无人机风险的行政法分析

操雪莹

【内容摘要】随着人工智能时代的发展，无人机逐渐进入人们的日常生活，其对航空安全的威胁和侵害隐私等问题不容忽视，这是由于无人机市场准入门槛低、缺乏法律规制、监管难度大等造成的。笔者认为，对于无人机这些风险的规制应参考有关陆路交通的规定，对无人机进行类型化管理，完善有关法律法规，强化人们对无人机风险的认识等，从而让无人机市场更好更快发展。

【关 键 词】无人机;监管;行政法

中图分类号：D922.1 文献标识码：A 文章编号：2095-4379-（2020）02-0183-02

一、无人机现状概述

无人机是人工智能时代的产物，随着技术的发展，无人机市场空前火热，价格也逐渐低廉，在我们日常生活中日益普遍。其全稱是无人驾驶航空器，主要由控制装置和不载人航空器组成，可以由人类远程操控或计算机自主控制。

鉴于其自身性质，无人机在诸多领域都得到了良好适用，如航拍，婚庆摄影等生活领域、无人机空中喷洒技术等农业领域、高速公路事故取证等公共服务领域，给我们带来了极大便利。但它带来的安全风险也同样突出，主要体现在扰乱航空秩序和危害地面安全两个方面：一方面，由于其体积小，雷达反射面也小，很难被监测，对民航飞机起降产生影响，如2017年就连续发生几起干扰航空秩序的事件;另一方面，由于无人机大多带有摄像头，体积小、不易被察觉，容易被不当使用，如偷拍等，对国家、商业秘密和个人隐私造成侵害;其次，无人机产品质量参差不齐，也没有操作资质要求，导致其经常发生坠毁和碰撞事故，对公私财物造成侵害。

因此，在保障无人机这一行业健康发展的前提下，如何对其进行法律规制是我国乃至全世界法治发展面临的一个新挑战。

二、无人机风险的原因分析

无人机出现这些安全问题的直接原因是用户的不当操作，但深入剖析后，可以发现深层次原因是整个无人机市场的失序，故对该问题的分析应放眼到整个无人机市场中。

（一）市场准入门槛低

无人机市场准入门槛低，甚至于无门槛，导致大量技术水平不一的生产商涌入无人机生产环节，造成无人机性能存在较大差异，很多无人机也难以达到应有标准。很多生产商为了扩大无人机销售市场的规模，将一些关键技术舍弃，如一些安全装置和禁飞设置等，以此降低成本和售价，吸引更多人购买这类不达标的无人机。以至于导致人们模糊了无人机与遥控飞机等玩具的区别，从而使人们对其风险的认识可能性降低，意识不到其行为的危害程度。

（二）责任主体难认定

目前对于无人机驾驶员资质管理的规定效力层级低，从制定至今仍未全面落实，难以满足需求。由于无人机高度、速度等因素，如无对操作资质的要求，容易发生碰撞或坠毁，会对人们的人身和财产安全造成威胁。其次，我国迄今为止也发生了多起该类案件，但只有少数得到了妥善处理。这实际上是由于无人机隐蔽性高、不易被察觉等特征，再加之对空中飞行监管的法律及技术上不足，导致事故责任人难以确定，无法进行责任追究。

（三）飞行的空域不明

我国目前主要采取设置禁飞区等方式来规制无人机飞行空域，但是没有法律上明文规定，导致无人机用户无法根据法律来引导自己的行为，可能出现许多本不想违规但事实违规的情形。同时，我国目前空域分为军用和民用两类，但是该种空域分配方式显然没有合理、充分配置。空域作为公领域，随着时代的发展，必然会走向普遍，而对空域进行过多限制也是一种侵犯公民自由的表现，因此，对空域重新进行多元划分显然是时代发展的必然选择之一，而对无人机飞行空域的法律明文规定是顺应时代发展迈出的重要一步。

（四）监管难度大

无人机是人工智能时代的产物，具有较高的技术性和专业性，普通机构没有相应的技术专业能力对大量的无人机安全问题进行监管和处理，但若想依赖于技术的发展来实现无人机的监管，则又面临现今技术发展不过关的难题。另一方面，由于我国目前关于无人机的法律制度并不完善，相应的管理和监督不到位，一些违法行为也得不到制裁，形成一个恶性循环，从而导致更多的无人机安全事故的发生。

