资源垄断、行动脱耦与治理失灵：政府购买服务绩效评估中的指标治理

刘帅顺，张汝立

（北京师范大学 社会学院，北京100875）

一、引论：政府购买作为第三种服务供给模式

20 世纪70 年代末，中国政府在经济领域的改革促使其思考在资源配置中的作用，促进“权力下沉”，改革“总体性社会”成为这一时期政府与市场、社会关系调整的重点。[1]（p66）以项目发包方式向社会组织购买服务与中国简政放权改革的现实需要高度契合，自20 世纪90 年代中期开始逐渐被各级政府部门采纳。

本质上讲，这种项目制的发包模式仍然是一种政府控制下的公共产品供给模式，只不过将服务发包给了社会组织。[2](p130-140)但是政府购买服务是一种区别于科层制和行政发包制的新的服务供给方式。韦伯认为近代科层制具备职务分派清楚、强制规则明确、官职层级制、文书备案、职务专业化和即事化等功能原则。[3](p22-25)因此，上级对下级的严格条线控制以保证制度在科层传导中的一致性与执行的规范性是科层制的最主要特征。周黎安则认为行政发包制是处于韦伯意义上的科层制与市场化之间的一种混合形态，[4](p1-38)这一观点解释了承包方的非正式运作和变通实践。因为行政发包制本身就包含对承包方“自由裁量权”的默许。[5](p85-97)许多学者在研究上下级政府间的权力关系与治理变革时提出“项目制”概念[6](p126-148)[7](p113-130)[8](p82-102)与行政发包制其实是同义的。而政府向社会组织购买服务显著不同于通过科层制和行政发包制供给服务的制度安排，因为这种服务外包制打破了原有的依靠严格上下级支配关系安排公共服务的模式，派生出一种新的政府部门与社会组织的权力结构和监管方式。科层体制、行政发包与政府购买在服务提供中的主要差异可参见表1。

表1 三种服务供给模式的比较

在政府购买服务模式中，社会组织替代了下级政府成为服务实际生产者，但是社会组织与政府并非是平等合作的契约伙伴关系，而是行政力量强力渗透到社会组织服务过程中的嵌入关系。组织制度学派认为社会行动主体在界定自身利益、目标和策略时，总是从所在的制度环境中寻找资源，[9](p273-286)嵌入社会组织的政府作为服务发包方同样存在指标化考核社会组织的制度惯性。从激励方式看，社会组织生存与发展主要依靠承接政府购买服务项目的剩余索取，这说明社会组织要与服务对象在一个盘子里“分蛋糕”，如果社会组织将资金主要用于提供服务，那么其自身的运转与生存必将受到威胁。剩余索取的激励方式限制了社会组织的服务能力，导致其势必在服务规模与质量和自身生存发展之间寻求最优解，而在一定程度上放弃了专业性。从考核原则看，政府购买服务采取结果导向原则，这既简化了政府监管成本，又为社会组织生产数字指标以应对考核创造了运作空间。不同于行政发包，政府不是直接考核社会组织，而是委托第三方评估机构对社会组织进行绩效考核，第三方作为指标考核的具体执行者将政府监管的压力传导给社会组织。从运行机制看，政府部门采取委托代理方式将公共服务生产的具体责任委托给社会组织代理执行，同时委托第三方对社会组织进行监管评估，第三方提供的指标考核结果就是其具体产出。

政府希望通过与社会组织的合作改善服务供给效果，而明示服务有效性的最佳技术手段就是量化指标考核。因此，作为发包方的政府、作为承包方的社会组织与作为评估方的第三方围绕指标考核所展开的一幅互动图景就构成了指标治理系统。本文将要研究的是，指标治理是如何被具体应用到政府购买服务绩效评估中去的，理解指标治理系统各主体的行动逻辑以及指标生产过程，进而解释指标治理是如何失灵的。

