革命根据地审计委员会的特点及其启示

朱灵通 胡雨佳

一、引言

革命根据地审计委员会发挥了很大的作用，其中的经验值得总结和借鉴。2018 年3 月中国共产党中央审计委员会成立，它是对革命根据地审计委员会的继承和发展。目前相关的研究主要围绕两个方面：一是革命根据地时期中央审计委员会研究。钟庆椿阐述了苏区时期中央审计委员会产生的历史背景和历史地位。侯兴国认为，中央审计委员会在主任阮啸仙的领导下，开展了卓有成效的工作，为保障革命事业的胜利做出了非凡的贡献。二是革命根据地审计经验研究。方宝璋从组织层面、制度层面、工作方式层面和精神文化层面概括了革命根据地时期的审计经验。朱灵通和胡志勇认为，革命根据地审计的成功离不开艰苦奋斗、勤勉节约、一丝不苟与一尘不染、坚持原则与勇于担当、实事求是、崇尚学习等六方面的审计精神文化。上述文献为本文的进一步研究提供了参考和启迪，但是还没有文献比较全面地研究过革命根据地审计委员会的特点与蕴含其中的历史经验。本文归纳出革命根据地审计委员会的4 个特点，在此基础上提出它对当代的启示。

二、革命根据地审计委员会的4 个特点

革命根据地审计委员会的特点包括审计委员会独立性高、党政军主要领导或一把手担任审计委员会主任、审计委员会践行群众路线、重视对审计委员会的内外部监督。

（一）审计委员会独立性高

中央苏区时期，1932 年8 月在财政人民委员会部下设立审计处，省财政部设审计科，负责审计事项，但这种审计组织关系属于财审合一体制，独立性弱，未能有效控制财政系统内部的贪污腐化现象，因此，为了在财政系统中彻底肃清官僚主义工作方式和有效开展反贪污腐化斗争，1933 年9月人民委员会第四十九次会议决定成立独立于财政部的审计委员会。这是中央政府的第一个审计委员会。1934 年2 月17 日公布的《中华苏维埃共和国中央苏维埃组织法》规定，成立独立于人民委员会并且隶属最高政权机关中央执行委员会的中央审计委员会，审计组织独立性空前提高。同时，中央苏区时期在地方建立中央审计委员会分会，分会隶属中央审计委员会，是垂直型组织体制。

晋察冀边区曾经设立边区审计委员会，为边区最高审计机关。边区军政团体各系统与张家港市直属市、各省或行署、各纵队组成的审计委员会，为二级审计机关。分区（旅）与县所组成的审计委员会为三级审计机关。上下级审计委员会是垂直领导关系，这表明地方审计委员会的独立性高。

1941 年11 月22 日，苏中军政党委会决定成立苏中审计委员会，审计委员会隶属苏中区最高领导机关军政党委会，负责管理全区军队和地方的审计监督，与财经委员会平行，审计独立性高。

1942 年8 月13 日晋察冀军区司令部、晋察冀边区行政委员会（秘会字第二号令）决定成立审计委员会。边区审计委员会对边区最高权力机构晋察冀军区司令部、晋察冀边区行政委员会负责。

从上可知，革命根据地的审计委员会隶属各个根据地的最高政权或权力机关，独立于财政部门或行政部门。同时，上级审计委员会与下级审计委员会是垂直领导关系。这表明革命根据地的审计委员会独立性高。独立性是审计的灵魂，审计委员会独立性高，有助于提高审计委员会的权威。

（二）党政军主要领导或一把手担任审计委员会主任

阮啸仙同志1921 年加入中国共产党，是早期党员之一，曾任党中央审计处处长，在党内有崇高的威望和相关审计经历。1934 年2 月3 日中央执行委员会举行第一次会议，此次会议上阮啸仙同志被选为中央审计委员会主任，而阮啸仙是“一次苏大”和“二次苏大”的中央执行委员会委员，中央执行委员会是中央最高权力机关，由其中资历颇深和经验丰富的成员担任审计委员会主任，表明党对审计工作的高度重视。1937 年2 月，苏维埃临时中央政府设立国家审计委员会，谢觉哉任主席。谢觉哉是“延安五老”之一，是党的重要领导人，在党内资历颇深。

