为这一时期城市管理的主题。

(二) 转型城市的协同发展

进入新世纪以来，随着经济提速带来的城市扩张，城市发展也开始面临新情境和新问题。在城市内部，城市规模扩张一方面表现为农村用地向城市用地的大规模转化，城市土地、资本利润与地方财政的捆绑成为城市的增长动力；另一方面则表现为大量劳动力向城市的流入，这些劳动力带来了城市化所必须的要素和资源，但同时因户籍门槛而未完成向城市身份的转化，从而推卸了城市公共服务的责任和负担。弱势群体的利益诉求和市民的满意度、幸福感以及政府信任的下降，成为城市内部典型的治理风险。

城市的集群发展体现了城市经济的发展和规模的扩张的新要求。城市间的关系日益超越“竞争”的范畴，“合作”需求日益凸显，城市群成为城市发展的典型形态。一方面，城市群体现了城市间的经济联系。城市间在资源配置优化、产业协同、基础设施建设、优势互补等方面的合作需求，逐渐超越了“以邻为壑”的竞争。随着城市的规模扩张和人口增加，城市公共问题越来越呈现出“跨域性”特征，环境污染、资源压力、公共安全风险、交通拥堵等“城市病”的影响范围及治理需求，日益超越了单一城市、单一主体的职能边界。

多元、合作与协同成为这一时期城市管理的主题。在城市内部，多元化的利益诉求与利益冲突，使得打破封闭式的权力运作流向，构建多元参与的决策机制与利益表达渠道成为城市管理的题中之义。在城市之间，构建城市群内部跨区域、跨层级、跨部门的协同合作机制，成为城市管理的发展重点。

(三) 品质城市的内涵提升

随着治理体系和治理能力现代化成为国家建设的主题，城市治理问题的凸显赋予了城市“发展”更加深刻的任务要求和治理内涵。城市治理越来越强调提升治理能力，完善治理体系，推动精细化治理；随着移动网络、大数据、云计算等信息技术发展和应用，城市治理也愈加强调在管理活动、服务供给和决策过程等方面全面提升城市的智慧化水平。一方面，通过对城市治理主体、资源要素、过程环节等方面的优化，实现城市治理的精细化水平，如提升城市公共服务质量和精准化供给水平，保护城市历史文化资源，推动城市公共景观营造等，切实提升城市居民的生活质量和生活体验。另一方面，通过对现代化信息技术手段的应用，提升城市治理的智慧化水平，以在公共决策、政务办理、服务供给等方面深化大数据决策应用与开放获取，从而优化决策质量，保障公众的治理参与；通过推动智慧交通、智慧医疗、智慧教育等方面建设，提升市民公共服务获取的可即性、便利性。

精细化治理和智慧城市建设等新的治理目标，深化了城市的“发展”内涵。对效率和规模的追求，让位于对城市内涵品质的提升。城市已进入并正在经历着人本主义的发展转型，从传统规模扩张和速度提升的发展方式，转向重视城市发展质量的内涵式提升；从以GDP增长为代表的客观指标向居民主观的生活体验转变；从经济水平提升向历史文脉保护、公共服务提升、城市环境改善等与居民生活质量密切相关的领域拓展。

二、 从制度引介到机制变革： 城市管理的理论沿革

随着情境的变迁，城市管理理论也不断得到深化。城市建设之初，市政管理的理论和经验自欧美泊来，关注于城市内部的制度建设。建国以来，城市化和工业化的发展结合使城市长期处于政府的管控之中。城市管理方式的背后是管理理论不同的内容体系和运作机制。

(一) 市政管理的“西学东渐”与制度建设

20世纪初的城市建设热潮凸显出城市管理制度缺位和理论缺失的尴尬，这一时期赴海外求学的诸多学者将欧美的“市政”概念和理论引介到国内，对推广市政概念、推进市政研究和和探索市政体制作出了积极的贡献，也成为我国城市管理实践和理论研究的近代发端。

1. “市政”概念和理论的引介

作为“舶来品”的市政概念和市政理论，推动了市政研究的兴起，也给这一时期的市政研究烙下了鲜明的西方特色。一方面，当时正处于发端时期的城市管理，无论在理论上还是实践经验上都十分匮乏，这一“空白”亟须先进的市政理论和实践予以填补；另一方面，这一时期众多著书立说、推进市政学研究的学者，多具有在欧美求学的知识背景和实践认识，对欧美市政十分推崇。

借鉴欧美经验而改革的市政体系，承载了时人对城市管理的美好期许。一方面，欧美相对完备的市政制度与市政事务管理，被视作“办理市政之良法”；另一方面，市政改革还“寄托着这些留美知识分子从城市入手解决国内政治问题的深层期盼”[7]，以良好市政为基础的城市体制被视作国家政治制度的重要一环，正如梁启超所言“美国之共和政体，非成于其国，而成于组织一国之诸省；又非成于其省，而成于组织一省之诸市”[8]452。由此，借鉴西方市政理论与市政管理经验，改变中国市政在制度和运作上的问题，建立市政体系，成为这一时期市政研究主要任务。

