中国特色社会主义法治体系制度属性再认识

杨叶红

(中共湖南省委党校， 湖南 长沙 410006)

“中国特色社会主义法治体系”首倡于党的十八届四中全会，是中国特色社会主义法治理论当中最具主体性、原创性的核心概念。时隔五年之后，党的十九届四中全会将“中国特色社会主义法治体系”纳入中国特色社会主义制度图谱当中。对于这一核心概念，不少学者从其理论基础、指导思想、丰富内涵、重大意义、历史沿革、建设路径等方面进行了研究，提出了很多有见解有深度的观点，但是对于中国特色社会主义法治体系制度属性的认识还存在着进一步探讨和研究的空间。制度属性是指制度本身固有的性质，只有清晰认识中国特色社会主义法治体系的制度属性，才能进一步明确坚持和完善中国特色社会主义法治体系的前进方向和路径。本文尝试从制度场域、制度立场、制度结构和制度功能四个维度来探究中国特色社会主义法治体系的制度属性。

一、中国特色社会主义法治体系的制度场域

“场域”概念是法国社会学家皮埃尔·布尔迪厄提出来的，他将“场域”定义为“在各种位置之间存在的客观关系的一个网络，或一个架构”[1]。场域是一种结构化的客观存在，人的每一个行动均被行动所发生的场域所影响。制度的形成是人类的一种行动，也受到行动所发生的场域影响。法律规则及其运行并不是简单的条文与事实，而是特定价值观和国家权力的反映。这种法律规则与社会整体的关系网络，布尔迪厄称之为法律场域[2]。中国共产党领导和中国特色社会主义制度是治国理政的本根，是中国特色社会主义法治体系运行的基本制度场域。

(一)党的领导是中国特色社会主义法治体系的根本政治保证

改革开放以来，中国共产党始终把法治摆在党和国家工作全局的重要位置来考虑、谋划和推进。1978年党的十一届三中全会在吸取“文化大革命”严重破坏法制的深刻教训之后，明确提出“必须加强社会主义法制”，在推动从计划经济向市场经济转变的同时开启了以经济立法为重点的法制建设。随着经济领域立法的日益健全，为了更好发挥市场作用、规范和约束国家权力、维护社会公平正义，1997年党的十五大提出“依法治国、建设社会主义法治国家”，2002年党的十六大提出“依法执政”，2007年党的十七大提出“加快建设社会主义法治国家”，在加强经济领域立法的同时加快推进政治和社会领域立法。2011年中国特色社会主义法律体系已经形成，为党和国家各项事业发展提供了制度化方案。然而，有法不依、执法不严、滥用权力的现象依然存在，执法效率不高、权力监督不严、法治保障不力、党法关系认识不清等问题仍有待解决。2012年党的十八大提出“全面推进依法治国”，法治建设的重点从“有法可依”转向“有法必依”。2014年党的十八届四中全会首次提出“建设中国特色社会主义法治体系”，要求加强法律规范体系、法治实施体系、法治监督体系、法治保障体系和党内法规体系建设。2019年党的十九届四中全会则将“中国特色社会主义法治体系”纳入中国特色社会主义制度图谱当中，作为推进国家治理体系和治理能力现代化的重要依托。

通过以上简要回顾可以看到，在中国特色社会主义法治建设进程中，中国共产党起着先行者和引路人的重要作用。从“加强法制”到“依法治国”“依法执政”，从“法律体系”到“法治体系”，法治理论与实践的每一次重大进展都是中国共产党在治国理政上主动进行自我完善、自我革新与自我提高的最新成果。因此，习近平总书记明确提出：“党的领导是中国特色社会主义最本质的特征，是社会主义法治最根本的保证。”[3]27与西方资本主义国家政党相比较，中国共产党特征十分鲜明。在奉行“政党竞争、民主选举、轮流执政”的资本主义国家里，政治被市场和资本所左右，富豪阶层通过政治献金和掌握媒体舆论来裹挟政治力量，让国会和行政部门制定符合其利益的法律制度。与西方国家政治被市场和资本所左右不同，中国共产党作为最高的政治领导力量发挥着“定海神针”的作用，既能够借助市场与资本的力量解放和发展生产力，又能够有效防范经济危机和社会两极分化，有效平衡市场、资本与社会的力量，并且运用法律手段引领和规范经济、政治与社会活动。党的领导是中国特色社会主义制度的最大优势，中国特色社会主义法治体系必须体现这一制度优势，维护党在法治建设中的统领性、全局性、决定性地位，提高党的依法治国和依法执政能力，决不能简单照搬西方法治的“宪政民主”和“三权分立”来否定和削弱党的领导。

