完善河长制制度体系应用探究

刘冬 张鑫 张晓

【内容摘要】河湖管理保护不可能毕其功于一役，需要久久为功。“河长制”的推行是为了有效地消减权力制度的影响，加强对法律制度的投入建设，提高道德制度建设的力度。本文对如何深化“河长制”制度提出了应对措施，从中找出问题并吸取经验，推动“河长制”制度的长远健康发展。实现权力制度、法律制度与道德制度相适应的制度模式和体系。通过加强法治机制建设完善法律法规，实施河长制，逐步建立制度化的保护体系，为河湖保护提供强有力支撑。

【关 键 词】“河长制”;权力制度;法律制度;顺利推行

中图分类号：D922.66 文獻标识码：A 文章编号：2095-4379-（2020）02-0044-02

一、河长制概念介绍

（一）“河长制”，即由党政各级主要党政负责人担任“河长”，负责组织领导相应河湖的管理和保护工作。“河长制”是从河流水质改善领导督办制、环保问题衍生出来的水污染治理制度，负责辖区内河流（湖泊、水库等）的污染治理与水质保护。

（二）“河长制”发展进程。河长制与2007年首创于受太湖污染之害的无锡市，无锡市印发的《河（湖、库、荡、氿）断面水质控制目标及考核办法（试行）》，这是推行河长制制度的起源，取得了显著的成效。此后，江苏、浙江开始在各省内实施由地方政府首长负责的河长制。2014年水利部开始在全国范围内推广试点河长制。至今全国已有8个省市全面实行河长制，16个省区市在部门市县推行。

2016年12月11日，国家层面印发的《关于全国推行河长制的意见》，从立法层面提出全面推行“河长制”，2017年3月5日，李克强总理在政府工作报告中提出“全面推行河长制，健全生态保护补偿机制”。

2017年6月27日修订的《水污染防治法》将“河长制”正式在法律层面明确下来。这一举措，标志着全国范围内开始正式贯彻落实河长制相关政策制度。这一系列政策的紧密实施，构建了责任明确，协调有序，监管严格，保护有力的河湖管理保护机制，这无疑变成悬在“河长”们头上一把利剑，任重而道远。

二、河长制现有制度体系分析

（一）人治层面

把水环境治理的效果放在党政主要负责人头上，变成了一个领导同志利用他手中的权力资源去治理这条河，这就是典型的人治。河长制的核心是建立健全以党政领导负责制为核心的责任体系，责任清晰明确。河长制实际上是协调机制，明确各级河长职责，建立层级负责制，层层落实责任，形成齐抓共管的工作大局。

（二）法治层面

我国涉及水事领域法律法规已经初步建立，但配套的制度体系不完善。按照依法治水的要求，立足于现行河长制相关政策，明确全面推行河长制的相关要求，建立健全法规制度，体系建设，落实相关程序和责任监督制度，协调建立部门联合执法机制等，使水事法律法规和规章与国家不同部门法律法规保持高度一致，明确全面推行河长制的相关要求。

（三）道德制度层面

就总体而言，目前的“河长制”的制度安排基本上还不是自觉地按照道德制度的要求去建构的，既缺少明确具体的道德原则和道德规范内容，也缺少明确具体的外在道德约束机制内容。同时，在实践中，许多“河长”高效行使行政自主权力而取得良好的水治理绩效。因此，目前“河长制”至多具有初步的道德制度特征。

三、河长制发展中存在的问题

（一）缺乏系统规范的法律依据和制度支撑

众所周知“河长制”最初是治理水环境的被动应急机制，在改善水生态环境方面取得巨大成绩，值得我们研究、借鉴。长此以往，“河长制”制度法律体系框架基本建立，但缺乏广泛且深刻配套的法律法规，更没有在国家层面上取得各界的共识。缺乏法律约束，难以保障长效规范运行。河长制法律化是完善水法律法规体系的必经之路。

（二）河长们专业素养不高，职责权限不明

地方党政负责人兼任河长具有较大随意性，专业素养不高，容易造成权力自我决策、自我执行、缺乏监督、不结合区域和流域实情的状况，形成管理秩序上的混乱。短时间凭借其行政指挥力有效地协调有关职能部门开展工作。“河长制”全面推广以后，由于河道数目众多，河长的担当也不局限于党政“主要负责人”，这些河长不拥有有效的“指挥力”和水环境治理的专业知识，这就造成了河长指挥不动的现象。