1941 年4 月新四军华中军分会决定在军政党委员会下设立审计委员会，其中苏中区的审计委员会主任由粟裕同志担任，而此时的粟裕是苏中军区司令员兼政治委员。1942 年8 月10 日晋察冀军区司令部和晋察冀边区行政委员会发布命令，决定于8 月13 日成立晋察冀边区审计委员会，任命肖克同志为审计委员会主任，此时的肖克是晋察冀军区副司令员。1944 年4 月1 日，中共晋绥分局决定成立审计委员会，任命吕正操同志为审计委员会主席。此时的吕正操同志是晋绥分局司令员，中共晋绥分局委员。1946 年3 月8 日发布的《晋察冀边区审计委员会通知（审字第一号）》指出，本会已于2 月26 日在边委会内正式成立，推定刘澜涛同志为审计委员会主任委员。此时的刘澜涛同志又担任中共晋察冀中央局副书记、晋察冀军区副政治委员。抗日战争时期华中革命根据地淮北区设立审计委员会，主任由彭雪枫同志兼任，淮北区由第四师控制，彭雪枫是第四师师长。可见，各个革命根据地的审计委员会主任都由各地党政军主要领导或党政军一把手担任。

1946 年9 月26 日发布的《晋察冀边区、冀晋二地委关于建立审计委员会的通知》中规定，各县成立审计委员会，其中县委书记任审计委员会主任，县长任审计委员会副主任。即基层审计委员会主任和副主任分别由基层党政一把手担任。1948 年担任中共西北局组织部长、西北局常委和副书记的马文瑞兼任陕甘宁晋绥边区审计委员会主任。

1949 年1 月8 日发布的《太岳行政公署关于健全审计制度财粮管理制度的通令》中指出，决定成立行署审计委员会，由行署主任担任审计委员会主任，即行署审计委员会主任由行署行政一把手的行署主任担任。

总之，各个革命根据地根据自身的特点，审计委员会主任由党政军主要领导或一把手担任，表明党对审计工作的高度重视。这有利于党加强对审计工作的全面领导；有利于提高审计委员会的权威性，促进审计委员会独立行使审计职权，从而提高审计委员会的工作效率；有利于更好发挥审计委员会在推进经费节约和反贪污中的积极作用。

（三）审计委员会践行群众路线

中央苏区时期的中央审计委员会在审计工作中善于发动群众，检举贪污浪费。“突击队是苏区行政监察机关吸收工农群众参加政权监督的一种临时组织”，它可以对各级机关的贪污浪费行为进行突击检查。“轻骑队是在团组织的直接领导下的青年群众监督组织”，可以检举控告各级机关人员的腐化行为。中央审计委员会在反贪污反浪费斗争的专项审计中，积极与突击队、轻骑队等群众性监督组织合作，有效吸收他们提供的审计线索，审计了中央总务厅、财政部、劳动部等机关以及中央印刷厂、中央造币厂等国家企业，发现了大量贪污浪费问题。这是审计委员会在审计线索方面践行群众路线。

中央苏区时期的中央审计委员会还在党中央机关报《红色中华》上公布对中央政府各部门、国家企业、银行等机构的审计结果。例如，在1934 年3 月31 日出版的《红色中华》第六版刊登的《中央审计委员会审查国家企业会计的初步结论》中指出：中央印刷厂有很大的浪费与贪污且账簿极不完全；中央造币厂厂长全然不知预算；粮食调剂局二月以前没有预决算，劳动纪律很差；贸易总局不知计算盈亏，没有转变官僚主义领导方式。中央审计委员会把审计结果公布在《红色中华》上，满足了人民的知情权和监督权，体现了审计结果向群众汇报，接受群众监督。这是审计委员会在审计结果方面践行群众路线。