(二)中国特色社会主义制度是中国特色社会主义法治体系的坚实制度基础

虽然现代法治文明发端于西方国家，但每一个国家的法律都是一种“地方性知识”，都是对特定社会制度的法律表达。中国快速发展的背后是强大的制度支撑。经过七十多年的努力，中国共产党领导中国人民自觉完善和发展中国特色社会主义制度，形成了一整套系统完备、务实管用、稳定成熟的制度体系。法律在事实之后，究其本质而言，中国特色社会主义法治体系是中国特色社会主义制度的法律表现形式。当今中国最富生命力的法律既不是对别国制度的简单移植，也不是无视现实的闭门造车，而是建立在中国特色社会主义制度这一坚实基础之上。

中国特色社会主义的根本制度与基本制度是中国特色社会主义制度的内核，具有根本性、全局性、稳定性和长期性，与其重要地位相匹配，在法律形式上主要表现为宪法。根本制度与基本制度都是经过长期实践探索被证明是正确的之后再用宪法形式加以表达。正如毛泽东所言：“世界上历来的宪政，不论是英国、法国、美国，或者是苏联，都是在革命成功有了民主事实之后，颁布一个根本大法，去承认它，这就是宪法。”[4]735以人民代表大会制度这一根本政治制度为例，早在国内革命战争时期中国共产党就开始了对政治制度的探索，1931年在瑞金召开了第一次全国工农兵代表大会；抗日战争时期，为适应抗日民族统一战线需要，在革命根据地按照“三三制”原则建立参议会；解放战争时期，在各解放区普遍建立起各级人民代表大会。这些实践探索为建立人民代表大会制度积累了经验。1954年9月，以第一届全国人大一次会议的召开为标志，人民代表大会制度作为新中国根本政治制度正式确立。此次会议同时通过了第一部社会主义性质的宪法，以根本大法的形式确认了人民代表大会制度的宪法地位。

中国特色社会主义的重要制度是中国特色社会主义根本制度与基本制度的具体阐释，在法律形式上主要表现为法律、法规与规章。与根本制度和基本制度相比较，重要制度具有更强时效性和创新性，发展和完善空间大。在重要制度发展和形成的过程中，很多制度首先源于民间探索，然后以党和国家政策的形式进行试点和推广，最后通过国家立法加以确认。以农村土地制度为例，1978年，小岗村农民率先实行包产到户，这个民间的制度创新一开始受到很多质疑。1980年5月，邓小平在《关于农村政策问题》内部讲话中肯定了小岗村的制度创新，使这一民间探索得以继续。1982年1月1日，党中央出台了党的历史上第一个关于农村工作的一号文件，以党的政策形式在全国普遍推行家庭联产承包责任制。20年以后，2002年8月，全国人大常委会通过《农村土地承包法》，将多年的民间探索和党的政策上升为国家法律。改革开放以来，从农村改革到城市改革，从经济体制改革单兵突进到全面深化改革整体推进，与一步步延伸的改革步伐相适应，与一次次深化的制度变革相伴随，一部部法律法规的立、改、废、释推动着中国特色社会主义重要制度的成熟与定型。

