环渤海经济区法治化协同发展的实现路径探析

刘慧敏

【内容摘要】党的十九大提出的依法治国基本方略是推进环渤海经济区各项事业加速法治化进程的基本遵循。法治化是实现环渤海经济区高质量协同发展的关键步骤，其重大内涵在于构造有序协同环境、统筹区域联动、提供协同法律服务。然而实现法治化协同发展面临着法律保障缺失、法治力量整合性差、协同制约监督薄弱的现实困境。文章将以创造法治环境、构建长效协同机制、创新监督规制模式为路径，为破解环渤海经济区法治化协同发展难题、实现高质量协同发展提供可行性建议。

【关 键 词】环渤海经济区;协同发展;法治化

中图分类号：D920.0 文献标识码：A 文章编号：2095-4379-（2020）02-0185-02

党的十九大提出要打造布局优化、质量提升、层次加深的全面开放新格局，因此实现好环渤海经济区高质量协同发展就是实现这一发展战略的重大课题。环渤海经济区协同发展不仅要解决好经济社会的高度融合、市场的依存和社会机制的统一问题，更要探索法治化的协同发展路径。习近平指出，“法律是治国之重器，法治是国家治理体系和治理能力的重要依托。全面推进依法治国，是解决党和国家事业发展面临的一系列重大问题，解放和增强社会活力、促进社会公平正义、维护社会和谐稳定、确保党和国家长治久安的根本要求”。①在当前建设中国特色社会主义法治体系的背景下，推进法治化对于破解环渤海经济区高质量协同发展难题具有迫切意义。

一、环渤海经济区法治化协同发展的价值意蕴

法治化协同发展是指以法治思维作为贯穿环渤海高质量协同发展全过程的实践主题，对于在协同发展中构造有序协同环境、平衡和协调各方利益、促进平等协商具有重要价值。推进法治化协同发展是构造有序协同环境的必然要求。环渤海经济区协同发展属于区域协同的发展模式，必须以规范的制度作为先行条件。以立法引领、规范执法和司法工作机制、完善监督制约的法治方式将为环渤海经济区协同发展提供有序的法治环境。推进法治化协同发展是平衡和协调各地方利益的有效手段。随着国家改革开放的不断深入、社会主义市场经济不断发展和完善，更加要求缓解地区间竞争带来的资源消耗和利益冲突、消除限制环渤海地区协同发展的障碍和壁垒，为产业、区位、行政互补和协调的经济利益共同体奠定法律基础。推进法治化协同发展是平等协商的基础条件。经济区内各省之间、各领域之间的协同发展是指在平等的法律地位基础上就某一具体事项自愿达成共识，在协议基础上的协商与合作才能创造互惠互利和公平竞争的协同发展环境。

二、环渤海经济区协同发展的法治困境

（一）协同发展缺乏坚强的法律保障

立法的统一是统筹环渤海经济区总体发展的首要前提，是促进高质量协同的重要条件。环渤海经济区以协同立法改善政策实施效果过程中面临以下两个方面的法律保障难题。第一，环渤海经济区内各立法主体责任缺失。区域联防联控是高效解决例如环境治理、交通管控等问题的首选措施。但是经济区内的联合与协作没有形成在法治化轨道上运行的共识。当中央划定的某一项共同行动圈完成任务后，各地政府为实现本地区短期效益则会松懈对于区域的整体要求的坚持。第二，立法权限划定困难。由各地的地方人大或地方政府就环渤海经济区发展事项协同制定经济区法规、经济区规章，并以此作为各地合作的重要基础，以及在此基础上达成行政、司法工作的合作协议。但是这些特殊法规、规章、协议在于各地的地方政府的政策的执行发生冲突时，法律的交叉部分就充满了不确定性。