二、文献综述：数字指标的理想功能与实践困境

量化的指标考核实际上是政府力图实现有效治理的一种努力，已有研究从多个角度证明了数字指标治理的优越性。第一，理性化视角。韦伯强调科层制的“可计算规则”以杜绝非理性因素是其最重要的美德。[3](p45-47)现代国家转型的衡量标准之一就是国家具备了计算能力，把成本收益作为行为首要准则。[10](p221-222)这种可计算的理性化特征对于推动国家治理效率提升具有积极意义。第二，现代性视角。吉登斯将系统的官方统计数字的出现作为现代国家产生的标志。现代国家借助统计数字的清晰化力量，可以扩大行政控制范围。[11](p22)黄仁宇认为“传统中国虽然早熟，却没有发展出基于理性的数目字管理，今日中国趋向现代化，必须彻底解决此根本技术问题”。[12](p25)可见，政府的数字管理与运用能力体现了其现代化治理水平，数字化政府和数字化治理是现代政府治理的基本特征。第三，整合性视角。数字技术强化了自上而下的信息收集能力，有效地减少了下级政府因为信息不对称、变通和舞弊而导致政策走样的概率。[13](p119-142)多重指标的量化考核深化了政府总体治理和纵向控制力度，[14](p104-127)因为清晰化和可操作化的数字指标更容易引起下级官员的重点关注。以上研究表明，数字指标考核的精细化、技术化、效率化取向，使其资源汲取、社会控制、科学决策、目标激励等功能越来越突显。

上述研究充满了对数字指标治理的完美想象，然而实证分析却证实了指标治理失灵的一面。第一，异化的数字。社会治理越来越麦当劳化最终导致人们丧失对系统的控制，而这种系统有朝一日会反过来控制他们自身。[15](p119)斯科特也认为实物目标是否实现很难被度量，人们便用一些抽象化的统计来替代多样性的地方知识，这种对社会秩序简单化、集权式的解决方案必然要失败。[16](p6-7)这说明对标准化数字管理的迷信将作为治理主体的人“物化”成了数字指标治理的对象和工具，人的主体性、文化的多样性和社会的复杂性被数字指标抹杀。第二，虚假的数字。数字测度者具有决定被测度者命运的权力，被测度者会奉承、哄骗和有选择地透露数字信息，以达到扩大利益和规避处罚的目的。[17](p180-181)下级官员这种夸大有利信息并减少不利信息的倾向使得高级官员往往得到歪曲信息。[18](p120-139)中国学者在研究“大跃进”时期的锦标赛体制、[19](p54-77)农村基层政权、[20](p61-92)土地改革运动、[21](p84-96)劳动关系治理[22](p66-89)时都指出中央通过严密控制的目标责任制来审核地方政府和官员的政绩，下级政府在“一票否决”等制度压力下，通过非正式运作来隐瞒信息、完成任务。这造成了下级层层浮夸、上下级共谋甚至造假来满足中央的要求，最终使得中央完全与真实相隔绝。[23](p143-159)以上研究发现，指标治理失灵与上级政府的压力控制、下级政府的策略应对以及上下级政府的“合谋”密不可分。

已有研究不管是对指标治理的理想功能分析还是对指标治理失灵的实证分析多遵循韦伯意义上的科层制研究进路，科层系统中的严密上下级权力结构和各级权力主体的理性追求产生的治理张力是指标治理失灵的主要原因。但是，政府向社会组织购买服务中的指标治理则超出了科层制之外，勾连起了政府和社会两大部门。社会组织作为参与政府行政运作的外来权力结构是如何让政府改变原有针对上下级之间的绩效评估方式的，政府、社会组织与第三方评估机构是如何基于各自理性追求来应对评估指标的，数字指标在政府与社会的勾连渗透中是如何生产出来的，指标治理在新型的政社合作关系中又是如何失灵的，针对这些问题已有研究很少涉及。因此，研究政府购买服务中的指标治理失灵问题既可以与科层制内部的指标治理失灵形成比较，又可以有效拓展科层制理论的可能论域。

本研究以Y 市C 区开展的政府向社会组织购买服务项目为个案，自2018年10月至2020年12月共历时两年多时间，运用访谈和参与观察的方法获取了社会组织、第三方评估机构、区民政局有关科室等相关部门负责人和一线参与人员对购买服务绩效评估的认知态度、指标设计和执行过程等第一手资料。据此基本可以理解相关各方在绩效指标生产过程中的行动逻辑并解释指标治理失灵的内在根由。

三、指标治理的数字美学

Y市C区政府从2014年开始，每年安排2000万元左右专项资金支持社会组织参与政府购买服务项目，2019 年继续安排3000 万元左右专项资金购买社会组织服务项目约300个，涉及社会矛盾化解、美丽社区建设等8 大类别，参与社会组织数量近100个。区民政局面对庞大的购买服务规模势必采取简洁高效的指标监管。作为发包方的政府通过委托专业的第三方评估机构设计考核指标，力求做到资金投入的高效率和服务供给的高质量，并以此彰显购买服务制度的正当性和必要性。政府购买服务中的数字指标治理体现了政府履职尽责的行政合法化、精干高效的监管简约化和事半功倍的动员组织化。