二、中国特色社会主义法治体系的制度立场

制度并非中性，每一种制度背后都有自己的立场。“同一制度对不同人意味着不同的事情。在同一制度下不同的人或人群所获得的往往是各异的东西,而那些已经从既定制度中、或可能从未来某种制度安排中获益的个人或集团,无疑会竭力去维护或争取之。”[5]任何一种制度在经济、政治与社会力量的利益博弈中都有自己的立场选择，法治同样如此。

(一)保护人民利益是法治的应有立场

法治与人治相背而行，与民主相伴而生。人治常常是少数人之治，法治往往是众人之治。民主的本质含义是实现多数人统治，法治是对多数人自由与权利的保障，应当以全体公民的利益为制度立场。最早坚定主张法治并明确提出“法治应当优于一人之治”的亚里士多德认为凡订有良法而有志于实行善政的城邦应当操心全邦人民的共同利益，“法律表现了全体的共同利益，以及高贵的人和主宰者的利益，以及其他类似的方式”[6]97。古罗马倡导法治的西塞罗认为“国家乃人民之事业”[7]39,“创造法律是为了公民的安全、国家的长久以及人们生活的安宁和幸福”[7]45。近代以来，启蒙思想家们将民主与法治相互交融，描绘了一幅资本主义社会的美好政治蓝图。洛克指出政治社会和政府的目的只是为了人民的和平、安全和公众福利[8]80。卢梭认为政治结合的目的“就是为了它的成员的生存和繁荣”[9]107，在一个人民主权的国家里，“法律乃是公意的行为”[9]47，公意永远是公正的，而且永远以公共利益为依归。

但是并非人人皆有公意之心，人民不是一个有意识有意志的主体，人民主权实现路径也不统一，看似完美无缺的人民主权理想在骨感的现实面前屡屡碰壁。马克思、恩格斯指出资产阶级民主革命只是把人们从封建等级制度下解放出来，使其成为在法律形式上享有平等权利的公民，但人们在现实物质生活中依旧是不平等的，存在着资产阶级与无产阶级的对立。资产阶级利用统治阶级的优势地位将自己的意志写成了法律，法律所体现的“公意”实质上是资产阶级意志，人民主权实质上是资产阶级的经济剥削权与政治统治权。恩格斯指出：“以往的全部发展证明了这一点。中间阶级和财产统治着一切；穷人是无权的，是备受压迫和凌辱的，宪法不承认他们，法律虐待他们。”[10]585

(二)以人民为中心是中国特色社会主义法治体系的鲜明立场

在《共产党宣言》中，马克思、恩格斯认为无产阶级是实现真正彻底的人民主权的力量，因为以往发生的运动都是少数人的运动或是为少数人谋利益的运动，而无产阶级革命是“绝大多数人的，为绝大多数人谋利益的独立的运动”[11]42。十月革命以后，俄国建立了世界上第一个社会主义国家，社会主义法治的创始人列宁将“人民的利益是最高的法律”作为社会主义立法的根本出发点，强调社会主义国家所制定的一切法律都要以人民的意志与利益为最高准绳[12]188-189。毛泽东提出“为人民服务”这一重要思想，邓小平提出了“为了保障人民民主，必须加强法制”这一重要命题，习近平提出了“必须坚持法治为了人民、依靠人民、造福人民、保护人民”这一基本要求。

中国特色社会主义法治体系坚守以人民为中心的制度立场，将“为人民谋利益”作为制度设计与运行的主线。在立法上恪守“以民为本、立法为民”的理念，将人民群众关切的利益诉求纳入法律调整范围；坚持“立法公开”，使立法更好地反映民意、集中民智、符合民愿、凝聚共识。在执法上坚持“执法为民”理念，切实保障人民群众各项权益；同时寓执法于服务之中，不断提升人民群众的满意度。在司法上围绕“司法为民、公正司法”这一主线持续推进司法体制改革，加强人权司法保障，不断增强人民群众的司法认同感。在权力监督上坚持让人民监督权力，全面推进政务公开，不断扩大政府信息公开的广度和深度，让权力在阳光下运行，推动相关监督形式的有效对接，把群众监督与党内监督、国家机关监督贯通起来。中国特色社会主义法治体系把坚持人民主体地位落实在法治建设的全过程，因而得到了人民的普遍认同和自觉遵守。对此，习近平指出：“我国社会主义制度保证了人民当家作主的主体地位，也保证了人民在全面推进依法治国中的主体地位。这是我们的制度优势，也是中国特色社会主义法治区别于资本主义法治的根本所在。”[13]115

