我国陆地边境地区“空心化”的类型、成因与治理

杨明洪,王周博

(1.四川大学 经济学院，成都 610064；2.云南大学 民族学与社会学学院，昆明 650091；3.长江师范学院 财经学院，重庆 408100)

边境地区(简称“边地”)是国家疆域的边缘区域，也是捍卫国家利益的前沿阵地，还是国家形象的展示门户。边疆治理是国家治理的重要组成部分，习近平提出了“治国必治边”的论断，进一步突显了边疆治理在国家治理中的重要地位和作用(1)杨明洪《简释“党的治藏方略”的内涵、来源与地位》，《西藏研究》2019年第4期，第8页。。然而，陆地边境地区“空心化”问题却挑战着中国的边疆治理。全国政协民族和宗教委员会已关注到这一问题，并开始做调研(2)刘彩强、覃新婵《罗黎明率调研组到我市调研》，百色政协网，2019年5月29日发布，2020年1月1日访问，http://www.gxbszx.gov.cn/news_view.php?q=22&id=110301。。一些学者对陆地边境地区“空心化”问题进行了研究。从研究区域来看,已有研究主要聚焦于吉林延边朝鲜族自治州(3)孙春日《中朝边境地区人口流失及对策——以延边朝鲜族自治州为例》，《北方民族大学学报(哲学社会科学版)》2010年第3期，第46-50页；韩淞宇《边境地区人口过疏化问题研究——以延边朝鲜族自治州为例》，《人口学刊》2019年第4期，第104-112页。、中越交界的滇桂地区(4)方天建《乡村振兴视野下的中越边境地区“空心化”问题研究——基于滇桂交界地区的实证考察》，《民族学刊》2018年第6期，第34-43页；胡美术《中越边境的“空心村”治理实践研究：以东兴河洲村为例》，《黑龙江民族丛刊》2016年第6期，第45-51页。以及和越南、老挝、缅甸交界的西南边境地带(5)白利友、谭立力《基于全球夜间灯光遥感数据的中国西南边境虚空化考察》，《云南师范大学学报(哲学社会科学版)》2017年第4期，第9-15页；尤伟琼《我国西南陆地边境的虚空态势及其治理思考》，《思想战线》2019年第3期，第103-109页。，少部分涉及了黑龙江的边境县(6)张杰、王欣《东北边疆地区朝鲜族农村社区变迁的特点与推动力研究——以黑龙江省鸡西市永丰朝鲜族乡为例》，《黑龙江民族丛刊》2009年第6期，第164-168页。，但极少关注北部边地和西藏等边境区域，并且还没有把陆地边境地区作为一个区域整体予以全面关注和系统考察。从研究视角来看,已有研究主要从人口学角度来分析边境地区人口空心化的成因和影响(7)王春荣、朴今海《跨国人口流动浪潮下的边境农村空心化》，《满族研究》2015年第3期，第11-17页；王晓峰、田步伟、武洋《边境地区农村人口流出及影响因素分析——以黑龙江省三个边境县的调查为例》，《人口学刊》2014年第3期，第52-62页；王江成《陆地边境虚空化的“抵边村落”观察——以云南省H边境县某“抵边村落”为个案》，《贵州师范大学学报(社会科学版)》2018年第4期，第59-66页。，较少基于国家利益，融合新经济地理学、政治学、社会学、地理学等其它学科视角对边地的产业空心化、社会组织空心化、文化景观空心化等多重边地“空心化”内涵进行综合研判。从研究方法来看,已有研究以传统的实地调研、个案研究为主(8)廖乐焕《兴边富民行动及其成效的调研报告——以云南耿马傣族佤族自治县为个案》，民族出版社2019年版，第1页；徐黎丽、杨丽云《边疆山村空巢化原因及解决途径——基于云南BMK村和甘肃HL庄的调查》，《北方民族大学学报(哲学社会科学版)》2017年第1期，第38-43页。，基于人口数据分析、遥感技术、GIS空间分析及数理统计等方法的研究也开始引入到边地空心化的研究中来(9)白利友、谭立力《基于全球夜间灯光遥感数据的中国西南边境虚空化考察》，《云南师范大学学报(哲学社会科学版)》2017年第4期，第103-109页。。但这些文献并没有系统地回答陆地边境地区“空心化”的含义与类型、形成原因、影响与危害、治理方略等基本问题。立足于国家利益，结合笔者这些年在边境地区的调查，本文尝试回答这些问题。

一 陆地边境地区“空心化”的含义与类型

“空心化”是当前我国农村现代化进程中面临的重要问题。“空心化”形成的首要条件是村落人口暂时或长久离开原有居住地，且在村庄内原有人口丧失的同时缺乏人口补充，即人口在本地的“消失”，呈现出从家庭到村社乃至更大区域内因缺乏“人气”而导致的全面“萧条”。“空心化”一方面导致原有村落的劳动力人口短缺、劳动力结构呈现出老弱妇孺为主的人口分布格局，另一方面表现为原有人口向村落外沿聚居、原有村庄呈现出村落外延发展膨胀和村落内部荒芜并存的空间空心分布形态(10)李长印《“空心村”形态特征与生成机理分析——以河南省农村为例》，《华中农业大学学报(社会科学版)》2014年第2期，第95页。；一方面表现为村落人口、房屋、产业等实体的过疏化，另一方面表现为传统文化传承土壤的缺失(11)徐黎丽、杨丽云《边疆山村空巢化原因及解决途径——基于云南BMK村和甘肃HL庄的调查》，《北方民族大学学报(哲学社会科学版)》2017年第1期，第38页。和村民社会心理的空虚化；一方面引致了农业生产和公共服务的空心化，另一方面也导致了基层社会组织的解构及生活方式的变革。可见，“空心化”是基于人口外流导致的“人口、经济、社会及文化发展的‘空心化’”(12)胡美术《中越边境的“空心村”治理实践研究：以东兴河洲村为例》，《黑龙江民族丛刊》2016年第6期，第46页。。

边境地区是沿着国家边境线分布的地理空间。陆地边境地区“空心化”的实质是基于边民外流导致的边地人口、经济、社会及文化发展乏力的“空心化”。我国陆地边界线长2.2万公里，其中1.9万公里在民族自治地区，有9个边境省(自治区)45个市(州、盟、地区)的140个陆地边境县(市、区、旗)和58个新疆生产建设兵团的边境团场与周边14个国家接壤，有边地居民2300多万，其中少数民族人口近一半，跨境民族30多个。作为国家间的接壤地带，边境地区是从边界线向内地延伸的具有一定宽度的、带状的国土地带，通常以边境县级行政区域作为标尺。我国陆地边境地区总面积高达197万平方公里，约占全国总面积的20.5%，是少数民族主要聚集区和我国主要大江大河的发源地，不仅蕴藏着丰富的能源资源，而且是我国重要的生态安全屏障和战略资源储备区。我们以边境县级行政区域为标尺考察陆地边境地区“空心化”现象，一是根据我国与接壤邻国政府间关于边界管理的有关协定,我方的边境地区通常指的是毗邻边界线中方一侧的县级行政区；二是省市幅度太大，考察这一维度“空心化”的特殊意义不明显；三是“兴边富民行动”的实施范围为陆地边境县。而从“兴边富民”的目标来看，“实施兴边富民行动，对于推动边境地区经济社会快速发展，提高各族群众生活水平，加强民族团结，巩固祖国边防，维护国家统一，增进中外睦邻友好具有特殊重要意义”(13)国务院办公厅《兴边富民行动“十三五”规划》，中华人民共和国中央人民政府网，2017年6月6日发布，2019年8月1日访问，http://www.gov.cn/zhengce/content/2017-06/06/content_5200277.htm。。

