把制度优势转化为治理效能：价值意蕴、动力方向与推进路径

石东伟

[中共中央党校(国家行政学院) 政治和法律教研部，北京 100091]

制度是国家治理的根本遵循和重要保证，并在很大程度上影响着国家的治理成效。邓小平曾指出：“制度好可以使坏人无法任意横行，制度不好可以使好人无法充分做好事，甚至会走向反面。”[1]333新中国成立70多年来，我国逐步确立并不断完善中国特色社会主义制度，并在制度保障下实现了从积贫积弱到站起来、富起来、强起来的伟大历史性飞跃，这一飞跃充分证明了中国特色社会主义制度是行得通、真管用、有效率的制度体系[2]。在70多年的奋斗历程中，党对制度及制度重要性的认识逐渐加深，并创造出了一系列理论和实践成果。十九届四中全会的召开标志着党对制度认识的进一步深化，会议明确指出了我国的十三项制度优势，并提出了把我国制度优势更好转化为国家治理效能的任务。这为我们今后的奋斗指明了方向，然而，从制度优势到治理效能的转化并不能自发实现，它需要我们采取有力措施，在思想上重视，在行动上努力，坚持不懈地持续推进。

一、把制度优势更好转化为治理效能的价值意蕴

把制度优势更好转化为治理效能是发挥制度作用，实现发展目标的有效保障。党在带领全国各族人民为实现“两个一百年”的目标奋斗历程中，既存在跨越式发展的战略机遇，也会有来自国内外的各种风险和挑战，只有牢牢把握机遇、妥善化解风险才能推动“两个一百年”奋斗目标的顺利实现。而机遇的把握、风险的化解必须有较好的治理效能来整合资源、凝聚力量方能实现。只有充分发挥制度的作用，把中国特色社会主义制度优势更好转化为国家治理效能，我们才能运用好各种资源和力量把握机遇、应对风险，为“两个一百年”奋斗目标的实现保驾护航。

把制度优势更好转化为治理效能是彰显中国模式，增强制度自信的客观要求。社会主义制度优于资本主义制度。这要表现在许多方面，但首先要表现在经济发展的速度和效果方面。经济的发展在一定程度上是治理效能的一种体现。由此可以说，制度好不好，有没有优势或优越性，不是从纸面上看它设计得是否完美，而是看它能否在实际生活中给国家和人民带来实实在在的好处，也就是说，国家治理效能是反映制度优势的最重要指标[3]。只有发挥好制度的优势，提升治理效能，增进人民群众的福祉，我们才能更加坚定制度自信，才能使中国特色社会主义制度的优越性更有说服力，才能在世界范围内的“制度竞争”中彰显中国模式的优势。

把制度优势更好转化为治理效能有助于进一步巩固和发展制度优势。制度优势可以为治理效能的提升提供保障，同样地，治理效能的提升也有助于巩固和发展制度优势。制度优势的发挥、治理效能的提升需要通过不断地完善制度、克服体制机制弊端、消除制度运行的不利条件来实现，换言之，制度优势转化为治理效能的过程既是制度进一步完善的过程，也是消除制度运行的不利条件的过程。通过这样一个过程，制度一方面可以在不断完善中进一步强化自身优势，另一方面也会因阻碍自身运行条件的消除得以更好地发挥优势。

制度优势和治理效能是辩证统一的整体，制度是治理的前提和依据，治理是制度的运用和优化，二者相互依存，不可分割。抛开制度优势来谈治理效能，治理效能就会缺乏有效的制度保障，治理活动的开展就会失去遵循和保障，容易陷入无序、混乱和低效的局面，致使治理目标无法达成。如果抛开治理效能来谈制度优势，制度优势就会失去价值体现和转化目标，成为纸面上、墙板上的摆设，无法发挥自身的作用，并最终导致自身优势的丧失。