三、中国特色社会主义法治体系的制度结构

党的十八大之前，形成中国特色社会主义法律体系是法治建设的重点任务。在有法可依的目标达成之后，法治建设站上了更高的历史起点，从静态的法律体系走向动静结合的法治体系，从单项突破、各自为阵走向整体推进、系统集成，从中性的“有法可依”走向有着鲜明价值导向的“良法善治”。中国特色社会主义法治体系作为一个内容丰富的有机整体，从制度结构上看，既包括国家法律也包括党内法规，是依法治国和依规治党辩证统一的整体；其既包括静态的制度体系，也包括动态的运行体系，是法治诸要素、各环节有机联系的整体。

(一)中国特色社会主义法治体系是依法治国和依规治党辩证统一的整体

在坚持党领导一切的中国，若要真正使人们服从于规则的治理，仅有国家法律远远不够，必须要加强党内法规体系建设。如果不能形成完善的党内法规体系，法治中国的美好愿景就难以实现。邓小平早在1978年就曾明确指出：“国要有国法，党要有党规党法。党章是最根本的党规党法。没有党规党法，国法就很难保障。”[14]147如果作为领导党和执政党的中国共产党不能用党内法规严格约束各级党组织和全体党员，那么如何期望国家法律能被各级党组织和全体党员严格遵守？反之，如果能把党内法规落到实处，国家法治建设就有了坚实基础。比如，2012年中共中央发布改进工作作风的八项规定以后，采取有效措施抓落实，明显增强了各级党组织和全体党员的规则意识。完善的党内法规体系既能管党治党，又能用党内法治带动国家法治。王岐山曾经指出：“党取得执政地位后，国家法律和党内法规共同成为党治国理政、管党治党的重器。”[15]

党的十八届四中全会《决定》用“两个形成”来表述中国特色社会主义法治体系的制度结构，一是“形成完备的法律规范体系、高效的法治实施体系、严密的法治监督体系、有力的法治保障体系”，二是“形成完善的党内法规体系”。这样的表述在党的十九届四中全会《决定》中一以贯之，只是在“形成”前面增添了“加快”两个字。两份重要党内文件的表述揭示了中国特色社会主义法治体系在结构上是由国家法律及其运行体系和党内法规及其运行体系两部分组成，这是中国特色社会主义法治体系在制度结构上的鲜明特征。

中国特色社会主义法治体系将党内法规体系纳入法治体系当中，体现了对法规则的多元理解。从广义的角度而言，法治是一项实现规则治理的事业。中国古代法家创始人管仲曾说：“尺寸也，绳墨也，规矩也，衡石也，斗斛也，角量也，谓之法。”(《管子·七法》)，“法”泛指能够起到规范作用的各种规则。在西方，三大主要法学流派中只有实证主义法学派从国家制定法这一狭窄范围理解法，自然法学派和社会法学派均从广义的范围理解法，认为在国家制定法之外，神法、自然法、宗教戒律、伦理道德、风俗习惯也是法。如果从广义的角度来理解当下中国的“法”，就可以发现法规则是多元的，在国家法律体系之外，还有更为广阔的多样化规则体系，党内法规、党和国家的政策文件、宗教戒律、组织章程、伦理道德、风俗习惯等规则都在各自领域发挥着规范作用。对此，法学家罗豪才指出：“软法与硬法同为现代法的基本表现形式,软法在法治社会建设和社会共同体全面法治化方面起着硬法难以发挥的作用,为共同体的法治化提供了工具和路径。”[16]