如此观察的话，陆地边境地区“空心化”的核心是人口空心化，既是边地人口、村镇和产业实体的空心化，又是边民社会心理、边地文化景观和社会组织的空心化。尽管南方与北方、东北与西南在自然地理、人文环境和经济社会发展以及国家疆界的形成等方面存在显著差异，边境地区“空心化”的表现形式与生成原因也不尽相同，但除特异性外，更有诸多共性。具体而言，按照“空心化”影响的地域空间大小，可以把陆地边境地区“空心化”划分为家户“空巢化”、村落“空心化”、小城镇“过疏化”和边境地区“空虚化”四种类型。

(一)家户“空巢化”

所谓“家户空巢化”实际上是家庭人口结构的变化，即一个家庭中青壮年劳动力暂时或者长久离开家庭，最初是老人和小孩留置家庭之中，后来小孩跟随父母在外地就学、就业，老人成为留守人口。外流人口出于对家庭的眷恋等，或者要耕种承包地，像“候鸟”一样，定期或者不定期“回家看看”，特别是在农历主要节假日期间返回原居住地。由于外出的家庭成员经常性将收入一部分返回原有家庭，赡养父母、供养后代，因此这种“空心化”实际上是人口外流、钱物回流的双向流动。尽管如此，其原有的家庭房屋和居住环境却逐渐变得荒芜，原先承包地上的生产变得不重要，原居地的家户人口和生产呈现出“两不旺”的发展状况。而进城务工人员的随行子女亦因从小脱离乡土，适应了城市生活，未来难以返乡耕种。这种类型的“空巢化”主要发生在南方特别是西南边境地区。这些地区，周边小城镇经济发展较好，开放度高，城镇工作机会较多，收入较高，距离原有村庄的自然空间距离不会太远，外出人员适应能力也比较强。

家户“空巢化”是所有边境地区村落“空心化”的起点，是边境地区“空心化”的初级形式。当外出务工者在外地取得某种意义上的成功，有能力支撑小孩就学城镇学校的需要时，孩子则成为家庭成员中第二批离开的人员，原来家庭的“空巢化”进一步加剧；当外出务工人员进一步取得成功，即有能力支撑所有家庭成员在外地生活时，举家外迁就成为现实，村落“空心化”便从这里开始。以云南省富宁县为例，天然存在的艰苦生存环境迫使大量青年人群为了养家糊口远离故土打工，客观上造成了早期留守儿童和空巢老人普遍存在的家户“空巢化”现象。随着部分务工村民经济条件的改善，随迁子女日渐增多。加之近年来富宁县木央镇和田蓬镇的城镇化进程，更引发了部分经济条件较好的村民主动搬离，出现了村落“空心化”和抵边耕地的抛荒现象。(14)方天建《乡村振兴视野下的中越边境地区“空心化”问题研究——基于滇桂交界地区的实证考察》，《民族学刊》2018年第6期，第38-39页。

(二)村落“空心化”

边境村落一般为边界线往内地方向延伸10公里以内的村落。在村落内，原有居民举家外迁，同时，没有新的居民户补充进入，导致居住户稀疏化。其村落景观呈现出原有房屋及其附属设施长久空置，或者原有房屋及其设施因年久失修而失去原有功能。与此相应，村落人口急剧下降，承包地成片荒芜，村落由此失去生机和活力。外迁的居民户有两种方式：一种是前述外出务工人员在外地取得一定成功之后，举家迁入务工地，很少返回“老家”或者很长时间不返回“老家”，家庭原有承包地租给(或者免费给)邻居耕种或者干脆任其荒芜；另一种是将原有房屋迁建到交通便捷、经济发展条件较好的村落周边地区，原有住房闲置或宅基地废弃，虽然没有出现林地耕地等土地撂荒现象，但其经济收入并不主要依靠农业生产，呈现出村落外延膨胀发展和内部荒芜并存的居民空间分布形态。与此同时，传统的乡村文化认同日益弱化，社会关系和基层社会组织结构逐步瓦解，生计和生活方式也出现重大变革。可见，村落“空心化”使得边地农村的经济社会功能整体衰退。

在边民“虚少、外流、流失的态势和过程”中，抵边村落的空心化问题最为突出(15)王江成《陆地边境虚空化的“抵边村落”观察——以云南省H边境县某“抵边村落”为个案》，《贵州师范大学学报(社会科学版)》2018年第4期，第61页。。“抵边村落”紧挨或靠近边界线，边民邻近边界线居住,一方面在我国一侧的边民因故离开原有的居住地，导致边境地区耕地荒芜，资源管理缺位；另一方面，由于缺乏严格的边境管控，邻国边民越界从事放牧、采伐树木、捕捞等活动，有的甚至将家搬入中国边境一侧进行非法生产生活，这些边民仍然具有邻国国籍，也受邻国法律制度约束。离中越界河不足2公里的广西东兴市河洲村，从援越抗法、援越抗美到中越自卫还击战皆处于战争的最前沿阵地，因人口大量迁出，邻边乡村社会经济的重建能力极低，加之国家扶持政策迟滞，边民“造血”能力不足、教育水平远低于内地乡村、人口流入拉力不足，村落“空心化”问题严重，越南边民非法越界从事经济活动亦日趋严重。(16)胡美术《中越边境的“空心村”治理实践研究：以东兴河洲村为例》，《黑龙江民族丛刊》2016年第6期，第46页。

(三)小城镇“过疏化”

人口聚居的边境小城镇，也因边境地区“空心化”问题而造成小城镇“过疏化”。相较于大中城市和县域，边境地区小城镇具有居住成本低和生活成本低的优势，加上边境小城镇(含口岸城镇)商品流通较发达、生活便利，对边民具有一定的吸引力，但通常因地处偏远、交通闭塞，其“产业结构较为单一，缺少优势产业，城镇建设难度大，发展速度缓慢”(17)秦红增《中越边境口岸型城镇化路径探析》，《云南师范大学学报(哲学社会科学版)》2017年第3期，第52页。，并且因远离发达地区，市场规模较小，农业和非农产业发展滞后，而难以吸引外来投资。虽然当前政府和民间大力发展边境旅游业，但由于边境旅游业和休闲农业同质化严重，总体上还处于低层次开发阶段。此外，边境小城镇的城镇功能并不完备，交通、医疗等基础设施较为薄弱，教育资源和医疗卫生条件较差，师资和驻村镇医生等常年缺乏。随着户籍制度的渐次放开，边境县乃至地市州等大中城市对边民的拉力不断增强，使得边境小城镇出现“过疏化”现象。