二、把制度优势更好转化为治理效能的动力、方向和原则

新时代社会主要矛盾的发展是推动制度优势向治理效能转化的动力源泉。矛盾是事物发展的动力，矛盾双方在不断的斗争中发生力量对比的变化，进而突破事物存在限度，发生质变。党的十九大报告指出，新时代我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾，矛盾的一方是人民日益增长的美好生活需要，另一方是不平衡不充分的发展。一方面，满足人民日益增长的美好生活需要，既是社会主义本质及党的宗旨应有之义，也是当前我国发展所面临的现实任务，这就要求我们更好地释放制度优势，提升治理效能，从而满足人民需要。另一方面，也只有把制度优势转化为治理效能，实现更加平衡、更加充分的发展，才能消除人民的需要和社会现实之间的差距，化解新时代社会主要矛盾。因此，社会矛盾的发展变化为推动制度优势向治理效能转化提供了动力，不断地推动着这一转化的实现。

实现社会主义国家治理现代化是把制度优势更好转化为治理效能的前进方向。推动制度优势向治理效能转化必须坚持正确的前进方向，否则就可能背离初衷，不仅不能提升治理效能，还可能造成灾难性的后果。把制度优势转化为治理效能要以社会主义国家治理现代化为前进方向，这一方向包含社会主义道路和国家治理现代化两方面的内容。首先，必须坚持社会主义道路。历史和实践证明，只有坚持社会主义道路，才能确保我国的各项事业取得成功。我国的制度优势是在社会主义制度下体现出的优势，因而，在推动制度优势向治理效能转化的过程中，要注意将一切工作和活动围绕中国特色社会主义制度展开，坚持社会主义道路不偏离。其次，必须遵从推进国家治理现代化的要求。国家治理现代化是社会主义现代化的新蕴涵，有学者将其称为“第五个现代化”[4]122，它是制度及其执行力的集中体现。推动制度优势转化为治理效能必须着眼长远，服务于推进国家治理现代化的大局，不能因追求一时的治理绩效而损害民主、法治、透明等国家治理现代化的长远发展要求。

坚持“守正”与“创新”相统一是把制度优势更好转化为治理效能的必要原则。“守正”就是要坚持社会主义制度不动摇、落实中央决策部署不动摇，唯有如此，才能为制度优势向治理效能转化创造有利的环境，才能更好地集中力量推动这一转化的实现。可以说，“守正”就是根基，是推动制度优势向治理效能转化的基本遵循，不管形势如何变化，我们都要把“守正”贯彻到底，绝不动摇。“创新”是在坚持“守正”的基础上，在制度和中央决策部署允许的范围内，充分发挥各部门、各单位的创造性，深化各领域的改革，完善各项制度和体制机制，使治理活动更能适应具体的环境，更能符合时代发展要求，从而更好地推动制度优势转化为治理效能。“创新”是源泉，是推动制度优势向治理效能转化的助力器。坚持“守正”与“创新”相统一有助于在制度优势向治理效能转化过程中实现刚性与柔性的平衡，既能防止转化活动走样变形、偏离目标，又能避免转化活动因循守旧，封闭僵化。

三、把制度优势更好转化为治理效能的推进路径

把制度优势更好转化为治理效能要在主体维度上加强党的领导。党的领导是历史和人民的选择，也是中国特色社会主义最大的制度优势，国家各项事业的建设和发展都离不开党的领导。推动制度优势向治理效能的转化也同样需要党发挥好领导作用，充当好引领者、推动者、组织者的角色。一是加强党的政治领导作用，坚持党把制度优势转化为治理效能工作中的集中统一领导，维护党的领导核心地位，以党建为抓手，推动制度化优势转化为治理效能的各项工作开展。二是加强党的思想领导作用，要使各级党组织充分认识增强治理效能的重要意义，做到思想统一、行动统一，主动摆脱不合时宜的方法和理念束缚，着力克服治理中存在的难题，提升治理效能。三是要加强党的组织领导作用，发挥好政府、人大、政协、自治组织、企业等各个部门在提升治理效能工作中的作用，处理和协调好各方面的关系，形成协调有序、配合得当的工作局面。

