论我国自然旅游资源产权制度构建的目标与框架
2020-02-25张文波
张文波
【内容摘要】在自然和传统资源管理系统的开发和使用之后,社会和经济得到了不断发展,旅游休闲业与自然资源和巨大的经济价值存在着很大的矛盾。所以应积极推进我国自然旅游资源产权制度的改革。在本篇文章中,主要对自然旅游资源产权制度构建的国际经验和我国的实践进行简单的分析,之后在其基础上提出对共同实现效率与公平的制度目标,对整个混合型框架进行了简单的阐述。
【关 键 词】制度框架;产权制度;自然旅游资源;构建目标
中图分类号:F592 文献标识码:A 文章编号:2095-4379-(2020)02-0038-02
一、相关问题的提出
自然旅游资源是指能够使人们产生美感或者兴趣的、由各种生活或者是地理环境构成的自然景观,一般来说,自然旅游资源是经过长期的发育演变而来,比如森林、草原、湖泊等。这种自然生态系统形成了美丽的景观与环境,能够为人类提供更优美的旅游环境。尤其是以旅游业自然资源为基础的产权制度,对于相关的利益主体的行为有着激励和约束作用,并对其管理和利用的绩效有着决定性作用。
对于自然旅游资源管理的创新,有关领域和社区的广泛关注和争议首先以“列举观点”的理论关注形式作为辩论出现,由国家利益或者社会利益为根本的一方,根据政府对自然资源的管理与开发模式以及对旅游业金融和发展需求的有效约束,促进自然旅游管理系统发展并加强行政权和行政权分离的公司治理,由律师执行。而在其后,有学者对自然旅游资源产权分隔的必要性以及产权制度的合理构建进行了以产权经济学和公共经济学为基础的理论分析,旅游资源的开发主要集中在运营项目管理、政府法规和各设备上的分析。而还有些学者提出景区经营权是否可以出让、出让程度取决于不同的景区类型、对上述两种观点的综合应用的较为调和的主张。
二、对于自然旅游资源产权制度的构建
(一)应用国际经验构建自然旅游资源产权制度
对于自然旅游资源,其具有价值多元化、自然垄断等特征。而在现在产权理论中,强调需要用不同产权形式和治理机制来管理具有不同技术经济特征的资源,从而保障其最大效益。在世界范围内,国家支持是建设旅游自然资源产权系统的最特殊经验。国家公园自黄石公园建立至今,已经具备较为完善的制度,而我国学者对各个公园管理系统引入了新的制度,并对其进行了评估,以关注国家公园系统的出现和完善以及各种康复过程。根据本国自身的情况对国家公园制度进行调整,从而有所差异:第一,国家公园体系不是关于个人、企业等的选择,而是关于中央政府选择使用非经济实体、非经济要素和非经济遗产价值的指导者。第二,国家通过制定特许经营法和其他有关法律,允许非政府个人或企业根据国家公园的规定提供旅游服务,这意味着经济主体实现了经济价值。
(二)自然旅游资源产权制度的中国实践
根据我国相关法律法规,我国绝大部分的自然旅游资源的所有权是归国家所有,这是所有公民的真正所有权,国务院行使其代表的责任和权力。对于此类法律中定义的旅游自然资源的存在,由于缺乏特征表达,因此仅是象征性的,并未明确规定处理自然资源在旅游业中使用的特定权力分配。随着自然资源的经济价值逐渐提高,其特殊用途变得越来越有吸引力。目前,中国关于旅游资源的法律法规有了些许改变,引得市政当局和当地人相互竞争自然资源,这对于产权制度的变迁起着良好的推动作用。
通过这种变迁的推动,从而为旅游景区的发展开拓了巨大的空间。一方面,是要以专业的管理和市场导向来体现旅游自然资源的所有权,并提高了配置的效率。另一方面,这种变迁使得消除了出于好奇而吸引外国市场资本的体制性障碍,提供了自然资源和旅游业外国市场资本的有效结合,并且很好地解决了开发旅游景点的经济障碍。它还强调了开发、使用、管理和保护旅游资源的特殊优势和责任,并加强了对长期利益的内部反映。
另外,由于权力和利益重新分配的问题,导致旅游业所有权向自然资源的转移。国家对旅游业自然资源的所有权没有吸引力,但是从本质上讲无法体现国家所有权的利益。市政当局事实上已成为拥有部分收入的自然资源可获得性的代表,有权通过经营旅游景点进行开发和经营,从而成为最大的获益者。而对于自然旅游资源社区居民来说,他们通常通过就业工作,并从变革中受益,这是由于各个领域涉及不同的利益。
三、我国对于自然旅游资源产权制度构建的目标
为了建立旅游业自然资源所有权制度,中国需要考虑四个特殊的社会和经济障碍。其一,中国旅游资源呈现出类型复杂、层次复杂的管理体制的复杂情况,这表明在所有自然旅游资源中存在多种制度体系的可能性。其二,和其他发达国家的国家公园内基本没有居民的状况相比,我国的自然旅游资源所在区域呈现为人口数量多、人口密度大的特征。其三,对于我国的自然旅游资源,基本都是位于经济发展较为落后的地区,附近区域部分居民的生活水平还较低,所以应对社区的经济发展问题进行充分的考虑。其四,对于我国自然旅游资源的管理,基本都面临着较大的财政约束,保护资金普遍不足,所以应对自然旅游资源产权制度构建的目标进行仔细的考量。
四、我国对于自然旅游資源制度构建的框架
对于我国自然旅游资源产权制度的构建,应当对其中的各种挑战,需考虑到自然资源的保护和利用,实现既效率又正义的目标。
(一)对自然旅游资源属于国有财产的确认
政府有权旅游自然资源的所有权下级政府机关进行代管,或者是通过合同的法律的使用权被转移到另一个法律实体,例如争议的一部分,但其余的是合同中未明确规定的权利管理。
(二)自然旅游资源分级集中管理体系的建立
对于自然旅游资源,是由国家公园局在国家控制下管理的指定的。国家自然旅游级别由国家公园管理局管理,更名为国家公园,如此类推。
(三)特许经营和租赁经营的允许
对于特许经营合约,主要确定:①确定加盟期和加盟率。②避免特许经营业务的负面外部性。③提高会员的需要,以满足当地居民的工作和生活条件。
对于整体租赁合约,主要确定:①对整体租赁时间长度以及整体租赁费进行合理确定。②对公园管理机构和租赁经营企业之间的公园的环境保护、项目审批以及规划控制等进行明确的界定。③制定准确分配利润。
(四)公平的利益分配机制的建立
各级公园的门票收入和特许经营收入,应当上缴给各级政府财政,作为各级公园的保护资金。如果在各个级别上管理和使用公园,则需要协商和制定居民收入分配原则,以帮助保护居民收入和环境资源成本等,使居民能够享受到利益。
(五)相关自然旅游资源保护法律体系的建立
对免费的国家公园法,以保护,开发和利用自然资源。
五、结束语
随着社会经济的不断发展,我国自然旅游资源的经济价值逐渐提升,因此自然旅游资源产权制度的构建具有重要的意义,能使我国自然旅游资源得到合理的开发与应用,促进我国的经济发展与提升。
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