2. 市政体制探索的推进

20世纪初，学者在界定市政问题时，认为“大概研究市政问题，可知划分为两个分野，一是市政府或市自治团体组织的问题，一是市任务或各项市政设施的问题”[9]，即市政制度建设与市政实务推进。但事实上，市政制度是研究关注的重点，市政实务的受重视程度有限。市政实务主要以西方实践为借鉴，明确市政实务的范围和领域，但据统计，民国时期关于城市政府及城市行政的著作共有84部，城市规划的著作有54部，而侧重于城市社会事务办理的“市政工程”方面的著作只有9部。[10]

当时学者对“市政问题”的认识也清晰地反映出这一倾向：“市政问题中最主要的问题就是： (1) 城市与中央政府的关系， (2) 城市政府的组织。”[11]在城市与中央政府的关系方面，市政被寄予了理顺中央和地方关系、完善政治体制的厚望，但有学者指出，民国时期的“市政”与“国政”实际上呈现出复杂的纠缠关系。[12]而在城市政府组织形式方面，市政研究主要集中在对欧美主要市政体制的介绍和梳理，如董修甲就将市议决机关和市执行机关作为市政体制主要的对象，探讨市议决机关和执行机关的关系类型、组织形式、人员选举、权责关系等问题。[13]可以说，20世纪初的市政研究的制度偏好，既是探讨城市在国家制度体系中的定位和功能，也是探索城市内部运行和管理的机制设计。

(二) 城市建设的效率追求与计划管控

长期计划经济背景下，城市建设主要由工业化带动，并呈现出明显的政府管控特征。改革开放后城市规模的快速扩张与经济活力的持续激发，同政府的封闭与僵化形成了鲜明对比。此时，英、美等国在20世纪80年代针对官僚制政府臃肿、低效所开展的改革，对我国城市管理产生了深刻影响。城市管理理论超越了静态的制度研究，探讨政府管理体制与管理方式的改革。

1. 工业城市建设与政府主导

城市化与工业化有着密切的关系，建国以来，我国城市的建设管理长期与工业发展相互交织。早在建国前夕，党的七届二中全会就提出了城市建设与工业建设相结合的重要性，指出“党的工作重心必须放在城市”“管理和建设城市的中心关键是恢复和发展工业生产，第一是公营企业的生产，第二是私营企业的生产，第三是手工业生产”[14]。“一五”计划将工业建设作为国民经济发展的中心任务，而城市建设与管理则与之密切相关。一方面，工业是城市发展最重要的基础，“社会主义城市的建设和发展，必然要从属于社会主义工业的建设和发展；社会主义城市的发展速度必然要由社会主义工业发展的速度来决定”[15]439-440。另一方面，城市建设是服务工业发展的重要举措，为改变原来工业地区分布的不合理状态，对于利用、改建、扩建原有工业基地，建设新工业基地而言，城市建设是集聚资源、安置劳动力、提供必要公共事业服务，从而配合工业发展的重要需求。因此，工业城市建设，成为建国后城市发展与城市治理长期的重要特征。而工业城市的规划与管理，都处于政府主导之下。

一是对城市规划与建设资源的行政配置。工业城市建设采取“重点建设、稳步前进”的方针，通过行政权力对城市按照资源条件、功能定位等因素划分为不同的发展等级，进行不同程度的资源倾斜。对拥有重要工程的新兴工业城市集中力量进行建设，其次是在已有工业基础的城市中进行改建和扩建，而对于工业建设不多的大城市、一般的中小城市则进行一般的维护检修而非新的建设。[15]441

二是对城市管理活动的行政控制。政府主导城市公共服务资源的生产和配置，如对城市住宅、商业、文化福利设施建设采取“统一规划、统一投资、统一设计、统一施工、统一分配和统一管理”[16]的“六个统一”方针等。通过基于工业布局优化的城市安排，城市管理以工业企业为纽带，工业生产活动、市民居住生活、资源的行政配置实现了高度的空间重合，奠定了单位制的基础，“国家通过单位组织和街居系统形成了一个高度组织化的社会，国家管理着社会生活的方方面面，城市社会生活秩序整齐划一”[17]75。

2. 公共服务市场化与政府运作企业化

在改革开放后城市快速的发展之中，城市管理的理论具有明显的新公共管理色彩。在新公共管理理论的视野中，城市存在的问题源自政府作为“理性经济人”，由于缺乏竞争机制、缺乏降低成本的激励机制、政府机构自我膨胀、监督信息不完备和寻租活动导致政府低效。[18]380-382基于此，通过对传统公共行政理论的批判新公共管理理论推动公共行政向公共管理转变，指导了各国的政府改革实践。[19]108

