我国环境公众参与的实现路径研究

林怡菲

【内容摘要】我国有关公众参与垃圾分类内容在现阶段没有法律明确规定，主要以行政法规和部门规章形式规定。这导致全国范围内出现各式各样的垃圾分类标准，以及公众对垃圾分类知识知之甚少，影响垃圾分类在全国范围内的推行。公众参与环境治理、进行生活垃圾分类可从国家、社会、公民自身三个层面分析。

【关 键 词】环境治理;公众参与;生活垃圾

中图分类号：D922.68 文献标识码：A 文章编号：2095-4379-（2020）02-0067-02

一、公众参与环境治理的制度保障现状分析

国内法律法规中最早提到公众参与环境保护相关内容是1979年试行的《环境保护法》，规定为提高公众参与环境治理的积极性，文化宣传部门要积极开展宣传教育工作，国家对保护环境有突出贡献的个人给予表扬鼓励并保障公民监督的权利。2015年新《环保法》明确提出公众参与这一概念，环保主管部门应当依法公开环境信息，定期发布环境状况公报等信息，对坏境会产生较大影响的建设项目，必须充分征求公众意见，对举报人的信息应保密。公众参与从获取到决策时的意见征求及之后监督的权利都有保障。相较1979年试行和1989年正式实行的环保法，新环保法体现了对公众环境权利的重视，更加具体化、操作性更强。

2002年发布的《清洁生产促进法》第六条“国家鼓励社会团体和公众参与清洁生产的宣传、教育推广、实施及监督”，该法旨在源头上减少环境污染，保护环境。同年发布的《环境影响评价法》中规定国家鼓励公众以适当方式参与坏境影响评价，《清洁生产促进法》和《环境影响评价法》对公众参与环境保护仅仅涉及浅层鼓励层面。而2008年发布的《循坏经济促进法》中，将公众参与作为促进循环经济的方针，强调了在环境保护中公众参与的重要，并丰富了公众参与环境保护的内容，鼓励引导公民使用环保产品，明确公民有检举破坏环境的行为、提出建议的权利。

对于公众参加环境治理的规定，从最开始宣示性鼓励参与到将口号具体化，实质上保障公众参与环境治理的权益。

公众参与环境治理存在多种参与方式及表现形式，如通过参加环境听证会的方式提出自己的意见或通过市长邮箱等官方途径等间接方式参与环境治理，或身体力行保护环境直接参与治理。居民垃圾分类就是很典型的公众直接参与环境治理的方式。同样，居民垃圾分类的立法也经历了从浅到深的过程。

我国有关居民生活垃圾分类内容大多是以行政法规和部门规章形式规定，以法律形式规定的很少。唯一提到垃圾分类的是《循坏经济促进法》中县级以上政府应当建设城乡生活垃圾分类收集设施。只规定了垃圾分类的一方——政府的职责，而对公众参与垃圾分类有何义务权利作出说明。上位法未提及的，下位法予以补充完善。在上位法没有详细规定的情况下，法规规章对垃圾分类具体操作进行了说明。2017年国务院办公厅转发住房部生活垃圾分类制度的通知，要求在2020年底前在各直辖市、省会城市等重点城区范围内实现生活垃圾分类，并就垃圾类别、引导居民开展垃圾分类、配套体系建设等方面细化。此后，厦门、广州、宁波等共10个城市出台了生活垃圾分类管理条例。

二、现法律规范下居民垃圾分类困境分析

（一）制度困境

现阶段的我国有关居民垃圾分类立法上最显著的特征是没有法律专门明确，现国家强制垃圾分类主要依靠地方行政法规、部门规章。而各地情况各不相同，垃圾分类管理条例的内容也呈现出不同风貌。主要体现在垃圾分类从前端垃圾分类收集、中期运输到后期集中处理这三个主要环节。拿前端垃圾收集来说，居民要将垃圾进行初步分类，而垃圾分类类别各省市规定不尽相同。上海市人大发布的上海市生活垃圾管理条例中垃圾分为可回收物、有害垃圾、干垃圾、湿垃圾四种类型。与上海市毗邻的宁波市则以厨余垃圾、可回收物、有害垃圾、其他垃圾为分类标准。此处各市分类标准不再单独枚举。到中后期运输集中处理，需根据不同垃圾运输至特定垃圾集中处理处，而根据分类不同，配套处理设施相异。