我国大部分陆地边境地区面临小城镇“过疏化”问题。据统计，2017年，户籍人口进入全国1000位的乡镇中，边境地区只有4个，分别是云南省的腾冲市腾越镇(12.25万人)、景洪市勐龙镇(10.59万人)、耿马傣族佤族自治县孟定镇(9.53万人)和新疆维吾尔自治区的叶城县喀格勒克镇(9.22万人)，而公共财政收入居全国前1000位的乡镇中，边境地区只有内蒙古阿拉善左旗巴彦浩特镇(3.04亿元)、阿拉善经济开发区乌斯太镇(2.62亿元)和云南省勐腊县勐腊镇(2.93亿元)、芒市芒市镇(4.35亿元)。(18)国家统计局农村社会经济调查司编《中国县域统计年鉴(乡镇卷)2018》，中国统计出版社2019年版，第13、15、24页。小城镇“过疏化”在边境地区尤为明显，其首要原因也是人口问题。小城镇人口较大规模向边境县域或大中城市迁移，降低了边境小城镇的人口密度和经济社会发展层次。因为边境小城镇的人口规模往往没有达到“经济规模”(19)城镇经济规模是指城市经济的综合容量与范围,主要包括城镇人口规模、用地规模、资产规模、市场规模和经济当量，衡量一个城镇经济规模最重要的尺度是上一个时期内创造的GDP大小，最基本的尺度是城市人口。，其产品的消费市场和销售市场相对狭小，因而经济活动的利润较小，对经济因素和经济活动的吸聚能力较差。

(四)边境地区“空虚化”

边境常住人口外流或迁离边境生活地带，引致了村民家户的“空巢化”、村落的“空心化”和小城镇的“过疏化”，在一些陆地边境地区，政府不得不削减行政区划。以东北地区为例，辽宁边境5县中有1县、吉林边境10县中有5县、黑龙江边境18县中有12县削减了乡镇数量。仅黑龙江一省，其东宁市和鸡东县2018年乡镇数量分别比1999年减少了4个，密山市、虎林市、饶河县和萝北县分别减少了3个，同江市、绥滨县、逊克县和呼玛县分别减少了2个，孙吴县减少了1个。(20)数据来源：国家统计局农村社会经济调查司编《中国县域统计年鉴(县市卷)2019》，中国统计出版社2020年版，第51-98页；国家统计局农村社会经济调查总队编《中国县(市)社会经济统计概要2000》，中国统计出版社2000年版，第220-247页。资源匮乏、经济落后、劳动力流失和人才难栖的现实困境，降低了边境地区的人口密度、经济活力和区域吸引力，导致了边境地区在人口、经济、社会及文化发展方面的整体“空虚化”，并可能会循环往复，进一步影响边疆社会的发展变迁。

我国西南和东北边境地区的“空虚化”问题尤为严重，呈现出边境地区连片空心化加速推进的态势。如位于喜马拉雅山脉南麓的玉麦乡，是中国人口最少的行政乡，下辖一个村，过去一度面临“空虚化”问题，曾只有1户人家，近年来人口数量有所改观，2016年有9户人家32人(21)郭爽《中国人口最少的乡仅32人 为何引来西藏书记调研》，环球网，2016年11月1日发布，2020年4月8日访问，https://china.huanqiu.com/article/9CaKrnJYmIY。，2020年增至56户人家191名户籍人口(22)王炳坤《一个破损的“生日”蛋糕》，中国民族宗教网，2020年6月1日发布，2020年6月6日访问，http://www.mzb.com.cn/html/report/200533806-1.htm。。1999-2018年，辽宁省东港市和宽甸满族自治县户籍人口分别减少了8.7%和5.4%；吉林省10个边境县中有8个县人口负增长，其中龙井市、和龙市和图门市的户籍人口分别减少了40.8%、27.9%和21.1%；黑龙江省18个边境县中有14个县人口呈净流出，其中萝北县、饶河县和虎林市的户籍人口分别减少了64%、50%和49.2%；人口自然增长率较高的新疆，其边境县中的伊州区、奇台县、阿勒泰市和额敏县2018年户籍人口比1999年也分别减少了37.4%、13.9%、8.3%和14.6%。(23)根据国家统计局农村社会经济调查司编《中国县域统计年鉴(县市卷)2019年》，第51-98、401-419页以及国家统计局农村社会经济调查总编《中国县(市)社会经济统计概要2000》第128-247、648-687、814-874、943、1001-1042页数据计算而得。此外，内蒙古自治区一直为高水平农村人口空心化区域(24)王良健、陈坤秋、李宁慧《中国县域农村人口空心化程度的测度及时空分异特征》，《人口学刊》2017年第5期，第19页。。基于我国西南边境的夜间灯光遥感影像表明，1992-2013年，西南边境地区的“空虚化”在边境县域尺度存在着波动，但在边境乡镇尺度呈现持续加剧之势(25)白利友、谭立力《基于全球夜间灯光遥感数据的中国西南边境虚空化考察》，《云南师范大学学报(哲学社会科学版)》2017年第4期，第14页。。

二 陆地边境地区“空心化”的形成原因

在“中心-外围”结构中的边境外围特征，除自然地理方面的体现外，更多地表现在边境地带的经济方面，如基础设施匮乏、投资渠道不畅、劳动力缺失、产业动能不足、经济发展水平滞后、经贸通道未打通等。这一特征是理解陆地边境地区“空心化”形成的起点。

(一)“边界效应”：边境地区“空心化”的自然基础

边界“不仅划定了国家的领土范围，还影响着边界两侧社会群体的生活方式”(26)初冬梅《西方政治地理学对边界问题的研究》，《中国边疆史地研究》2017年第3期，第162页。，不仅分割了国家间的政治、经济、军事和制度系统，也将不同的民族、文化和认同进行了分割，反映了国家主权和国家利益的归属问题。按照边界在两侧居民交流交往中所起的功能作用，可以把边界效应分为“屏蔽效应”和“中介效应”，二者可以相互转换。其中，边界的“屏蔽效应”不利于陆地边境地区的产业集聚，不利于边境城市体系的形成，也不利于边境地区人流、物流、信息流、资金流、能源流等的跨境流动，制约了边境地区的经济社会发展水平；而“中介效应”则能够通过接触和渗透的功能，改变原有区位劣势，创造出对外部市场的接近优势，促进边境地区的产业集聚，进而影响到边境城市的形成和集聚。边界“中介效应”能否发挥作用，取决于边境线管控方式、相邻两国的关系以及它们各自的开放政策等因素。也就是说，边界的“屏蔽效应”是绝对的，而“中介效应”则是相对的。

就边界的“屏蔽效应”来讲，作为主权国家之间的物理隔断，边界给边境地区经济发展带来的是屏蔽作用。首先是边界隔断了两国之间的人流、物流、信息流，成为经济活动和非经济活动之间的屏障。严格的边境管控，使得任何活动在边界线被切断。其次是对边界两侧的制度和文化带来的阻隔。边界两侧的国家实行不同的社会制度，在处理政府与市场关系上的取向往往存有较大差异，而在诸如财政税收制度、金融制度、市场监管制度等具体制度方面的差异则更大。从文化上看，由于观念模式、利益集团、宗教文化和历史传承等因素的影响，边界两侧的文化总是呈现出差异性。由制度差异形成的“屏蔽效应”是显性的，而源自于文化、社会和心理方面因素而形成的“屏蔽效应”则是隐性的，即使存在跨境民族的边界两侧，这些影响也会明显存在。从宏观上看，边界的“屏蔽效应”正是陆地边境地区“空心化”形成的前提和基础。