（一）合法化。

一项制度的合法性涉及该制度产生并保持现存政治机构最符合社会需要的信念的能力。[24](p53)政府向社会组织购买服务正是出于提高公共服务质量、资金使用效率和公众对服务满意度的目的，这也是向服务型政府转向的重要尝试。因此，通过指标治理的方式收集直观的绩效数字证据便是对这项改革尝试合法化的最佳证明。服务有效性是政策合法化的前提，发包方政府通过收集各种指标数字来明示服务有效性，这主要体现在绩效评估的终期评审指标体系中。Y市C区政府购买公共服务终期评审指标分为五个一级指标，包括项目团队（10 分）、实施管理（30 分）、服务质量（20 分）、项目成效（20分）、财务管理（20分），每个一级指标下又包括2～5 项二级指标，分数配置为4～10 分不等。以项目成效为例，其下包括项目产出清晰明确（6分）、服务对象满意度（6 分）、运行机制规范性（4分）、项目推广宣传能见度（4分）四项。政府只要最终收集到以上指标的确切数字和总体分数就可以大致判定出该年度购买服务工作的有效性，这既是政府部门考核社会组织的重要方式，同时也是作为发包方的政府接受上级政府绩效考核的重要凭证。发包方政府严格控制购买服务的输出端并执着追求清晰明确的数字化考核结果，因此生产出一套漂亮的结项数字是明示社会组织服务供给和政府简政放权改革有效性的重要参考，证明了政府购买公共服务作为一项制度探索的合法化地位。

（二）简约化。

数字技术与治理理念的融合是数字治理的最高境界。[25](p36-41)数字和治理天然具有亲和性，原因就在于数字所呈现出来的简约化、理性化和客观性。政府面对的控制需求越强，就越需要强大的清晰性以实现控制。[16](p243)政府对社会组织所承接服务项目的全流程绩效监管体现了鲜明的简约化治理取向。对此，第三方评估机构的负责人表示：“每年监管几百个项目，我们人员少、任务重，不采取指标化管理根本完不成任务。”（20190610-PGF-ZL，编码规则：访谈时间-对象属性-对象代码，下同）评估机构在过程监管时要求项目承接方每月第一周提交上月月度工作总结表和本月工作计划，每项活动开展前5日报送项目活动计划，每次活动后一周内提交活动总结、照片、视频等佐证材料。社会组织所提交的材料要具体量化服务次数和覆盖规模。项目监测员对社会组织开展活动的实地监测结果也要指标化处理：活动准备（25 分）、活动执行（50 分）、活动效果（25 分），每项一级指标又包括2～6项二级指标，比如活动效果就包括服务对象满意度（15分）、活动宣传（10分）两项二级指标。服务对象满意度是重要的评估标准，每个服务项目至少需要做一次居民满意度调查。第三方评估机构设计的《社会组织满意度测评标准》分为15个具体指标，每个指标5～10 分不等，总分为100 分，每次活动结束之后由参与活动的居民独立填写。第三方评估机构收集问卷之后将其转化为一套新的评价指标：现场组织（30分）、活动内容（40分）、工作人员（30 分），每项一级指标具体划分为3～4 项二级指标，每项二级指标10分，分数加总之后才形成最终的《社会组织服务项目满意度反馈表》。过程档案留痕、实地监测和满意度调查是实现简约化治理的三大法宝，将数量众多的项目和组织监管任务浓缩至一张张清晰可见的考核表格里。第三方评估机构为了尽量简化绩效考核过程，每一项监管手段都将指标治理技术发挥到了极致。