（三）缺乏统筹安排协调机制

“河长制”全面推行，一定程度上避免了“九龙治水”的困局，但河湖的管理缺乏统一安排，整体规划，治理成本高，区域协调和资源调配功能发挥有限，治理效果不佳。对于上下游之间利益的协调，在实际实施中往往因缺乏法律和政策工具支撑。地方保护主义严重，这在一定程度上使相关水环境政策法规实施过程中达不到逾期效果。没有遵照水资源的流域特性，缺乏统筹的治理理念，水资源规划政策的重复性，造成资源的极大浪费。

（四）监督考核制度不合理

监督考核处于十分薄弱的环节。如果不注意克服此短板，全面推行河长制的部署就有可能面临流于形式的风险。如何实行生态环境损害责任终身追究制，强化考核问责这一系列的问题亟待解决。

四、完善法律法规确保河长制的顺利推行

（一）尽快建立完整的法律法规制度体系

完善相关法律法规，建立和深化“河长制”制度体系，现有关河湖水的法律法规是以《水法》为代表的水法规体系日趋完善，仍需要结合当地区域内的实际情况和水文状态，在国家标准内制定实施方案，制定相配套的地方法规、规章或政策，以及许多配套措施、办法的制订，通过规范的法治程序将“河长制”制度落实。河长制的体系建设已初见成效，已经实现了河长“有名”。接下来就是让河长制从“有名”走向“有实”，落实相关配套制度，推动河长制从全面建立到全面见效。

（二）“河长”法律地位的明确，实现人治到法治的有效转换

现代水环境的管理应该是法治管理，应该依赖制度建设及其实施的，“河长制”的不完善之处首先在于无法可依，把管理的希望放在一把手身上，典型的人治。从短时间来看，依靠河长们的权威性、一言堂以及在此基础上的强有力的行政命令和行政权力，可能会取得暂时的效益。但要确保河湖治理管理的长效化，最重要的是要明确“河长制”下包括党政主要负责的人在内的“河长们”的法律地位、主要权力和责任。对于党政一把手，摒弃长官意志，把权力装进笼子，明确政府职能，提高各级政府官员的环保意识，制度核心是一把手责任制，更向地方党政主要领导传达了要重视河流治理、真抓真管的生态责任要求，落实层级负责制。

（三）完善河长制的监督考核机制

在强化河长问责的同时，要细化治理目标，将河长制实施情况纳入市政府政绩目标考核。自上而下的河长制办公室将对各区河长制治理管理工作进行考核，水务部门将河长制工作与最严格水资源管理制度考核结合，环保部门将河长制工作与水污染防治行动计划考核结合。建立差异化的评价考核体系，完善相关配套监督考核制度，对成绩突出的进行表彰奖励，对失职失责的进行严肃问责。考核结果作为地方党政领导干部综合考核评价的重要依据。通过行政权力分配，通过考核问责制度，解决上下游、左右岸的水环境治理成本生态资金横向、纵向补偿机制。

（四）因地制宜，全面协调落实河长制

全面落实河长制，建立信息交流、沟通、协调机制，推进河长制由原来的被动应急机制转变为主动规范化制度设计，应加强河长制制度的集权统一，顶层设计，负责协调跨界、跨流域河湖管理等重大问题。以流域管理为基础实施属地管理原则，做好行政区域与行政区域之间、河段与河段之间无缝对接，及时消除同级河长间的“空白地带”，出台上下游、左右岸相统一、因地制宜的河湖治理保护工作方案和措施。

（五）加大宣传力度，调动全社会力量推进河长制相关工作

“河长制”最大程度整合了各级党委政府的执行力，弥补了早先“九龙治水”的不足，真正形成齐抓共管的治水的良好氛围。“河长制”应改善政府单边治理的色彩，引入企业和第三方参与进来，委托第三方机构全面负责水资源、水环境、水生态的现状和风险评估调查，动态管理。增加宣传力度和公众参与的方式，如鼓励政府向社会采购生态公共服务，吸引多元化主体参与河湖治理和管理，还要支持志愿者、民间环保组织者等的参与。

参考文献：

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[2]王書明，蔡萌萌.基于新制度经济学视角的“河长制”评析[J].中国人口·资源与环境，2011（9）.

[3]唐婷.水利部：“河长制”将向全国推广[N].科技日报，2014-3-22.