边界的“屏蔽效应”之所以被认为是陆地边境地区“空心化”形成的前提和基础，主要是由于边界自然产生一种市场分割的原动力。新经济地理学框架下的理论模型显示，“国外市场和国内区域特征将共同引导国内产业区位和集聚中心的形成”(27)李天籽《跨境次区域合作与中国沿边产业空间分布》，社会科学文献出版社2015年版，第35页。，自然优势和企业集聚形成的市场潜力、人口增长、运输成本、规模收益是城市体系形成的重要决定因素(28)藤田昌久、保罗·R·克鲁格曼、安东尼·J·维纳布尔斯《空间经济学——城市、区域与国际贸易》，梁琦译，中国人民大学出版社2005年版，第167、217、240页。，且城市形成后将通过自我强化不断发展扩大规模，发挥空间经济的自组织作用。产业在边境地区的集聚主要取决于该国特定的地理结构、产业的初始分布、劳动力供给弹性、运输成本、规模收益和基础设施等多重因素。作为“中心-外围”结构中外围地区的边境地区，其产业集聚程度通常与本国工业化程度呈反比(29)Antonio Villar Notario,“On the efficiency of market equilibrium in production economies,” Journal of Global Optimization 20,no.3 (August 2001): 375-389.。而劳动力具有向实际工资报酬较高和生活便利地区迁移的动机，促进了产业集聚和城市体系的形成。“屏蔽效应”会影响沿边地区的经济密度、产业空间布局和集聚程度，也会影响到边境城市群体系的发展，进而影响边民的就业、人口规模、劳动力结构和迁移方向。

在我国内陆边境地区，边界的“屏蔽效应”非常明显。以从事商业活动为例，国内销售产品的最远界限就是边界，超过边界的商业活动就属于国际贸易和经济合作范围。由于边界的限制，经济活动在边境地区自然变得相对稀疏。与此相应，产业发展受到市场半径的限制。没有产业发展，人口的吸纳能力就会降低，城镇发展也相应受到限制，对边民的集聚和迁移也会产生重要影响。边境地区的区位条件、资源禀赋、市场规模、要素流动、消费偏好、制度政策、开放程度、市场潜力和厂商技术水平等因素，均会影响到边界效应的大小，进而影响到边境地区的经济密度、产业和城市的形成及集聚程度。边界的“屏蔽效应”是一个客观存在，是边境地区“空心化”现象产生的自然基础，没有政策阻止“屏蔽效应”的发挥，则边境地区的“空心化”问题将不可避免地出现，并在其他因素的推动下出现更严峻的形势。

(二)边境地区发展条件：是边境地区“空心化”的现实驱动

经济发展滞后是陆地边境地区“空心化”的首要驱动力。当前我国不仅存在内地和边疆区域发展不平衡的现象，而且边疆区域内的边境地带与非边境地带之间的发展也不平衡。造成这一状况，既有历史、自然条件等方面的原因，也有市场经济作用的原因。陆地边境地区的经济发展长期处于不良状态，与沿海和内地的经济发展差距明显存在，在国家经济地理结构中的外围特征明显。在实施“西部大开发战略”之际，中央就意识到边境地区的发展问题。为此，国家实施了多项促进边境振兴、边民富裕的政策，采取了加强基础设施建设、培育经济发展动能、推动沿边开放和提高边民生活水平等举措。一些案例研究结果揭示，这些政策实施效果比较明显。(30)周民良、马博、刘云喜《兴边富民政策实施效果与转型问题研究——关于呼伦贝尔市与兴安盟五旗市兴边富民政策实施的调研报告》，《民族研究》2014年第6期，第35页。但是，随着我国经济的高速发展，边境地区与沿海和内地的发展差距依然较大。2017年，国务院出台的《兴边富民行动“十三五”规划》，指出边境地区存在的现实问题：“由于特殊的历史、自然、地理和复杂的周边环境等多方面因素影响，同其他地区相比，边境地区经济社会发展仍然相对滞后，基本建设欠账多，发展投入总体不足，基础设施相对落后，新型工业化、信息化、城镇化、农业现代化发展水平较低，贫困问题依然突出，保障和改善民生任务艰巨，各类人才严重匮乏，对外开放层次和水平亟待提升，部分地区反分裂斗争和维稳形势复杂严峻。总体上看，边境地区作为全面建成小康社会的特殊短板和薄弱环节，面临的压力和挑战不容低估。”(31)国务院办公厅《兴边富民行动“十三五”规划》，中华人民共和国中央人民政府网，2017年6月6日发布，2019年8月1日访问，http://www.gov.cn/zhengce/content/2017-06/06/content_5200277.htm。

艰苦的生存生活条件加剧了陆地边境地区的“空心化”态势。事实上，我国许多内陆边境地区是集边境、民族、山地和贫困为一体的地区，一些偏远边境地区生态环境恶劣、自然灾害频发，而生产方式落后、生活出行不便、人口居住分散、生态环境脆弱、社会公共服务缺位则成为许多边境地区的共同特征。产业发展滞后，生产规模和产出效益不高，劳动力务农所得远低于务工报酬。“艰苦生存生活条件所产生的内在推力，以及经济发达地区或出国务工增收的外部拉力和吸引力”(32)白利友、谭立力《基于全球夜间灯光遥感数据的中国西南边境虚空化考察》，《云南师范大学学报(哲学社会科学版)》2017年第4期，第14页。，使边民有强烈的外出务工、改善生活、获取更高劳动报酬的动机和需求。进城务工、搬离故土、融入城镇，向生产生活条件更好的区域和边民互市所在小城镇迁移、到城镇居民集中安置点居住，往往成为边地村民尤其是抵边村落中经济条件较好的边民家庭的主动选择。

因婚姻、随迁家属、投靠亲友、退休退职等原因造成的社会人口流动(33)段成荣、杨舸、马学阳《中国流动人口研究》，中国人口出版社2012年版，第156-157页。，尤其是跨国婚姻移民，也在一定程度上助推了边境地区的“空心化”进程。我国边地有30多个民族跨境而居，其生产生活区域临近、语言文化习俗相通，为边民的跨国婚姻移民和投靠亲友提供了便利。受边界两端经济发展水平、地区收入差距、社会保障制度、公共服务体系和惠民政策等多重因素的影响，在东北边境地区存在大量跨界民族通婚外迁的现象，尤以朝鲜族女性外迁为主(34)孙春日《中朝边境地区人口流失及对策——以延边朝鲜族自治州为例》，《北方民族大学学报(哲学社会科学版)》2010年第3期，第47页。；与之相反，在我国西南边境的部分村落，近年来的跨国婚姻移民开始出现了地域空间扩大、族际通婚比例上升且以外籍女性单向流入为主的现象(35)陆海发《边境治理中的跨国婚姻移民：特征、动力及其影响——基于对云南两个边境县的调查与思考》，《云南民族大学学报(哲学社会科学版)》2017年第5期，第63页。。

可见，边境地区的经济发展水平、自然地理条件和社会型人口流动均是边境地区“空心化”的现实驱动力。边民基于个人生计和利益的理性选择，导致原有村落出现了人口、产业、景观等的“空心化”现象。可以预见，伴随着市场经济在边境地区的发展，如果政府的相关政策(如兴边富民行动)力度不够，则有可能无法抵消来自市场的牵引作用，不能延缓或根本解决边地经济发展滞后的问题，则边境地区的人口将以更大规模流出，经济社会发展将面临更大的挑战。