（三）组织化。

指标治理是一种柔性的组织化动员工具，发包方通过对资金额度、项目类别和数量的分配权重调整就可以轻松引导社会组织投身于政府希望实现优先治理的领域。指标化和数量化引导着下级政府的注意力和工作重点，激励基层政府选择性关注。[26](p68-87)这对于动员社会组织同样有效，因为承接政府购买服务项目是当前社会组织生存发展的最主要资金来源，能不能尽可能多地拿到项目和资金决定了社会组织的前途命运。如果说下级政府面对上级指标考核采取应对行动遵循的是“升迁”的逻辑，那么社会组织面对发包方政府调整指标权重采取应对策略遵循的则是“生存”的逻辑，因此社会组织对数量指标改变的反应更为敏感。Y市C区民政局每年都会发布《社会建设专项资金支持社会组织服务项目实施方案》和《使用社会建设资金购买社会组织服务指导目录》，这两个文件规定了每年预计购买的服务内容和重点资助项目。比如，2019 年的项目安排为“2+6”，并将资金总额的30%用于购买社会矛盾化解和美丽社区建设两类服务。2020 年则确定了“2+8”的支持方向，其中社会矛盾干预化解和服务经济高质量发展两类重点支持方向的资金占比为30%，另外八类为一般支持方向，并且单个项目资金支持额度不超过10万元。在指标配比权重的引导下，社会组织通过增加、转变甚至放弃自身专业服务特长的方式来迎合每年政府规定的服务类别，确保可以拿到项目维持组织生存。实施方案和指导目录既是引导社会组织定向发力的发令枪，也使政府实现了对社会组织的整合化管理，避免其过度自由化发展乃至超出科层控制边界。指标治理的本质是政府通过仿照科层内部上下级控制方式实现对社会组织的组织化管理，处于资源和权力劣势地位的社会组织只能依从并积极适应这种整合方式。

四、指标治理系统及其失灵

合法化、简约化和组织化是政府对购买服务绩效评估进行指标治理的美学追求，其中充满了对数字指标理性、客观、高效的理想预期。但是政府购买服务绩效评估作为一项制度安排在涉及多个行动主体的利益考量和行动取向时远比政府单一行动主体所预设的要更加复杂。同一制度场域下的各行动单元往往面临着“制度复杂性”，即它们不得不经常面对所在领域中内在要求相互不一致的目标、原则或者意义的“强制”。[27](p105-125)斯科特认为任何一项制度都包括为社会生活提供稳定性和意义的强制性、规范性和文化—认知性要素，[28](p56)即强制性、规范性和认知性是一项社会制度得以存在并长期延续的基础保证。政府购买服务绩效评估作为一项社会制度也必然符合斯科特提出的这一概念框架，参与这一制度运行的发包方（政府）、评估方（第三方）和生产方（社会组织）由于所处地位角色的不同而分别占据强制性、规范性和认知性要素的优势地位，占据要素优势地位的各代表主体在制度运行的不同阶段往往发挥着比其他主体更具支配性的关键作用。因此，指标治理所实际达成的效果和制度场域中各代表主体依据要素资源优势而采取的理性行动和策略表达密不可分。

借助斯科特的制度三要素理论,并结合政府购买服务绩效评估制度实践中各主体间的实际关系，笔者构建了指标治理系统场域，并依此试图去解释绩效评估中的指标治理系统是如何运行并最终造成指标治理失灵的（参见表2）。

（一）发包方：获取真实指标。

获得真实的数字指标对作为发包方的政府来讲非常重要。首先，真实指标可以提高政府科学决策能力，减少政策偏差造成的各种负面影响。第三方评估机构在结项之后要向C 区民政局提交本年度的《使用社会建设资金购买社会组织服务年度结项报告》，发包方根据报告中的社会组织计划报表、阶段评估报告、财务报告和佐证材料等具体指标所反映出的项目实施效果，对资金比例错配、项目设置偏差等不理想状态及时纠正，并作为下一年度确定服务指导目录和资金配置比例的重要参考。

其次，真实指标可以作为发包方对生产方实施过程控制和激励动员的实用性工具，减少生产方的信息蒙蔽和机会主义行为，使发包方的决策权力畅通无阻地渗透到服务一线。根据生产方上报的活动记录表，发包方会随机抽取参与活动居民所登记的电话号码询问核实，C 区民政局相关科室负责人对此表示：“只要电话打不通或者对方（对参与服务项目一事）不知情，就说明社会组织在造假，对于出现严重服务失实的社会组织我们是要追回资金的。”（20181118-FBF-LKZ）发包方的这种事后回溯机制可以对社会组织形成长期监控压力，使其除了要面对第三方绩效评估之外还要随时面对发包方的立体化质量抽检。

表2 指标治理系统场域

再次，通过这种全流程指标控制方式，发包方可以轻松实现对社会组织的目标动员和行动整合，使生产方严格围绕合同设定的服务标准开展服务。对此，C 区民政局相关科室负责人表示：“社会组织下沉到社区提供服务肯定也会帮助社区完成工作，但是我要保证项目书中的服务指标完成，然后社会组织再去做什么额外的工作就是他们自己的事情了。”（20181118-FBF-LKZ）在具体化、指标化的服务绩效考核压力下，社会组织必须考虑在年度周期内完成政府设定好的服务项目，专业特长和居民诉求都要首先让位于计划指标的完成。难怪有社工表示：“做项目就是做指标，指标完成了项目就完成了，就能在结项评审时得到一个好成绩，明年就能继续做项目。”（20200929-SCF-WM）所以，购买服务项目中的政府、第三方评估机构和社会组织围绕共同的指标治理目标将行动计划、资源配置等高效整合起来。