相对于其他规则，国家法律和党内法规更具有法规则的一般属性。国家法律与党内法规的法属性主要表现在以下三个方面：一是均有严格的制定主体权限和制定程序，《中华人民共和国立法法》(以下简称《立法法》)和《中国共产党党内法规制定条例》(以下简称《条例》)对此进行了明确规定，严格的制定主体权限和制定程序保障了国家法律和党内法规的权威性。二是均有规范的表现形式和效力位阶。国家法律制度的表现形式包括宪法、法律、行政法规、地方性法规、部门规章和地方政府规章，《立法法》明确规定了宪法的最高法律效力以及法律、行政法规、地方性法规、部门规章以及地方政府规章之间的效力位阶。党内法规的表现形式包括党章、准则、条例、规则、规定、办法、细则。《条例》明确规定党章具有最高效力，中央层面党内法规效力高于省级层面党内法规，党的中央组织制定的党内法规效力高于中央纪律检查委员会和党中央工作机关制定的党内法规。规范的表现形式和明确的效力位阶保障了国家法律和党内法规的统一性。三是均有强有力的实施和保障机制。国家法律经由行政机关严格执法、司法机关公正司法保障实施，任何组织与公民违反国家法律的行为均应承担不利的法律后果。党内法规通过专项督查、考核评估、巡视巡察、纪检监察、责任追究建立起上下联动的监督机制得到有效落实，党组织和党员违反党内法规的行为均应受到党纪追究。

(二)中国特色社会主义法治体系是法治诸要素、各环节有机联系的整体

“中国特色社会主义法治体系”作为一个内容丰富的有机整体，既包括静态的制度规范体系，也包括动态的制度运行体系，是法治诸要素、各环节有机联系的整体。从依法治国层面来看，国家法律制度及其运行体系包括四个方面内容，即完备的法律规范体系、高效的法治实施体系、严密的法治监督体系、有力的法治保障体系。这四个体系动静结合、环环相扣、紧密相联，构成了国家法律制定与运行的有机整体。从依规治党层面来看，党内法规体系也是一个内容完整、结构合理、运行有效的有机整体。2016年12月，中共中央印发了《关于加强党内法规制度建设的意见》，这一文件概括了党内法规体系的三大组成部分。一是完善的党内法规制度体系，建设和完善以党章为根本，以民主集中制为核心，以准则、条例等中央党内法规为主干，由各领域各层级党内法规制度组成的有机统一整体。二是高效的党内法规制度实施体系，通过学习教育、专项督查、考核评估、巡视巡察、纪检监察、责任追究建立起上下联动的运行机制，彰显党内法规的制度威力，严明党的纪律和规矩，有效推进党内法规制度实施。三是有力的党内法规制度建设保障体系，通过加强组织领导、人才资源保障以及统分结合、以上率下的党内法规制定体制来有力推进党内法规制度建设。

四、中国特色社会主义法治体系的制度功能

《资治通鉴》有云：“经国序民，正其制度。”制度是治国安邦的圭臬与准绳。中国特色社会主义法治体系作为中国特色社会主义制度的重要组成部分，是国家治理体系的骨干工程，是全面推进依法治国的总抓手，是提高党依法治国、依法执政能力的重要依托。

(一)中国特色社会主义法治体系是国家治理体系的骨干工程

国家治理体系是一个复杂而庞大的系统工程，需要政府、市场主体、社会组织和公民相互协同，共同管理社会公共事务、分配社会资源、推动经济和社会发展。相对于管理的单一政府主体，治理主体则是多元的，强调多元利益主体协商共治，政府做决策不能像以前一样关门决策、自己说了算，而要开门决策，让市场主体、社会组织、公民参与到行政决策过程中，有事好商量，大家的事大家商量。然而，随着利益分化进程的加快，利益关系日趋复杂化，在全面深化改革的过程中进行利益调整时又不能只由政府说了算，而是要求多元主体协商共治。商量来商量去，多元主体之间因为利益分歧达成共识的难度越来越大。国家治理现代化最难最重要的是如何整合多元利益达成社会共识，然后将共识定型为制度，为多元主体协商共治提供明确规则、约束边界和重要保障。