(三)边境经营政策竞争和偏差：助推边境地区“空心化”态势

第一，边境经营政策上的竞争助推了边境地区“空心化”态势。陆地边境地区“空心化”不是中国特有的经济社会现象。边地虽然处于国内市场经济的末梢，但却处于国际地缘政治的前沿，每一个国家都在用心经营。在这种竞争态势下，陆地边境地区是否能够避免“空心化”甚至建设得更富有吸引力，关键看各国的经营政策及其实施效果。实际上，边界两边的国家常常在经营政策上处于博弈状态。有学者研究发现，在经营边境上，常常是“大国小边疆”和“小国大边疆”的法则。所谓“大国小边疆”是幅员面积大的国家，往往在经营边境上的政策比较粗糙，因为陆地边境面积大，中央的边境经营政策以“粗线条”的面貌呈现，对各地的具体情况照顾不够。而所谓“小国大边疆”是指幅员面积小的国家，在经营边境上的政策一般比较具体。因此，具有同样宗旨的政策，在实施中的效果也会有很大差异。在中国周边，特别是西南边境地区的相邻国家，基本上都是“小国家”。虽然这些国家的经济实力远远落后于中国，对边境地区的资金投入也不及中国多，但这些“小国家”却从细处着眼，其政策的实际效果往往比较明显。这些“小国家”的边境经营政策与中国的相应政策形成了政策博弈，并对边民尤其是同源民族边民产生了重要影响。如20世纪90年代以来,越南发挥小国优势,出台了涉及边境地区扶贫和发展的基础设施建设、教育卫生、社保、税收等较为系统的优惠政策(36)张嘉斐《边境“兴边富民”政策比较研究》，上海交通大学出版社2018年版，第128-133页。，吸引了我方边境地区的部分苗族边民跨境迁居或联姻。

第二，中国边境地区在某些政策实施上的偏差，也加剧了陆地边境地区“空心化”态势。这样的例子并不少。例如，边地片面追求城镇化发展是导致边境村庄特别是抵边村落“空心化”的重要原因。因为城镇化是以农村人口向城镇迁移和集中为特征的农业人口转化为非农人口、农业地域转化为非农地域、农业活动转化为非农活动的一个长期的历史过程，城镇化的发展虽然在增加边民就业和增加边民收入方面卓有成效，但边民的生计方式改变却引发了人口的空间迁移，客观上加速了陆地边境地区的“空心化”进程。我们在调查中发现，一些地方政府片面追求城镇化和财政收入的双重目标，通过政策引导、村落转型撤并、村民集中点的建设，提升了城镇化率，并换取了更多的城市建设用地指标。同时，由于边境地区城镇化目标的实现，大多建立在吸纳本地边民的基础之上，而不是吸纳外来人员，由此引发了大量边民尤其是抵边村民向大中城市和自然条件较好的乡镇及边民互市小镇持续迁移和集中居住。这在一定程度上分散了村落的人口密度和经济密度，造成了村落空心化和土地抛荒化现象，衍生了陆地边境地区的“空心化”问题。

第三，片面追求贫困人口集中居住，也导致了陆地边境地区“空心化”，尤其是抵边村落的“空心化”问题。针对边境地区的特殊地质、生态条件和生产生活现状，中央及地方政府出台了许多扶持边境地区经济发展和脱贫搬迁的政策。考虑到面临的自然灾害和生态保护区的限制条件，考虑到交通、水电、住房、教育、医疗和家庭发展前景，在政府扶贫搬迁、山地移民、生态补偿等政策的引导下，边民有搬离原有村落的内在动机，而且在建档贫困户集中搬迁的同时，一般农户往往也会同步搬迁。现行政策中整村的异地搬迁脱贫和生态保护脱贫在内地取得了较好的效果，但在边境地区尤其是抵边村落，这些政策却是引发人口流失的重要因素。整村的异地搬迁脱贫和生态保护脱贫主要针对三类村落：一类是因地质原因容易发生自然灾害；一类是生活环境差、交通不便、水电不通、教育医疗资源短缺；还有一类是地处边境线自然保护区域内，需统筹协调保护区内生物多样性保护与农牧民生存发展间存在的问题。整村搬迁虽然解决了边境贫困地带基础设施落后、环境条件差、生活不便利等诸多问题，降低了分散村落的政府管理难度，但也由此减少了边民尤其是抵边村落的人口数量，助推了陆地边境地区的“空心化”态势。

第四，进入新世纪，边地的发展、稳定和安全三者不平衡战略也是陆地边境地区“空心化”的主要原因。将边境地区的稳定和安全置于首要目标，而对发展目标兼顾不够，这样做有其合理性，因为边境地区位于反分裂、反宗教极端势力、反暴力恐怖势力的最前沿。2014年，中央民族工作会议主题就确定为“增强文化认同、民族认同、反对分裂”。2017年，国务院出台的《兴边富民行动“十三五”规划》则说得更明白：“边境地区地处我国对外开放的前沿，是确保国土安全和生态安全的重要屏障，在全国改革发展稳定大局中具有重要战略地位。”(37)国务院办公厅《兴边富民行动“十三五”规划》，中华人民共和国中央人民政府网，2017年6月6日发布，2019年8月1日访问，http://www.gov.cn/zhengce/content/2017-06/06/content_5200277.htm。为此，维护国家领土主权完整，确保国家的生存与安全，“深入推进立体化社会治安防控，构建坚实可靠的社会安全体系”(38)《中共中央 国务院关于新时代推进西部大开发形成新格局的指导意见》，中华人民共和国中央人民政府网，2020年5月17日发布，2020年5月18日访问，http://www.gov.cn/xinwen/2020-05/17/content_5512456.htm。，就成为边境地区的首要任务，而边境地区的发展问题则被置于相对次要的位置。先后取消的边境地区GDP考核，从主观上减弱了陆地边境地区发展的压力，但客观上不利于经济发展。

(四)部分边境地区的特殊原因：客观上形成边境地区“空心化”发展态势

中越边境地区“空心化”较为严重，有其特殊原因。20世纪50年代我国援越抗法，20世纪60年代援越抗美，1979年我国对越南开展自卫反击作战，1979年末至1986年在中越陆地边界线上对越实行了炮火牵制作战(39)赵显人主编《兴边富民行动》第2辑，民族出版社2003年版，第208页。，滇桂边境地区从人力、财力、物力上为参战与支前做出了巨大的贡献，也付出了巨大的牺牲。战后，边境扫雷队官兵对中越边境遗留雷场进行了多次深排，但在相当长的历史时期内，边境地区遗留的雷患仍阻碍了边地的开发开放和边民的安居乐业。严重的战争创伤、恶劣的自然地理环境、薄弱的经济基础，加之错失了许多建设发展的契机，中越边境地区在战争胜利后陷入了贫困，边境群众的生产生活十分困难。在2005年前，尽管中央每年投入专项经费用于边境地区恢复建设，以解决战争遗留、后撤乡镇政府回迁和后撤边民重返家园等问题，但经济和社会事业发展滞后、肢体伤残和心理创伤、排雷过程给群众造成的损失等问题仍影响了边民返边居住的意愿，导致边地人口、村镇、基层组织、产业等的“空心化”。