最后，真实指标彰显了政府对理性化、客观化和标准化治理方式的执着追求。一位C 区所辖的某街道民政科负责人表示：“有多少家社会组织进来（提供服务）、服务次数、服务人次都要统计，这样年终工作总结才好讲出来……不仅街道这样，每个街道的数据汇集到区民政局，民政局领导也要详细的数据做参考。”（20201203-FBF-WKZ）政府购买服务所取得的实际成效为C 区民政系统条线上的各级官员所重视，而一组简明直观的数字自然是总结年度工作的最佳方法。发包方政府获得系列的指标数字既可以增强对政府购买服务这种新型社会治理方式的推行信心，醒目的指标数字更是服务效果和治理政绩的技术化呈现。数字指标反映出来的社会真实性是不容易被反驳的，发包方的治理目标和数字指标的表达呈现可以相互印证进而相互促进，推动政府购买服务工作持续开展。

（二）生产方：制造悬浮指标。

社会组织作为服务实际生产者，在拿到发包方资金支持的同时也要接受其全流程、立体化指标监管。生产方如果完全按照立项计划书保质保量完成服务将耗费极大的人、物成本，最后项目资金所剩无几，无法支付员工工资和专家费补贴。社会组织在指标治理场域中既无政府的权力优势又无评估机构的规则监管地位，但是社会组织作为生产者熟知自身能力范围和服务弹性所在，因此处于信息资源的绝对优势一方。HB文化服务中心的一名社工表示：“分小组搞活动既浪费精力又浪费钱，大家集体郊游人多势众，照片拍出来才好看，同样能达到服务人次的要求，这样绩效考评才容易过关。”（20190705-SCF-XD）尽管发包方希望社会组织按照合约规定完成项目预期目标，但是严重依赖项目剩余索取生存的社会组织只有通过变通执行活动才可能有资金结余，这是生产方的“生存”逻辑使然。无论上层采用的技术监管手段如何精密，都会引起下级的反控制，这就是“控制的辩证法”。[11](p9-10)但是反控制不意味着生产方不执行服务合同，相反社会组织要使实际呈现出来的各项数字指标完全达到甚至超过立项预期，这才是反控制的最佳策略。下表是LD社会工作服务中心完成“老旧小区危房改造中社区领袖培养计划”项目后所提交的结项报告的一部分。（参见表3）。

这张对照表上的每一项指标都显著超出了计划预期。正如前边社工所说的那样，拆解或合并活动可以显著提高活动次数和参与人数。此外，刻意降低计划达成效果可以在后期结项材料申报时占据更多的主动，实际效果超出计划越多则越能使生产方顺利通过结项评审。生产方承接同一类别的多个项目可以产生规模效应，扩大服务人群、节约项目成本既可以生产出美观的指标数字同时扩大了剩余索取。委托代理理论认为，代理方占据信息优势地位，因此更愿意进行“信号博弈”，即利用信息模糊性在合法性基础上提出自圆其说的解释，[29](p80-96)最终将发包方置于“信息俘获”的地位。

德博拉·斯通将组织逃避正式规则的计谋称为弥漫性激励，[17](p292)弥漫性激励创造出了规则设计之初所未曾想到的新问题，而且只要规则面对的是有意志和有创造力的人，规则就必定会造成弥漫性激励。社会组织作为数字生产方充分发挥信息资源优势，围绕自己设定的计划指标实施了一套既迎合监管需要又扩大相容利益的自我证明策略，最终既获得了良好的项目评价又汲取到了尽可能多的剩余资源。数字指标只是一种关于社会组织自我呈现的表达性现实，数字指标背后的真实服务质量、需求匹配度和公众参与意愿等客观性现实很难通过指标测量出来，同时也不是发包方和评估方关注的重点。生产方仅限于对绩效指标的表面化理解和策略化执行，却忽视了指标的效度和信度考量，从而为其采取目标替代、掩盖问题、夸大效果等应对方式提供了运作空间，最终导致数字指标既“悬浮”于实际服务质量，又“悬浮”于居民实质所需。