毛泽东在《反对本本主义》一文中认为，如果没有调查，就会失掉群众。因此，调查是紧密联系群众的一种有效方式。1946 年晋察冀边区冀中审计委员会就强调审计调查的重要性，它把“检查好坏典型，调查研究，总结经验”作为各级审计委员会的具体工作之一，要求各分区建立审计委员会的机构，按以前决定各分区添设两个干事要经常出去检查各部门的人员、车马增减，财政开支有无浪费，督促并帮助各部门建立统计报告制度和预算制度。通过调查为审计制定供给标准提供可靠的基础，也为审计部门审查预决算提供依据。审计调查体现了审计委员会在审计工作方式方面践行群众路线。

1948 年3 月中共西北局下属的审计委员会主任马文瑞先后召开三次座谈会，讨论《陕甘宁边区暂行审计规程》（草案），广泛吸收各方面对（草案）的意见或建议。这是审计委员会在审计立法方面践行群众路线。

审计委员会践行群众路线，有利于密切审计机关与广大群众的联系，使审计工作得到人民群众的支持，有助于克服审计机关的官僚主义，提高审计质量。

（四）重视对审计委员会的内外部监督

根据委托代理理论，革命根据地的人民与审计委员会之间也是一种委托代理关系。有委托代理关系必然会产生代理成本。为了降低代理成本，审计委员会的工作也要受到监督。革命根据地重视对审计委员会的这种监督，具体分为外部监督和内部监督。

中央苏区时期，1934 年2 月20 日公布的《审计条例》规定了“中央审计委员会及分会须与中央、省及中央直属县、市工农检察委员会取得密切联系，使更能吸收广大工农群众对于审计的意见”。1934 年3 月28 日发布的《中央工农检察委员会布告第一号——关于检察委员会权责范围》指出，“工农检察委员会是苏维埃政权中代表工农群众的监察机关，他的责任就是监督与检察苏维埃机关与工作人员的工作和行动，保证苏维埃一切政策法令的正确实施”，因此，条例规定中央审计委员会及分会须与工农检察委员会取得密切联系，这使工农群众对审计委员会的监督法制化，有助于工农群众更好地监督审计委员会。这是一种对审计委员会的外部监督。

革命根据地时期通过民主选举的形式对审计委员会成员进行内部民主监督。中央苏区时期，为了发展苏区生产，帮助工人抵制资本家的剥削与怠工，救济失业工人，改进工农群众生活，党领导各地方成立生产合作社。1933 年9 月10 日经政府批准后颁布的《生产合作社标准章程》规定审查委员会审查管理委员会的行为和账目。章程第二十八条规定：“审查委员会由大会选举5 人至7 人组织之。”第二十九条规定：“审查委员会任期以3个月为限，但得连选连任。”第三十二条：“管理委员会与审查委员会通同舞弊时，得由社员三分之一以上提议，召集社员大会改组并处分之，重者向法庭控告。”这里的审查委员会相当于合作社中的审计委员会。章程规定审查委员会由社员大会选举，并且以三个月为限，体现了审查委员会的权力来自社员的赋予，社员随时可以行使选举权，把不合格的委员选下来，这有助于社员对审查委员会的内部民主监督。1933 年9 月10 日《消费合作社标准章程》中的审查委员会的相关规定与生产合作社中的相应规定基本相同。

1948 年10 月1 日公布的《陕甘宁晋绥边区暂行审计条例》规定，由经济委员会审查各级各类生活费和收支。经过经济委员会审查后才能送交到上级审计机关。这里的经济委员会履行的职能等同于审计委员会，只是称谓不同而已。为了加强对经济委员会的监督，该条例规定，经济委员会由各级政府、机关、学校和部队按伙食单位，民主选举。即通过民主选举的方式来监督经济委员会。另外，审计委员会内部也存在委托代理关系，表现为审计委员会的上级与下级之间存在多层代理链条，因此，上级需要加强对下级审计人员的内部监督。中央苏区时期的中央审计委员会主任阮啸仙非常重视对审计委员会工作人员的内部监督，他亲自制定了“六不准”的工作纪律，即：“不准偏听偏信；不准弄虚作假；不准漏查和作不精确统计；不准徇私用情；不准吃馆子或吃公饭，外出审查一律自带干粮；不准收受被审人员任何物品。”该纪律对审计委员会的内部监督起到了积极作用，有效地提升了审计委员会的战斗力和政府审计人员的良好形象，推进政府廉政建设。