新公共管理认为政府的职责在于“掌舵”而非“划桨”，主张私人部门参与城市公共物品的生产和供给。公众作为政府面向的“顾客”，政府所进行的管理活动必须要考虑“顾客”的满意，增强政府的回应性，重视政府管理中投入—产出的效率，从而树立起以效率为中心的结果导向的政府治理，作为对传统管理制政府僵化、低效的批评与回应。公共部门与私人部门之间在管理的角度上并不存在根本区别，私人部门的管理方式、管理经验同样可以用于改善公共部门的组织运作和管理活动。借鉴私人部门的运作模式，通过“企业化”进行政府流程再造，通过“市场化”改革公共服务供给方式，成为这一时期城市管理的核心。

市场化改革转变了对公共服务供给的传统认识，强调“集体物品并不必然地要求政府供给”[20]56，鼓励私人部门参与公共物品的生产和提供，建立公私部门的伙伴关系，从而弥补政府在公共服务供给中忽视成本、缺乏回应性等弊端，提升公共物品的供给效率。自20世纪90年代以来，特别是进入21世纪后，随着政策放开，鼓励社会资金和外国资本介入公共设施建设，在市政公用行业实施特许经营，推进教育、医疗、养老等领域的市场化改革，对城市生活产生深远影响。

(三) 塑造多元参与的公共治理体系

进入新世纪，城市快速的经济发展带来了群体利益的持续分化和参与诉求的日益提升，城市间的依赖与合作诉求显著增强，使得城市管理的焦点超越了政府主体的视角，关注于政府、企业、社会等多元主体的合作参与，以及跨边界、跨层级、跨部门的区域协同合作。“治理”随之进入研究者和实践者的视野和话语之中。

1. 城市治理主体与行为方式变革

时至今日，人们言必称“治理”，“城市治理”在某些语境下已近似等同于“城市管理”，成为城市政府各项管理活动的统称。但实际上，“城市治理”有着明显不同的学术立场：

一是对效率至上的价值反思。城市研究重新回归政府的公共性，如认为政府应当是“服务”而非“掌舵”[21]、公共部门管理工作的目的是创造“公共”价值[22]49等。这些理论反思试图重新厘清公共部门与私人部门的本质区别，认为城市发展中公平问题的出现，源自于政府内部市场化的运作理念偏离了政府本应坚守的公共性。

二是对城市公共问题“跨域”特征的识别。随着群体利益分化程度的加深，单一的政府部门在识别群体差异、回应多元诉求等方面面临挑战，城市治理呈现出跨越部门边界的典型特征，提出了市场主体、社会组织、公众等多元力量共同参与的时代要求；“城市病”的治理逐渐超越单一城市的行政边界和能力范畴，呈现出跨越行政边界的典型特征，对地方政府间的协同合作的要求日益提升。传统管理以政府为单一主体，不足以应对“跨域性”城市公共问题的复杂挑战。

2. 构建多元主体协同共治的城市治理体系

在主体关系上，城市治理变革强调厘清多元治理主体的权责关系和职能边界。一是完善政企关系，如严格规范政府和社会资本合作(PPP)模式的实践运作，促进并规范城市治理中市场主体的参与； 二是培育和壮大社会力量参与治理，扶持社会组织孵化，向社会组织赋权，鼓励社区自治，推进社会治理创新； 三是改革政府机构和治理职能，深化“放管服”改革和政府机构改革，优化政府内部的权责配置，避免“权力真空”和“政出多门”带来的治理低效。

在技术程序上，城市治理变革强调完善多元主体之间平等参与、协商合作的支持机制。正如哈贝马斯指出的，人们的意识是由社会建构的，很难找到一种理性模式的话语体系解决集体行动问题，而只能通过辩论和互动来论证观点，这也是协商的重要性所在。[23]47一方面，在城市内部完善公众参与的制度渠道，推进畅通公众参与和政务服务渠道的政府信息化建设；应用和创新“罗伯特议事规则”、共识会议、愿景工作坊等多元化沟通技术与协商程序。另一方面，在城市之间建立区域公共物品供给和公共问题化解的协同平台与合作机制，超越单体城市的利益壁垒和行政壁垒，推动基于区域整体利益的发展规划、目标共识和政策协同。

(四) 品质追求下的城市精准治理

随着城市的发展，人们对城市繁荣和生活品质的需求日益提升，也愈发强调实现精准和精细的城市治理。与此同时，空间社会属性的发现带来了城市治理理念的重要变革。对城市繁荣的治理追求超越了物质上的丰富，关注于市民在城市社会关系网络和社会交往行为中的日常空间体验和“获得感”。