表3 结项完成指标对照表

（三）评估方：执行简化指标。

发包方委托第三方评估机构对社会组织购买服务项目进行全流程监管，体现了政府对项目运作的形式合法化追求。评估方作为政府代理人负责各项监管指标的制定和具体执行，因此在指标治理场域中占据规则资源。评估机构的全流程监管主要包括实地走访和阶段考核两部分内容。实地走访要求第三方监测员实际参与社会组织活动开展过程，通过观察活动开展过程、访谈社会组织负责人以及让参与居民填写满意度调查问卷等形式获取项目实施的第一手资料。第三方评估机构的监测员表示：“区民政局要求每个项目的跟访不得少于三次，但是每个年度有将近两百个项目需要进行过程监管，我们最多的时候只有五名监测员，不可能一个项目走访三次，每个项目走访一次已经是非常大的工作量了。”（20190614-PGF-ZL）因此，社会组织只要精心做好一次服务就足以应对实地走访环节。项目监测员通过一次的实地走访，根据与项目负责人的服务进度访谈、活动现场观察、居民满意度问卷调查等监测手段得到的直观经验和数据信息给出一个项目过程分数和居民满意度分数就作为该项目在本年度内的过程评估得分。这种监测方式的偶然性与可预期性所带来的信息舞弊、片面呈现、基层共谋等弥漫性激励自然不为评估方所考虑和规避。

阶段考核包括中期考核和结项考核。从2019年度的中期评审环节来看，三位项目评审专家和一位财务评审专家掌握打分权，其中项目得分就占到了80分，财务得分占到了20分，而第三方过程评估结果并不影响中期考核。在结项考核阶段，评估指标所占的权重略有不同：项目得分60分、财务得分20 分、第三方监测得分10 分、满意度测评得分10分，总计100 分。项目专家和财务专家的分数直接决定了项目能否通过，而第三方评估机构和受益公众对项目实施情况虽然具有最直接的体察却被排除出了专家系统。评审专家虽然不直接接受服务，但是依靠其专家身份具有判定项目质量优劣的权力。考核分值配比直接决定了社会组织的工作重点，活动材料、结项报告和财务报告是专家打分的主要依据，社会组织便在达成数字指标和档案留痕管理上多下功夫。第三方评估和公众满意度所占分值几乎不对考核结果产生影响，社会组织自然不会在这两项指标上投入太多精力。

第三方评估过度依赖专家系统而轻视了对社会组织基层实践能力的考核，有社工对此无奈地表示：“评估专家一说你应该做出自己的特色和形成品牌优势我就知道她不了解社区，不了解社会组织开展活动的难处，我就不想跟她争论了，只要让我及格我就很满意了。”（20201126-SCF-FXS）专家系统和社会组织在项目评审中的权力结构不对等使一线社工丧失了发声的机会，即便他们对现有的评估体系有所抱怨也很难凭借一己之力做出改变，为了评审过关也只好适应规则，改造自己。另一方面，第三方评估机构全面执行规则的实际能力有限，面对数量众多的项目和社会组织只能减少实地监管次数。评估方简化对评估标准的执行使其无法更好地发挥出规则资源优势。社会组织在评分指标权重的引导下“唯上（专家系统）不唯下（受益公众）”和过度追求“编码化信息”，忽视了对难以量化的基层社区实践能力的提升。

（四）指标治理失灵。

政府购买服务本该是指标治理系统各代表主体为了共同的理想目标而采取相向的耦合行动，可是指标治理系统场域中三方主体的各自理性追求和行动脱耦使得这一目标严重扭曲并难以达成。相比于科层体制和行政发包的服务供给模式，政府购买服务引入了社会组织和第三方评估机构等社会力量，这在无形之中加剧了各方的目标异质性和绩效考核难度。场域主体明显差异化的目标追求使得指标治理在政府购买服务中表现出的失灵后果比在科层体制和行政发包的服务提供模式中更加明显而深刻。

发包方依托权力优势委托第三方设计全流程监管指标以求获得真实数据，遵循“求真”的逻辑。真实指标是对公共服务供给新模式实际效果的最有力证明，发包方依靠真实指标改进项目执行过程中存在的瑕疵以促进购买服务制度不断完善，可以显示出发包方的可观政绩进而凸显了政治正确性。真实指标只能通过严格的数字化考核才能获得，这强化了对服务生产方的行动控制和目标整合，使其只能围绕发包方设定好的项目类别和目标开展服务而不允许自由发挥专业性。发包方的资源控制权决定了生产方的依附性，进而实现上下级目标管理的一致性。