（二）法治协作力量的整合功能不足

环渤海经济区内法治协作运行需要集中整合各类工作机制。目前法治整合功能不足表现在以下两个方面：第一，法治协同力量落实不到位。协同发展的目的在于破除行政区域之间的壁垒，构造有利于经济社会资源灵活高效配置的发展环境，以实现高质量协同发展。但近年来环渤海经济区内各地的公共服务差异不断拉大，造成了各地差异悬殊，协同发展障碍固化难以消除。第二，法治协同工作机制的统筹性差。在环渤海经济区的协同工作实践中，采取的是政府主导、强力介入，通过政府工作机制设计和规定构成环渤海地区的法制协调。国家层面的法律为遵循、行政刚性约束为基础、行政规划、行政命令、行政处罚为手段的协同力量过于生硬，不利于形成政府与市场统筹发挥作用的均衡模式。

（三）协同发展的法律监督制约力量薄弱

监督力量不足首先表现在行政决策公开化民主化处于实践迷茫期。在环渤海经济区各地的协同发展中，涉及各地政府之间由谁行使职权的重大行政决策、有关事项的政府信息应当由谁统计公开仍然处于摸索试验的阶段。目前，还没有开辟出公众通过各地政府参与环渤海经济区的重大行政决策的具体方式和途径。其次，监督追责缺位。各地的监督主体对于监督对象、监督标准、监督事项等问题未能达成一致意见。有关事项的监督检查由当地政府亲自进行，因此责任追究不到位，缺乏规范化的检查标准和制度化的长期考核机制。

三、环渤海经济区法治化协同发展的实现路径

（一）为经济区协同发展创造稳定的法治环境

必须牢固树立法治协同理念。法治协同是环渤海经济区高质量协同的第一步。推进法治协同应在制度层面明确全力推进环渤海经济区各项发展的一体化程度、全力构建协同过程中产生的法律问题应对机制、全力破解“一事一议”的低效率难题，提高协同发展效率三方面的共识。充分发挥协同立法引领作用。目前环渤海经济区的协同治理处于攻坚克难的关键阶段，其复杂性和特殊性决定了在全国人大层面出台立法难以实现，但是却具备在各省人大出台经济、环境、交通等方面的专门立法的成熟条件。要促进区域法律体制的精细化，并以此作为依据强力规范和引领经济区发展。通过发挥立法引领作用，有效规制环渤海经济区顶层设计的全面构筑。

（二）构建长效规范化的环渤海法治协同机制

应设立协同机构，明晰治理职能。在环渤海经济区发展中，为了使各项立法成果体现长远效能，必须依靠协同执行机构稳定发挥作用。防止个别地区出于短视而回避措施保障地方利益、破坏环渤海经济区政策法规的协同推进。同时必须保证国家宪法的执行实施情况统一，贯彻国家区域创新发展的战略要求。保障对于协议中明确限制的执法一致性。最后，司法职能协作及时跟进。确立环渤海经济区法院联席会议机制。联席会议的召开应由最高人民法院召集，各地法院参加，下设日常司法工作机构，负责司法工作中协调联动的需求。更应凝聚法治协同力量，创新协同手段。各地政府之间要通过制定协议和开展协商汇集法治合作力量。以环渤海经济区统一协议的灵活性优势，平等、公正、有针对性地解决协同治理的特殊问题，从而促进高质量协同合作發展。同时提升协同公共服务质量，促使市场推动法治协同。由政府牵头达成协同共识，以协议或立法成果构筑法律顶层设计，以政府之间的部门协作为政策推动力量。

（三）强化协同发展的法律制约监督力量

保障决策公正和参与公开是基础。为充分保障公众对于协同事务的参与和知情，协同机构和各地政府要及时公开各类事项的行政决策信息。通过广泛征求社会公众在各个决策层面和决策领域的意见，激发公众参与热情。构建起公开化、民主化的运行框架，提高行政决策的法治化水平。同时，强调全方位监督，充分发挥法治效能。既要建立环渤海地区总体协同监督机构，又要保证政府、公众等监督主体之间的衔接。规定协同监督机构以及其他监督主体的的监督范围、内容和监督程序，杜绝监督空白。最后，以推进协同守法为目的，加强法治宣传教育。法治应当覆盖全部协同主体、一切协同领域，最终贯穿于环渤海经济区的协同发展实践过程中。要推动政府树立依法办事观念、引导自觉守法、解决问题靠法的法治氛围形成。

注释：

①习近平.决胜全面建成小康社会 夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利[N].人民日报，2017-10-28（001）.

参考文献：

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