在社会主义民主政治条件下，相对于其他正式与非正式的制度，法律制度具有公意性、程序性和强制性。公意性是指法律作为要求全体公民普遍遵守的行为规则，应当代表公共意志，代表最大多数人的共同利益。如何反映公意，实现公意？通过法律的程序性和强制性。遵循法律规定的政务公开、公众参与程序有利于整合多元利益、凝聚社会共识，实现党的主张与人民意志的有机统一。随后，通过立法程序将社会共识定型为国家法律，通过法律的强制性来推行公共意志。可以说，中国特色社会主义法治体系从法治上为推进国家治理体系和治理能力现代化提供了制度化方案，为实现国家治理体系和治理能力的现代化提供了重要的制度保障。对此，习近平指出：“法治体系是国家治理体系的骨干工程。”[3]25

(二)中国特色社会主义法治体系是全面推进依法治国的总抓手

全面依法治国是一项非常宏大的系统工程，包括制度的制定、实施、监督、保障各个要素，贯通立法、执法、司法和守法各个环节，需要秉持顶层设计理念，从全局的视角综合考虑法治建设的各方面、各层次、各要素、各环节，统筹谋划、全面推进法治建设。中国特色社会主义法治体系贯通依法治国和依规治党两大领域，既包括国家法律和党内法规制度规范，又包括制度运行所需的实施、监督和保障体制机制，能够统筹谋划法治建设诸环节，在全面依法治国中起着提纲挈领的统领作用。抓住了建设中国特色社会主义法治体系这个“纲”就能引领带动依法治国全过程各领域工作。因此，习近平指出：“全面推进依法治国涉及很多方面，在实际工作中必须有一个总揽全局、牵引各方的总抓手，这个总抓手就是建设中国特色社会主义法治体系。全面依法治国各项工作都要围绕这个总抓手来谋划、来推进。”[13]119

(三)中国特色社会主义法治体系是提高党依法治国、依法执政能力的重要依托

党的十八届四中全会在强调“社会主义法治必须坚持党的领导”的同时提出了一个极其重要的论断，即“党的领导必须依靠社会主义法治”。提高党依法治国、依法执政能力首先要确立和保障党的领导与执政的合法地位。与奉行“选票政治”“政党轮流执政”的西方国家不同，我国宪法在序言和总纲中明确规定了中国共产党的领导地位，党依据这种宪法地位长期执政。坚持和完善中国特色社会主义法治体系有利于不断完善以宪法为核心的法律体系、健全宪法实施的体制机制，能够把宪法确立的党的领导体制全面体现在国家法律和党内法规的制定和运行中，贯彻到党领导立法、保证执法、支持司法、带头守法的各个环节中，用制度化的方式巩固党的执政地位，提高党依法治国和依法执政的能力。提高党依法治国、依法执政的能力还需要搭建制度平台、健全体制机制。中国特色社会主义法治体系构建了国家法律和党内法规两个制度平台，并且通过备案审查衔接联动机制使国家法律与党内法规互联互通，建立起党规国法有机衔接的国家治理体系；同时多措并举健全党规国法的运行体系，强化制度的实施、监督和保障体制机制建设。因此，坚持和完善中国特色社会主义法治体系有利于推进“三统一”、促进“四善于”，有利于提高党依法治国和依规治党能力。

回顾历史，新中国70多年发展历程中的经验教训已经验证了“法治兴则党兴国家兴、法治衰则党衰国家衰”这一真理；直面现实，“船至中流浪更急”的中国特色社会主义建设需要法治的压舱石保驾护航；展望未来，实现中华民族伟大复兴的中国梦需要用法治增进社会共识汇聚中国力量。坚持和完善中国特色社会主义法治体系既是聚焦当下回应经济政治社会发展要求的必然选择，也是着眼长远建设社会主义现代化强国的自觉行动。随着中国特色社会主义法治体系的发展和完善，闪耀着中国智慧光芒的“良法善治”将向世界展示社会主义的制度优势。