三、无人机的行政法规制建议

我国目前尚未制定专门规制无人机的法律或法规，而现有针对空中飞行管理的法律法规，如《中华人民共和国民用航空法》等则不够明确具体，不论是数量还是质量上都远不能满足实践中规制相关问题的需要。笔者认为对无人机的规制应该以发展的眼光来看，应参考陆路交通管制的方式来进行，有如下几点建议：

（一）类型化管理

对无人机进行类型化管理其实是世界各国的通常做法，我国有些规定也循此做法，但不够具体、精细。笔者认为对无人机进行分类管理的重点应该放在管理上，分类只是实现管理的一种手段。因此，在对无人机进行分类时，不仅应考虑无人机自身的性能和用途，也应该统计分析迄今为止发生的所有的无人机安全事件，尽量将容易造成同类安全事件的无人机分为一类进行管理。比如，无人机“偷拍”事件，针对这种体积小、静音的无人机类型，应该重点解决侵犯个人隐私这类问题。

无人机类型化管理的重要意义一是便于对无人机设置统一的强制性行业标准，这样既可以最大程度开放市场、发展经济，也可以加强对无人机市场的事前预防和监管。针对不同类型的无人机设置不同的行业标准，强制生产商针对不同类型的无人机安装针对性的内置程序，或接入政府相应的管理平台等，使不同类型的无人机在生产阶段就变得更加安全和可监管。其次，针对不同类型的无人机制定不同的法律法规，对其风险进行全面而系统的规制，不容易出现法律空白。

（二）实名制登记

无人机安全问题必然面临着责任认定与追究的问题，可以参考我国关于机动车管理的规定，实行实名制登记。对无人机进行实名登记，载明每一台无人机从生产到使用的每一个环节信息，既可以使操作者有所忌惮，规避一些不必然的风险，也可以在安全事故发生后便于明确责任主体，追究责任，这样一来，无人机的风险才能得到真正落实，无人机的监管才会变得有意义。其次，从国家监管角度来说，无人机的实名登记可以更好统计无人机分布，从而便宜地方对该地无人机进行合理管理。同时，由于我国现阶段对实名登记适用较为普遍，对无人机实名登记既可以达到很好的社会效果，也不至于浪费大量的国家资源。

（三）完善飞行规则

一方面，建立全国统一的航行交通基本规则。迄今已有一些地方出台了有关无人机的规定，但是并未普及。类比地面交通，对空中交通也应该建立相应的规则，比如设置飞行范围、禁飞区域等，并且将无人机纳入到公安机关的监控范围内，对无人机飞行过程进行监管，对违法行为进行处罚等。

另一方面，无人机是技术的产物，那么用技术规制技术显然也是一种手段。在无人机生产制造的过程中，将无人机有关的飞行规则直接插入到无人机的算法中，在用户操纵无人机时提醒用户注意，也可以在自行飞行过程中不致发生风险。同时，在用户获得相应操作资质的过程中，也可以加入有关无人机飞行规则的学习环节。两种方式相辅相成，使得无人机飞行规则能被人们知道、了解和遵守，从而引导人们进行合法合规的使用操作。

（四）制定较为严厉的处罚措施

无人机风险危及的可能是航空安全，或是公私财物、隐私秘密，这些涉及的都是一些重大利益，因此应采取处罚为主、教育为辅的方式对无人机市场进行规制。一方面，国家应该制定有关法律法规对无人机安全事件的责任、处罚进行全面而系统的规定，预防无人机安全事件的发生以及对违法行为进行处罚;另一方面，由于无人机仍属新兴事物，人们对其尚未引起足够的安全忧患意识。因此，应加大对无人机风险的宣传，使人们认识到其行为可能造成的危害和后果。

四、总结

当然，有关无人机法律法规的建立和完善不是短时间内可以完成的，对于无人机风险规制也并不是只有行政法这一个途径，也可以通过其他法律或一些技术革新来进行。只有从多方位协同发力，才能保障和推动无人机整个大市场良好运行和发展。

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