三 陆地边境地区“空心化”的影响与危害

陆地边境地区“空心化”的影响与危害需要从国家利益的高度加以认识。离开这一视角，就看不清楚国家利益是“一切满足民族国家全体人民物质与精神需要的东西”，“在物质上，国家需要安全与发展，在精神上，国家需要国际社会尊重与承认”(40)阎学通《中国国家利益分析》，天津人民出版社1996年版，第10-11页。。边地问题与国家利益联系紧密。国家利益在边境地区的实现，主要是通过保障国家的主权和领土完整，对内行使资源配置和制度管控及文化发展等权利、对外实行自卫权和开展外交活动，达到保障国家的安全和发展的目的。边地问题历来是党和国家关注的重要问题。中华人民共和国成立后，党和国家在边地采取了民主改革、三线建设、战后恢复、改革开放、沿边开放、西部大开发等诸多举措，边境地区经济社会和事业发展取得了令人瞩目的成就，国家在边地的政治、经济、文化等方面利益得到全面保障和发展，提升了我国对外尤其是对周边国家的影响力。十八大以来，我国提出了一系列治边新思路、新理论和新战略，为我国边疆治理体系和治理能力现代化以及边疆地区安全、稳定和发展提供了政治遵循(41)邢广程《新时代中国边疆治理的新思路》，《边界与海洋研究》2018年第2期，第5页。。党的十九大报告明确提出，要“加快边疆发展，确保边疆巩固、边境安全”(42)习近平《决胜全面建成小康社会 夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利——在中国共产党第十九次全国代表大会上的报告(2017年10月18日)》，《人民日报》2017年10月28日，第3版。。然而，陆地边境地区的“空心化”却给国家安全和边地经济功能带来了隐患与危害，挑战着中国的边疆治理。相对于沿海和内陆县乡村，陆地边境地区由于特殊的地理区位和民族特征，其“空心化”问题对国家主权和领土完整、国家安全和发展等核心利益的影响更为重大。

首先，陆地边境地区的“空心化”直接损害了国家安全屏障这一边境地区的首要功能。国家的首要利益是国家的生存与安全，“领土、政治制度及文化的完整”属于“生死攸关的利益”，不容妥协。(43)刘彬、蔡拓《“国家利益最大化”的反思与超越》，《国际观察》2015年第5期，第2页。边境安全是国家的根本利益所在，是边境地区经济社会发展的前提与基础。它既包括以军事安全为主体的传统安全，也包括重点关注社会和人的安全的非传统安全。边地的首要功能是国家的安全屏障，首要任务是维护国家的领土主权完整。“边陲之戍，用保封疆”，“安邦定国，防御前沿”，均凸显了边地作为国家安全屏障的功能定位。边地是国家间的军事缓冲区域和国家的固边前沿，一个重要作用便是边境防务，以此保障边民、国土和军事安全。边民屏障、生态屏障和军事屏障建设，边防和民防的融合，是确保边境安全的重要手段。由于许多陆地边境地区生存条件艰苦，青壮年劳动力外出务工，大幅降低了边地的人口规模和经济密度。特别是抵边村落劳动力的缺失，致使中方陆地边界一侧出现了村落空心化和土地抛荒化，削弱了边民屏障这一流动的国防边界线和抵边村落作为固定边防哨所的作用，由此边民私自转让和出租林地耕地、邻国边民越界放牧垦种和砍伐森林等行为难以禁止，为他国军事和移民侵入、非法移动界碑和掠夺资源埋下了隐患。清朝时期，沙俄利用我国东北边地人烟稀少、地利未尽之机进行土地侵渔和移民侵略，致使原属我东北的部分领土被侵蚀。二战时，苏联和日本曾因我东北土旷人稀而进行边境非法移民以侵占我国领土。前事不忘，后事之师。在复杂的国际形势和周边地缘政治剧烈变动的情况下，重视和化解陆地边境地区“空心化”问题带来的风险，尤其是抵边村落“空心化”带来的安全隐患，对于维护国家主权和领土完整、经济发展和政治稳定，意义重大。

当陆地边境地区“空心化”与跨界民族、跨国婚姻、跨国犯罪等非传统安全问题相互交织纠缠时，稳边固边的压力则会倍增。我国陆地边境地区共有140个县(市、区、旗)，其中有107个为民族自治县，生活有边地居民2300多万人，其中少数民族人口近一半，有30多个民族与周边国家同一民族毗邻而居。在经济全球化、区域一体化和“一带一路”倡议加速推进的背景下，跨境民族交往愈发频繁。不少边民的国家意识、国民意识、国防意识和法律意识淡薄，毒品走私、非法居留、非法出入境、非法务工等违法犯罪现象时有发生。一些境外组织利用民族感情、金钱资助等方式进行各种名目的边地考察，开展宗教传教和分裂活动。一些越境居民非法居留和垦种我国边民抛荒土地，引发边地治安风险。这些都扰乱了边境地区的正常社会秩序，危害了国家的安全与稳定。近年来，周边国家地缘政治格局发生了剧烈变化，边境稳固、边境安全以及反分裂斗争在国家战略全局中的地位愈发重要，陆地边境地区成为打击“三股势力”、维护民族团结和国家统一的战略前沿，边民的国家认同意识和边民的流动屏障作用愈发凸显。可见，陆地边境地区“空心化”带来的非传统安全威胁成为影响我国边境安全的不确定因素。

同时，陆地边境地区“空心化”也会对我国边境地带的经济功能造成损害。边境地区是我国对外开放和“一带一路”建设的前沿，在全国改革、发展、稳定大局中具有重要的战略地位。陆地边境地区“空心化”会提升边界的屏蔽效应，降低边界的中介效应，不利于边地市场、产业和城市的形成和集聚，不利于与邻国开展经贸交流和合作，也不利于“一带一路”和美丽乡村建设的推进。

从我国区域经济发展格局来看，广袤的陆地边境地区主要是面向毗邻欠发达国家市场的内陆沿边开放。作为国家利益的“接触带”，陆地边境地区的人口规模、人地结合程度、市场接近性和市场潜力等与其经济发展息息相关。一方面，我国陆地边境地区的边民有向收入更高的内地和沿海迁移的内在驱动；另一方面，陆地边境地区大量外籍劳工的低廉工资报酬对内陆边民的就业形成挤压，进一步强化了陆地边民向内地和沿海流动的动机。如此循环往复，加剧了陆地边境地区的“空心化”态势。陆地边境地区的“空心化”不仅会降低边地的经济分布密度、跨国经济合作和技术交流的频度，而且会影响边地产业的空间布局和资本的流入、贸易自由化和能源、资源的开发程度，还可能导致边境地区失去区位优势和劳动力成本优势而再次成为经济地理上的边缘区域。

总之，陆地边境地区的“空心化”加剧了国内区域发展的不平衡，削弱了边界中介效应和边民的国界屏障作用，增加了边防的巡卫成本，也提升了邻国越界垦种、侵渔、蚕食国土的潜在风险。长此以往，将会对边境的领土主权、边境安全和经济社会发展等国家核心利益产生重大影响。

四 陆地边境地区“空心化”的治理策略

边境地区“空心化”治理事关国家生存与发展等核心利益在边地的实现，是一项涉及多重治理主体的复杂的社会工程，需要立足国家利益，树立长期建边的思想，标本兼治、综合施策。