生产方同时处于权力管制和规则执行的受体地位且严重依赖项目资源生存，但是这并不意味着生产方在系统场域中无能为力，其所处的信息资源优势地位为其实践“生存”的逻辑提供了机会。权力监管和规则执行越是严格，越是为生产方制造悬浮指标带来动力。为了扩大剩余索取权，生产方必须多快好省地生产指标，通过拆分服务、合并活动、降低预期和多拿项目等各种应对策略最终使呈现出的结项效果远远超出计划效果。让数字说话远比让事实说话更简单，超出的指标数字既满足了发包方要求，同时又为生产方在下一个项目周期继续获得资金支持打下基础。生产方在“生存”逻辑的驱使下，拿项目和做服务都只是安身立命的实用工具，而能不能持续拿到资金支持还是要看指标数字是否美观达标。因此，生产方垄断了真实服务信息却为呈现一套悬浮指标采取各种迎合策略。

评估方本应成为服务质量监管的关键环节，却因为人力、时间和专业能力限制难以满足监管需求，只能降低规则执行标准，实施简化指标以实现“效率”的逻辑。减少过程性评估次数就难以掌握生产方的实地服务效果，通过满意度问卷收集到的也只是表达性数字而非体现服务质量的真实性数字。依靠专家评估系统决定项目能否通过评审更加激励了生产方重视结果呈现而非服务过程。实际上，评估专家在短短的十分钟内很难全面了解项目的真实情况，为了完成繁重的评估任务也只能首先保证评估效率。这为生产方发挥信息优势，向专家系统展示利己的信号提供了机会，导致规则被信息所蒙蔽并最终为其所利用。

指标治理所信仰的“数字美学”往往和基层实践、地方知识相背离，而和理性话语、专家系统与标准化流程设计相结合。在指标治理场域中，政府作为发包方为了获取真实数字采取指标治理看似具有制度正当性与合理性，但是，作为生产方的社会组织出于“生存”逻辑的考虑不得不采取各种理性策略予以应对。评估方在监管众多的服务项目时却难以将考核规则完全执行，追求效率最终导致了监管失灵。指标治理作为政府理想化的政策工具在参与指标生产各主体的利己化行动策略和脱耦逻辑中走进了“数字美学”的误区，造成了指标治理失灵。

五、指标治理失灵的不意后果

政府出于提高服务质量、培育社会组织和增强群众满意度与获得感的良好初衷向社会组织购买服务，但是指标化的绩效评估方式并没有达到预期目标，反而造成了指标治理失灵。指标治理失灵对公共服务、社会组织和服务对象都造成了损害。

公共服务内卷化。Y 市C 区每年发布的《使用社会建设资金购买社会组织服务指导目录》所规定的服务项目基本稳定包含社会矛盾化解、社区治理、文化建设、民生服务、居民自治和脱贫攻坚等六个大项，同时根据每年工作重点不同还会调整项目侧重点和资金支持比重。因此，社会组织只能转变甚至放弃自身专业所长而去申报此六类项目，并对中标机会更大的服务项目予以重点关注，至于其他不在指导目录中的服务项目自然难以吸引到社会组织投身其中，结果造成某些类别公共服务超量供给的同时，其他被政策忽视的公共服务即使存在需求却也无社会组织关注。以上六类服务类别也存在服务难度上的差异，比如文化建设类和社区环境治理类就比矛盾化解类和脱贫攻坚类更容易开展服务，而且投入少见效快，社会组织面对同样的资金支持额度当然优先选择易于开展的服务项目。此外，城郊之间由于资金配套、基础设施和居民素质的差异也使得社会组织更愿意在城市社区开展服务而尽量不去申报远郊社区的服务项目，更需要公共服务倾斜的郊区反而在购买公共服务制度实践中得不到优先照顾，造成了新的制度不公平。政府简化的项目设置伴随社会组织趋利避害的理性选择，导致公共服务在特定地区围绕特定人群低水平超量循环而无法向纵深地带延展。