1. 基于城市空间社会属性的繁荣追求

20世纪中期以来，空间的社会属性逐渐被揭示出来，形成了“空间的社会转向”。列斐伏尔指出，空间里弥漫着社会关系；它不仅被社会关系支持，也生产社会关系和被社会关系所生产。[24]48哈维则指出，不同的社会生产出了不同的时空观念，而与特定的时空组织模式一致，社会群体有序地安排其等级、性别角色和劳动分工。[25]235-240

城市空间社会属性的发现提供了新的城市解读。一方面，城市空间不仅包含着诸多物质性要素，也包含着社会秩序，空间内公共资源的分配“巧妙暗示着人们在这个社会经济等级体系中的所处位置”[26]453；另一方面，城市的发展和变革，被视为基于“空间实践”“空间的表征”“表征的空间”等环节[27]39-40，多元主体共同推动的“空间生产”过程。

在此基础上，对城市繁荣的治理追求也被赋予了新的内涵。城市的繁荣不仅是城市经济实力增强、居民收入水平提高、公共服务丰富等物质层面的繁荣，同时也意味着居民围绕空间生产和利用而形成的社会关系网络和社会交往行为能够得到充分支持，从而增强居民对城市的融入感和认同感，也即增强居民在城市发展中的“获得感”。

2. 精细化追求下的城市空间品质提升

习近平指出城市管理要像绣花一样精细。精细化的城市管理意味着提升城市的空间品质，从而满足人民日益增长的美好生活需要。长期以来资本主导的城市空间生产过程，在深刻地重塑了城市空间的同时，也导致了空间形态同质化、空间排斥加深等问题，如“千城一面”、历史文化破坏、阶层固化上升[28]等现象。在这一层面上，城市治理的精细化和品质提升，即纠正资本主导的空间生产对居民差异性空间需求的挤压。

从空间生产过程的角度，城市品质提升意味着，保障人们享有进入城市和改造城市的权利，保障人们获取和享有资源、参与决策过程，并“按照我们的期望改变和改造城市”[29]4。从差异空间的角度，城市品质提升意味着抵抗资本塑造的均质性空间对差异的否定，人们享有“不被强行分类的权利”，从而最终塑造“差异的空间”[30]96，进而实现以人为本的精准治理和包容治理。

三、 城市管理的价值承继

城市发展的情境变迁和理论沿革，彰显着城市管理价值理念的延续与深化。城市管理的价值认知，既要对城市空间属性的认识深化，又要深刻把握政府管理的理念革新，寻求过程导向和结果导向的路径平衡推动了城市管理的理论焦点转变，而对美好城市的治理期许则成为城市管理一以贯之的目标追求。

1. 城市空间属性的认识深化

城市的管理理念形成于空间认识的基础之上，在演进和发展的过程中伴随着从物质属性向社会属性的城市空间认识深化。基于物质性的空间认识，城市被视作区别于乡村的地理区域，以及嵌入国家治理体系中的制度构成。城市管理关注于如何实现高效的制度运作与资源配置。而基于社会性的空间认识，城市则被视作人们基于生活体验、想象、知识等因素所建构的空间概念，本质是人们在城市中形成的社会关系。城市管理由此更多关注于城市中的权力配置和结构、运作方式和冲突特征，承认、尊重并保障不同社会群体差异化的城市空间概念、空间利用诉求。

2. 过程导向与结果导向的路径平衡

在不同时期的城市发展情境与理论焦点之中，城市管理一直在寻求过程导向与结果导向的平衡之间不断发展。20世纪初由于市政制度匮乏，城市管理呈现出注重体制、秩序的过程导向；而在建国后特别是改革开放以来的城市扩张中，城市管理更加强调结果导向下的效率追求和技术理性；新世纪的治理变革，在城市中逐渐构建起多元协同的动态治理过程；而新时期以人为本的城市品质提升和增强包容性的城市治理优化，则进一步探讨了应实现的城市社会状态，诸如面对城市群体差异性与多样性的包容城市、面对城市治理风险的弹性城市、适应城市治理技术革新的智慧城市等。

3. 美好城市的治理期许

与国外曾一度将城市视作“令人不快的非自然场所，或者将走向毁灭，或者需要依照乡村的景象进行重建”[31]8的消极立场不同，国内城市管理一直秉持着对美好城市的向往，“市政的最终目的，是求城市内的居民，能享受安适快乐和进步的生活”[32]。城市的问题源自城市管理的滞后而非城市本身，城市管理的使命就是打造推动国家现代化、增进人民福祉的“美好城市”。从效法欧美经验的管理体系建设，到基于市场机制的高效管理，再到建立多元协同共治的治理体系和提升城市“获得感”的人本主义发展，人们对“美好城市”的认识经历了逐渐深化的过程。尽管不同时期的城市管理给出了不同的时代回应，但对城市的美好向往和对城市良好治理的目标追求，一直贯穿于中国城市管理发展的始终。