(一)糅合治理：边境地区“空心化”的治理视角转换

传统的边疆治理是基于国家视角，针对边地具体问题实施解决之策。但在治理过程中，往往忽视了边地基层政府的执政能力和执政环境以及边民的真正诉求和行动逻辑。从社会组织结构角度来讲，国家、基层政府以及边民所处的社会位置、利益诉求与关注角度不同，决定了其在“空心化”治理的认知与行动逻辑上存在差异。

在国家利益视角下，边境地区的功能定位和治理方略均要服从和服务于国家战略和国家利益。不管是屯垦戍边、徙民实边，经济兴边、文化凝边，还是弱以治边、因俗而治，均是为了确保国家主权和领土完整，促进国家的经济发展和政治稳定，加强中央政府与边地的政治联系，守好祖国的家门和边疆各族群众的精神家园，构建和谐友好的国际关系。

在边地基层政府视角下，由于边境地区人文地理以及基层执政环境的特殊性，上级政府下达的政策指令和相关措施可能并不符合当地实际。边地基层政府是因地制宜对治边举措进行修正以承担改革风险，还是照搬实施予以规避，往往具有较大的弹性。是不折不扣落实政策精神为民办实事，还是让边民曲解国家政策之意以谋求自身利益(44)易文彬《论农村空心化治理的多重逻辑》，《西南民族大学学报(人文社会科学版)》2018年第7期，第193页。，往往也是对基层政府的现实考验。此外，作为远离政治中心、但又毗邻邻国的边地政府，往往还缺乏处理相应国家事务的权利和手段，边地基层官员的综合素养、经验和执政能力也参差不齐。所有这些因素均会影响治理效果。

在边民视角下，边民则更关注治边举措给自身带来的基本生计的保障与生活环境的改善，并会根据经济理性进行现实选择。一是治边举措能否解决边民的就业和家庭增收问题。由于边境地区常具有相邻国家的社会和政治特征，加之许多边民隶属跨境民族，在语言文化和宗教习俗上与邻国边民相通，因此，边民常会比较边界两端国家的惠民政策，选择使自身效用最大化或经济收入最大化的区域谋生，进而改变其生计方式和生活区域。青年边民若能就地就近就业，则能保证家庭生活的完整性，减少留守家庭和土地闲置抛荒等现实问题。二是边地村镇环境、交通、水利、公共服务等基本民生的改善，尤其是医疗卫生和子女教育环境的改善，有助于吸引边民回流，恢复基层社区的经济社会生机，推动乡村振兴，减弱陆地边境地区的“空心化”态势，强化边民的屏障作用。

可见，只有糅合国家、边地基层政府和边民等多方面视角，才能最终体现国家利益。为此，综合考虑国家利益、边地政府的执政能力和执政环境以及边民的经济理性，从宏观、中观和微观的层面考虑边地治理问题，为兴边富民、全面解决陆地边境地区“空心化”问题，提供了全新的视角。

(二)区域治理：边境地区“空心化”的治理方式转向

边境地区首先是一个地理区域和经济空间，边民则是附着在这一特殊地域上的具有不同民族标识的人，为此，应转变边地治理方式。

首先，把陆地边境地区的治理与传统的边疆民族治理相分离。传统的边疆治理理论着重强调生活在边境地区的边民所具有的民族特性，把边疆等同于边疆民族地区。传统“边疆治理主要围绕族际关系展开”，“将解决族际关系中的矛盾和冲突作为边疆治理的主要内容”，“用边疆稳定来规约边疆的建设和发展”，“并形成了‘族际主义’的治理取向”。(45)周平《陆疆治理：从“族际主义”转向“区域主义”》，《国家行政学院学报》2015年第6期，第22页。“族际治理”强化了边民的民族意识，弱化了边民的国家意识，不利于边民互洽和民族团结。为此，应将被不同民族标识的边民及其经济社会活动纳入到经济地理框架中予以分析，淡化族际治理，强化区域治理。

第二，强化边民的国家意识和身份认同。我国地域相邻、语言相通的跨境民族高达30多个，其共同的历史文化、风俗习惯、宗教信仰和族群意识，导致了我国边民的“民族意识”往往大于“国民意识”，边民对国家的认同感和归属感并不强烈，对领土和边地区位重要性的认知相对薄弱。这为边民私自出租撂荒林地耕地给外籍人员，不法分子从事非法越境、毒品贩卖、人口倒卖等一系列违法犯罪活动，以及国外敌对势力和极端民族主义思潮向我国边地的渗透提供了可乘之机。因此，要紧抓边地文化建设，关注和引导舆情，提高边民的“国族意识”，但更重要的是要通过发展边境地区的经济来从根本上强化国家边界地区边民的稳定。对中老边境两个哈尼族(阿卡人)村寨橡胶种植的实证研究，证实了原本对边民而言的市场、民族国家、国家疆界以及国家认同这些模糊和抽象的问题，会在实实在在的经济利益面前变得清晰和实在起来，市场可以通过强化国家边界，使边境线在边民心里的构建成为国家认同的自觉。(46)马翀炜、张雨龙《跨境橡胶种植对民族认同和国家认同的影响——以中老边境两个哈尼族(阿卡人)村寨为例》，《思想战线》2011年第3期，第21页。

第三，建立陆地边境地区“空心化”监测和预警机制，以期在边地治理和边疆民族问题上“外人无隙可乘、无暇可蹈”。边地的功能和治理方略以及基层组织的治理能力和环境，决定了边地城镇的规模、生产生活方式和经济发展模式、人居环境特色、边民的定居和迁移模式、边地人口结构和空间布局的差异，进而影响到边境地区“空心化”的程度。为此，应建立和完善陆地边境地区“空心化”监测和预警机制，动态关注和调整边地治理举措。

(三)“留住边民”：治理边境地区“空心化”的根本策略

边民是固边之本，留住边民是治理边境地区“空心化”的根本策略。“留住边民”的方略应能提升边民的收入水平、改善边民的生产生活条件、助力边民个人和家庭拓展发展空间，以提升边民的归属感、认同感和成就感。

留住边民有以下四个方面的途径。

第一，发展特色产业，提高收入水平。留住新迁入边民和原驻边民的根本力量在于边地的经济发展水平和边民的收入水平。边境地区可依托区位优势、政策优势和资源优势，引入先进的农林技术、生产方式和商业观念，大力发展边境地区特色优势产业，如能源资源加工产业、绿色农林业、生态旅游业等，并积极探索发展飞地经济。此外，挖掘边地自然资源特色、历史人文特色和民俗特色，加大对自然景观和人文景观的投资力度，可以实现和扩大边民创收，留住边民在此安居乐业。

第二，提升开放水平，促进经济集聚。大力培育国际贸易市场主体，提升企业的投资便利化水平。推动边境口岸、自贸区、经济合作区、产业园区和物流园区建设，优化边境管理和营商环境，提升沿边开发开放水平和贸易便利化水平。大力发展边境贸易，促进跨国经济技术合作和交流，以解构“中心-外围”的原有经济地理模式，促进产业集聚、边民增收和边境地区的经济社会发展。

第三，完善基础设施，统筹城乡发展。加大对边境地区的资金投入力度，推进边境地区路桥、口岸、教育、医疗、饮水、通信、公共文化等基础设施建设，缩小城乡经济社会发展差距。加强城乡综合治理，实行社区网格化管理和社会化服务，提升边地城镇的承载水平。整合国家及省市县资源，统筹发展边境地区，重点打造边境城镇带节点和特色村镇，重点关注边防前线和开放前沿的抵边村落建设，以实现边境地区的城乡发展和巩固国家安全屏障。