社会组织游离化。指标治理引导社会组织过分关注指标生产和数字呈现，反而忽视了真正应当加强的服务质量。社会组织面对行业竞争和生存压力，一方面放弃专业特长去尽可能多地承揽最受政府重视的服务项目，另一方面由于人力和能力有限无法保证项目如立项计划那样质量兼顾。社会组织为了追求量上达标只能通过简化服务内容、减少服务时长等方式来实现。社会组织开展服务的前提是与服务对象建立良好的互动关系，基于信任和依赖而自然生发出的合作关系是社会组织嵌入社区开展高质量服务的基础性工作。但是，短暂的服务时间和形式化的服务内容非但无法建立起这种合作关系，反而使社会组织在基层社区的声誉不佳，社会组织作为一种外部力量无法内生性地融入社区原有的权力结构和信任网络，社区居民等社区原有治理主体很容易对社会组织产生“排异反应”。此外，C区民政局规定项目落地的街乡要提供30%～50%的配比资金，这使基层街乡政府实际扮演了“第二甲方”的角色。社会组织有时为了完成基层政府交办的行政任务而将社会服务的本职工作放到次要位置，成了政府认可的“好助手”而非受益公众认可的“好组织”。[30](p94-101)社会组织求生存的内在逻辑和行政力量嵌入的外部压力使其游离于所服务的社区和居民。

服务对象边缘化。服务对象对社会组织普遍的不信任使其不愿意主动参与到社会组织的服务活动中来。社会组织为了完成服务任务需要首先建立起与社区居委会等原有社区网络结构的工作关系，依靠居委会的身份优势动员居民参与活动。因此，社会组织最为熟悉和依靠的是居委会工作人员而非普通居民，社会组织离开居委会支持绝无组织居民参与活动的能力条件和权威基础，只能依赖居委会传达服务信息、动员居民参与、维持活动秩序。被动员起来的居民对社会组织所谓的服务活动并无多少好感，社会组织为了回报参与活动居民的支持并激励其继续参与活动，需要赠送各种物质奖励以示感谢。社会组织最看重的是参与人数而不是服务对象满意度，物质激励可能与服务内容无关，但是却可以吸引居民参与活动，配合社会组织完成数字指标生产任务。社区居民作为服务对象本来应当积极参与到对社区建设和发展有利的服务活动中来，通过与社会组织良性互动助力社区治理共同体高效运转。但是，由于社区居民对社会组织不了解、不信任，参与活动也仅是表示对居委会工作人员的身份认可，而不代表对社会组织的实际支持。所以，本来应当在公共服务供给中扮演主角的受益对象却成了配合社会组织开展活动的配角，对社会组织的“集体无意识”导致了服务对象的主动边缘化。

六、总结与讨论

指标治理是政府实现治理能力和效能现代化的重要技术支撑，但是仅设计一套全流程、立体化的数字监管体系并不会必然带来立竿见影的治理实效。当前的数字治理处于重视数字化技术的普及发展阶段，而忽视了数字治理本质目标的实现，具有“重数字轻治理”的倾向。[31](p86-95)特别是在指标治理场域中，发包方、生产方和评估方在购买服务绩效评估中所扮演的实际角色使其各自占据了权力、信息和规则的资源优势地位。发包方越是渴望得到真实数字越要借助指标治理手段将权力渗透到服务一线。生产方面对指标监管与生存压力的冲突采取利己策略变通执行项目以求扩大剩余索取。评估方面对超出能力所及的监管任务只能简化执行规则，使其为信息所“俘获”，进一步加剧了指标治理失灵。技术治理可以加强自上而下的控制能力，但是技术治理中的信息不是中性的，而是经由不同利益、经验、认知结构加以解读，技术治理的刚性约束带有限制灵活性的危险。[32](p67-85)政府希望通过指标治理掌握客观真实性服务效果，但是忽视了社会组织的基层实践知识和生存逻辑考量，最终得到的只是一套主观表达性数据。

政府向社会组织购买服务并未实现良性的政社互动关系，相反，政府在此服务模式下展现出了强大的科层体制惯性。上级政府通过行政嵌入的方式对社会组织实行权威支配，委托代理的项目运行机制并未改变条线控制的政社实际关系，结果导向的量化考核使相关各方摒弃了程序正义和价值理性原则。政府购买服务并没能让政府从社会后撤，国家对社会组织的控制或支持并非一种制度化关系，而是一种策略性选择。[33](p65-68)国家的这种策略性选择导致了评估机构和社会组织的策略应对，自然无法达成购买服务的理想效果。

指标治理是国家实现技术治国的重要工具，从“土地改革”“计划生育”“精准扶贫”到笔者所研究的“政府购买服务”无不体现了国家在推进大型社会治理运动时对数字指标的执着追求。但是我们应当警惕的是，指标治理系统场域中的各行动主体对权力、规则和信息资源的垄断是造成指标治理失灵的重要原因。打破资源垄断并建立一套资源协调机制以促进指标治理参与主体的价值同轨与行动耦合才是破解指标治理失灵的关键药方，唯有如此才能实现指标治理的形式与内容、想象与实践、数量与质量的完美合榫。