革命根据地时期还通过上级审计委员会对下级审计委员会的审计结果进行复查的方式，来加强对下级审计委员会的监督。

1948 年9 月29 日公布的《西北人民解放军野战军审计工作暂行条例》规定了在西北野战军团以上各级审计委员会，均设专门审计机关，同时规定：“各级审计机关审查出一切收支不合法或有贪污舞弊浪费等情事者，除呈报同级委员会与军政首长外，并须呈上级审计机关备查，上级审计机关认为需要复查时，经财委会批准，批回原审机关重审或调当事人及其有关材料进行重审。”由此可见，上级审计委员会可以对下级审计委员会的审计结果采取两种监督措施：一是要求下级重审审查；二是上级直接重审。这有助于上级审计委员会对下级审计委员会审计质量的监督，防范下级审计委员会的道德风险。《晋察冀边区审计规程》规定了审计委员会分成三级：“三级审计机关统计其所属各机关人员马匹数目，附具名册，每月报送二级审计机关，名册备查。省或行署之二级审计机关合计三级审计机关报来之数目，转报一级审计机关。”各级审计机关关于年度终了时，汇总所属系统的决算并具审查报告，逐级上报，最后由一级审计机关汇总边区各系统的决算为总决算，连同审查报告，呈送边委会备查。可见，这里形成了边委会→一级审计机关→二级审计机关→三级审计机关的垂直型审计质量内部监督体系。

三、当代启示

革命根据地审计委员会的这些特点，能够提高审计组织的独立性和权威性，密切审计组织与广大群众的联系，推动审计组织的内外部监督，提高审计人员的战斗力，从而更好地发挥审计委员会在促进财政节约、反对贪污、廉政建设和支持战争方面的积极作用。它对当代中国国家审计改革与发展的启示主要有以下四点：

一是提高审计机关独立性。当前我国地方审计机关隶属地方行政系统，独立性较低。借鉴革命根据地审计委员会垂直型组织体制的特点，建议地方审计机关从目前的双重隶属关系改变为垂直型体制，以提高地方审计机关的独立性。未来条件成熟时，国家审计署应该从行政系统中划出来，隶属国家最高权力机关——全国人民代表大会及其常务委员会，以提高国家最高审计组织的独立性。

二是进一步加强党对审计工作的全面领导。革命根据地党政军主要领导或一把手担任审计委员会主任，有利于加强党对审计工作的全面领导。目前党的中央审计委员会以及地方各级党的审计委员会都已经成立，这有利于党对审计工作的领导，未来应该进一步加强党的审计委员会对国家各级审计机关在审计管理体制改革、年度和中长期审计计划、审计重点、重要审计人员任免和考核以及审计反腐败工作等方面的领导，以更好地发挥审计在党和国家监督体系中的重要作用。

三是审计机关要践行群众路线。人民审计为人民，我国的国家性质决定了作为国家机关一部分的审计机关必须为人民谋利益。为此，审计机关要践行群众路线，从审计立法、审计目标、审计计划、审计重点、审计方式和审计结果等方面全面贯彻群众路线。例如，把民生资金、养老资金、教育资金、三农资金等作为审计的重点，发动群众检举贪污浪费，激励群众提供审计线索，开展审计机关下基层活动，密切审计机关与人民群众的血肉联系等，最后，以人民的利益得失和满意度作为评价审计工作成效的唯一标准。

四是加强对审计机关各种形式的监督。审计机关是执法者，也是权力行使者，因此，也需要加强对审计机关权力的监督，防范“灯下黑”问题。为此，其一，要从审计机关内部管理制度改革入手，建立审计机关审计质量内部控制制度，防范审计舞弊，实行重大审计事务民主决策制度；其二，大力推进审计机关审计事务公开，让审计权力在阳光下运行；其三，畅通审计机关接受人民群众监督的渠道，鼓励人民群众举报审计机关和工作人员的不法行为，对举报有功人员，实行重奖制度。