第四，保障边民权利，改善边地民生。保障边地居民在社区治理的主体地位，完善司法固边制度和社会保障制度，强化边地社会综合管控，实现政策兜底，提升政府的服务水平。提高边境地区均衡性转移支付比例，推进边地扶贫开发与“兴边富民”和安边治边相结合，保障边民住有所居、病有所医、老有所养、弱有所扶、幼有所育、学有所教，解决边民生产生活的后顾之忧。丰富边地文化生活，提升边民生活质量，让社会进步和经济发展的成果惠及边地居民。

国家实施的“兴边富民”、“乡村振兴”和“脱贫攻坚”等一系列政策，均指向解决“留住边民”这一问题，已经从一定程度上遏制了边境地区“空心化”的势头。从“十四五”计划开始，应该将这些政策的重点放在治理边境地区“空心化”上，一是加大投资力度，二是调整投资方向，三是做好政策之间的衔接。更为重要的是倡导一种守边护边精神，把边民个体利益与国家利益结合起来。

(四)“移民实边”：治理边境地区“空心化”的替代选择

边境地区“空心化”的核心是人口空心化。在边民留不住的边境地段，可以实行“移民实边”。“移民实边”是一种人口迁移方式，指从内地迁移大批人口以充实边境地区、加强边防力量、进行边疆开发建设的治边方略。“移民实边”可以改变边地的人口和劳动力结构，缓解和阻断边境地区“空心化”进程，消弭边境地区“空心化”引致的国家安全隐患和经济建设影响，是一个可以考虑的政策方向。

“吸引移民”的方略可以概括为“筹边先行、经济驱动”。“筹边先行”的重点，一是兴建和发展适宜边地实际的产业，二是平衡移民人口的性别和年龄比例，并适时辅以舆论驱动。首先，在边地产业的选择和发展上，既要考虑边境地区具有的远离政治中心、毗连近邻的区域共性，又要考虑其自然地理和人文条件的地方特色；既要借鉴国外实施的边民优惠政策，又要充分调研摸清我国边地的可开发区域面积、环境承载力、自然禀赋、人口结构、产业基础、基础设施、民族构成、经济社会发展的比较优势和面临的主要阻碍。第二，边地移民的目标群体主要为青壮年劳动力，其中要特别关注人口的性别和年龄比例。在边地进行相关产业配置时，要充分考虑和平衡性别比例，如有序布局和引进呼叫中心、结算中心等女性从业者较多的产业，以解决边地娶妻难的现实问题。与此同时，鼓励家庭整户移民，以避免出现大量季节性移民，影响边境人口增殖，削弱移民实边效果。激活“归雁经济”,吸引在外劳务人员返乡创业。实施边境地区农村“能人”计划，吸引外出务工的“能人”将资金、技术和方法带回农村就业创业，出台多种优惠政策鼓励大学毕业生到农村基层就业创业。(47)冉光和、张林、田庆刚《城乡统筹进程中农村空心化形成机理、现状与治理——基于重庆市54个村1236户农户的调查》，《农村经济》2014年第5期，第8页。第三，制定优惠扶持政策。鼓励和组织国有大中型企业和民营企业、社会组织、公民个人到沿边开放城市去，到边境经济技术合作区域去生产生活，积极参与边地建设。正确处理外来移民与当地居民之间的关系，保护好当地民族优秀传统和文化，维护社会稳定和生态环境。

经济动因是留住边民、吸引移民的根本决定力量。“经济驱动”可使边民安居乐业，吸引经济型人口流入和与之伴生的社会型人口流入。其方略是政府从人、企业和产业等方面着手给予财政、金融等政策支持，以吸引和扶持边境的拓殖、复垦和开发。首先，组织集体移民迁往边境和鼓励自由迁入相结合。提供优厚条件引导灾民、异地搬迁和生态搬迁村落集中落户边地，鼓励家户人口整体迁入；鼓励复转军人就地安置，鼓励外省无地居民或职业农民跨省迁入；加大对回迁村和历史遗留工矿废弃地复垦利用的扶持力度；加大对常年在边地工作人员的精神和物质奖励力度；促进边地人员跨境经商便利化。优化移民和边民分类补助机制，完善移民和边民的社会保障制度。鼓励边民抵边居住和贴边生产生活，依抵边距离、家户人口和所在边地的经济发展水平给予财物补贴。对于抵边居民，直接给予粮种、牲畜、农耕用具等生产资料，提供住房补贴和生活补贴，以提升边民实际收入水平，留住和吸引边地农牧民，并对其子女上学和就业进行政策倾斜，以缓解抵边村落“空心化”态势。加强对边民的职业技术培训和生产技术指导，提升边地农牧民的农技水平。在生态条件许可下建设新的农林牧基地，逐步改变边境地带人口稀少的状况。降低边民创业创新门槛，为边民创业提供担保和贴息贷款。其次，优化产业结构和促进企业集聚相结合。引入和扶持一批能源矿产开采、特色生态农业等企业，开发一批生态旅游和边地历史文化景观旅游项目，在“一带一路”建设中注重贸易、技术与产业的结合，并可借鉴贵州“中国数谷”的经验，结合自身资源禀赋引入高端产业，实现经济落后地区的跨越赶超。

五 结论

“空心化”是当前我国陆地边境地区比较明显的现象，从国家利益的角度出发，它给国家安全和边地经济功能带来了隐患与危害。从生发逻辑来看，边界效应、边境地区发展条件以及边境两端竞争性经营政策，共同引发了大规模的人口迁移，导致了陆地边境地区“空心化”问题的产生。当然，在边境地区的具体地段，“空心化”的形成有其特殊原因。家户“空巢化”、村落“空心化”、小城镇“过疏化”和边境地带“空虚化”，既是我国当前陆地边境地区“空心化”的类型，也是其发展演化的阶段性特征。家户“空巢化”是村落“空心化”的起点，是陆地边境地区“空心化”的初级形式。村落“空心化”现象广泛存在于边境地区，尤以抵边村落的边民缺位问题最为凸显。小城镇“过疏化”是村落“空心化”在更大空间范围的体现，表现为城镇人口密度降低以及经济、公共服务和社区文化“空心化”等多重特征。边境地带“空虚化”是陆地边境地区“空心化”的高级形式，加剧了国内区域的不平衡发展，并会对领土主权、边境安全和经济社会发展等国家核心利益产生重大影响。

我国陆地边境地区并非均质化地理空间，具有突出的内部差异性特征。传统的边疆治理主要采取的是针对不同民族地区的差别化的治理思路。除此而外，还应把陆地边境地区作为一个区域整体，关注陆疆治理的共通之处。陆地边境地区“空心化”的实质是边民外流导致的人口、经济、社会及文化发展乏力的“空心化”。作为一项涉及多重治理主体的复杂的社会治理工程，边境地区“空心化”治理事关国家生存与发展等核心利益在边地的实现。因此，应基于国家利益，融合多重利益主体及多学科视角对边地的产业空心化、社会组织空心化、文化景观空心化等多重边地“空心化”内容进行综合研判；立足国家利益，树立长期建边的思想；既需要糅合边地治理视角、转变治理方式，又需要留住边民、吸引移民，以巩固边域、化解风险，促进边境地区经济社会的全面发展。