把制度优势更好转化为治理效能要在制度维度上坚持和完善中国特色社会主义制度体系。一是要实现社会主义制度的自我完善和自我发展。中国特色社会主义制度虽然是经过历史和实践检验的先进的制度，但这并不意味着它从一开始就是尽善尽美的。习近平总书记指出：“我们的国家治理体系和治理能力总体上是好的，是有独特优势的，是适合我国国情和发展要求的。”总体上是好的也意味着在局部制度层面还存在着不足[5]，同时，随着社会的发展，过去管用、有效的制度可能会不适用于当前的治理环境，这就要发挥好社会主义制度的自我完善和发展功能，对现有制度不断地加以改进，使其优势更加凸显。二是要完善制度集成。中国特色社会主义制度是一个由多个领域、多个部门、多个单项制度构成，相互衔接、相互支撑、运行有效的制度体系。党的十九届四中全会把中国特色社会主义制度中起四梁八柱作用的制度明确为根本制度、基本制度、重要制度。面对庞大的制度体系，我们一方面要做好制度的顶层设计，系统规划，统一执行，另一方面要做好不同领域不同层次制度之间的衔接，使制度体系在横向上做到无缝衔接、有效协同，在纵向上做到精神统一、上下贯通，推动其更加完备和成熟。

把制度优势更好转化为治理效能要在运行维度上强化制度的执行力。习近平总书记在中央政治局第十七次集体学习时指出：“制度的生命力在于执行。要强化制度执行力，加强制度执行的监督，切实把我国制度优势转化为治理效能”[6]。好的制度一经制定就必须严格执行。一是发挥领导干部的表率作用。要加强领导干部的制度意识，自觉按制度办事，坚持制度面前人人平等，合法使用公权力，提升依法执政的能力，坚决杜绝各种有损制度权威的“潜规则”“开后门”行为。通过领导干部带头作用的发挥，以上率下，引领全社会增强制度意识，强化制度的权威。二是强化对制度执行的监督问责。要构建制度监督的全覆盖机制，既要发挥党内监督、人大监督、审计监督等体制内监督的作用，也要充分利用媒体、舆论等体制外的监督作用，形成监督合力，使违反制度的行为无处遁形。要明确各项制度执行的主体责任、监督责任、领导责任，形成强大的制度推动力。对于违反制度的行为要及时问责，增强制度的威慑力和刚性，推动制度的有效执行。

把制度优势更好转化为治理效能要在内在维度上增强制度的文化支撑。制度总是在一定的政治文化环境中运行的。当与文化环境相匹配时，制度就能产生较好的治理效能，反之，制度作用的发挥就会受到制约。经过长时间的建设与发展，我国的政治文化形成了以马克思主义、中华优秀传统政治文化和革命文化为主导的优秀政治文化，为制度的运行提供了有效的支撑。但不可否认的是，“政治冷漠”“政治不信任”“潜规则意识”等消极的政治亚文化仍在一定程度上存在，影响着制度作用的发挥。因此，要把制度优势更好转化为治理效能必须进一步加强政治文化建设。一是要坚持马克思主义的指导。要始终坚持把马克思主义作为中国政治文化建设的指引，以汲取马克思主义精华作为我国政治文化发展的动力源泉。在坚持马克思主义“一元主导”的同时要兼顾“多元并存”，使马克思主义统领、驾驭和整合好各种政治亚文化。二是要加强党内政治文化建设。共产党的领导地位决定了党内政治文化的重要地位及对其他政治亚文化的较大影响力，因此加强党内政治文化建设是中国政治文化建设不可或缺的环节。要通过加强党内的制度文化、精神文化、行为文化建设，使之融会贯通，相互促进，从而不断提高党员的规矩意识、对党忠诚度和自律精神，使党内政治文化积极健康发展。三是发挥社会主义核心价值观的引领作用。要把社会主义核心价值观融入社会发展各方面，使其成为规范社会成员思想和行为的价值理念与共同规范，更好地凝聚共识，促进人民的团结统一。四是坚持以人民为中心的发展思想。要坚持以人民为中心的施政理念，扩大人民的民主权利和参与权利，发挥好人民群众的力量，同时要以增加人民福祉为出发点和落脚点，满足人民群众对美好生活的追求。