生活垃圾管理不是上行下效模式推进变革的，而是自下而上的，先从地方法规、规章开始。此模式固然有它存在的原因和优势，但带来的弊端也能预见。作为近来十年刚推行的新制度，在推行初期让制度面向的对象了解接受是必须的，全国范围内各式各樣的垃圾分类标准可能让公众陷入混乱，影响公众参与积极性和制度实行效果。另地方性立法虽具灵活易操作性，却也有“天生不足”，立法周期短，社会各方意见听取相对不充分，原则性规定少，遇到新问题无法解决等。全国性立法具有更高的权威性，能统一原则标准，在制度推行初期能更快速更广泛地普及开来。

（二）实践困境

让垃圾分类成为新的生活方式与公众主动积极履行义务的行为是分不开的，垃圾分类顺利开展是以公众参与积极性为前提。而实施的积极性受到对垃圾分类的了解、自身利益的大小、便利程度的影响。我国生活垃圾分类开展十来年，却依然出现“垃圾围城”的状况，一定程度上说明垃圾分类并未产生垃圾减量的结果。而公众对居民垃圾分类的了解也仅停留在“听说”阶段。

垃圾分类实施的现实障碍从公众视角来说，体现在这几个方面：一则对垃圾分类知之甚少，一般来说向大众进行宣传教育应通过书本、电视、互联网等大众喜闻乐见的方式，而这些年有关垃圾分类的宣传并没有贯彻落实，在经常能接触到的平台上看不到垃圾分类的东西，自然也难以为人熟知。二则参与率低下，能科学了解垃圾分类知识的公众只是部分，而了解到并积极行动的更少。“与己无关”的心理让多数人将责任的承担转嫁给少数人，企图通过少数活跃的社会成员完成垃圾分类的目标。再则参与层次低，相关知识的缺乏和配套制度的仍停留在较低层次上，保障机制不足，公众参与障碍诸多，权益难以得到很好的保障，参与层次低成为必然结果。

从社会角度来说，环保类公益性社会组织数量少，在对垃圾分类的进行全社会性普及教育能力有限。环保公益组织无法发展起来，社会自身的调节功能无法发挥，难以将公众分散力量集聚。在我国环保组织属于发展初期，自身也面临众多问题，如法律登记门槛高，使得环保公益组织不能合法存在，运转资金短缺，组织不能存续等。

三、公众有效参与垃圾分类的实现途径

公众参与垃圾分类存在着制度上的困境，也存在着现实的困境。为实现有效参与，只能从困境入手，着眼困境，解决困境。

（一）国家层面

首先在法律制度上，没有全国性的立法规制垃圾分类问题，垃圾分类依靠地方行政法规、规章，分类标准不同一、要求不一致，阻碍了在全国范围内推广垃圾分类，影响公众有效参与，这是在制度上的困境。在立法上，在全国范围内统一标准。起草阶段，不仅参照试点城市经验，更要进行充分的调研和对各方意见收集，由专门部门负责意见收集整理，对未被采纳的意见也要及时予以反馈，在起草阶段应当充分保障公众的有效参与，加强公众的信任感和参与感，从而确定具有可行性和认同性的垃圾分类全国标准。在执行环节，严格奖惩制度，明确公众权利义务，对不按照规定进行垃圾分类的居民、企业等可责令改正、进行一定数额的罚款，或通过强制其参与一定时长的社会服务来进行惩戒教育。

（二）社会层面

在垃圾分类的活动中，仅仅依靠公民自发遵守规定，进行垃圾收集的第一次分类，效果是不够明显的。个人的力量毕竟有限，且对垃圾分类的认识和自觉意识不强。对于前期的鼓励参与的宣传，可以由政府授权给一些环保公益组织，并给予良性引导和资金支持，进入各个社区、学校、企业等地方进行宣讲、开办活动，渲染全民进行垃圾分类的氛围。在方式上，可以运用当前流行的媒介，比如微博、公众号、小程序、app等，图文并茂讲解垃圾分类法律政策及如何分类，协助公众参与。在环保公益组织的平台上，发动社会上有一定号召力的个人参与相关的志愿活动，以号召力更多人参与进来，比如在垃圾集中箱附加可设置一到两位志愿督导员，监督引导居民分类。

（三）公民层面

垃圾分类制度要想真正地落实下去，是一定要落实到每一个人，将此作为每个人的责任而不是作为公众整体的责任。公众要有垃圾分类的意识，要将其看作是义务。除此之外，还要提高整体的素质，意识到全体人类和环境是共生的关系，树立科学的环保意识，而垃圾分类也将成为一种新的生活方式，是公众参与环境治理的一种体现。垃圾分类是可持续发展的必然，需要几代人的共同努力。

参考文献：

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