经补正行政行为的起诉期限

(湘潭大学法学院 湖南 湘潭 411105)

一、经补正行政行为的概念

行政行为的补正是指行政主体在一定期限内，对程序上存在轻微瑕疵的行政行为进行补正，通过补正使原来存在瑕疵的行政行为成为合法行政行为，并维持其法律效力。2008 年10 月1日施行的《湖南省行政程序规定》第 164 条规定了关于哪些行政行为应当予以补正或者更正。

二、经补正行政行为起诉期限的起算

《行政诉讼法》第46条、《行政诉讼法解释》第41条、第42条对行政诉讼起诉期限的起算作出了规定，结合司法实务中的案例，笔者发现可根据补正行为的发生时点，将经补正的行政行为分为两种情况，即行政行为的补正发生在起诉前、行政行为的补正发生在诉讼过程中。

(一)行政行为的补正发生在起诉前

笔者观点：应当自当事人知道或者应当知道行政行为补正之日起计算

在郭某诉南京市玄武区执法局一案中，原行政行为(第一次送达《决定书》)发生在2016年8月22日，补正行为(再次送达载明日期的《决定书》)发生在8月24日，原告于12月1日向法院提起诉讼，被告作出的经补正的行政行为发生在原告起诉前。

尽管立法未对经补正的行政行为的起诉期限的起算作明确规定，但我们认为，起诉期限应当自当事人知道或者应当知道行政行为补正之日起计算。理由如下：

其一，通过《行政法解释》第41条、第42条的立法态度来看，为了保护起诉人权利，我国倾向于从起诉人提起诉讼的必备原因都具备之日起计算起诉期限。如果起诉人只知道具体行政行为的部分内容，不足以让其以具体行政行为违法为由提起诉讼的，起诉期限就不开始计算。经补正的行政行为在补正之前，行政机关或未说明理由，或文字表述错误，当事人并没有完整知晓具体行政行为的全部内容，此时开始起算起诉期限对当事人不利。

其二，从经补正行政行为的性质上看，在沈某某诉韶山市国土资源局行政协议一案中，法院认为；“经补正的行政行为，与合法行政行为一样具有法律效力。”同时学界认为，经补正的行政行为制度本质上是给了行政机关一次重新作出合法行政行为的机会，补正行为一经作出，具有瑕疵的行政行为此时才具有完整的合法要件，故而应当自当事人知道或者应当知道补正行为之日起计算。

其三，参考台湾地区的做法。台湾《行政诉讼法》第114条第3款规定：“当事人因补正行为未能于法定期间内声明不服者，其期间之迟误不应归责于该当事人之事由，其恢复原状期间自该瑕疵补正时计算。”由此可见，台湾地区对于经补正的行政行为起诉期限起算点的规定，采取的是一种有利于当事人的态度，即从补正时开始计算。

(二)行政行为的补正发生在诉讼中

笔者观点：自当事人知道或应当知道原行政行为之日起计算

在沈某某诉韶山市国土资源局行政协议一案中，被告国土资源局未取得征地批文的情况下与原告签订《房屋拆迁补偿安置协议书》，原告以此为由提起诉讼。在诉讼过程中被告接收到湖南省人民政府下发的《农用地转让、土地征收审批单》，该审批单对韶山干部学院项目用地予以批准，法院认为该审批单补正了之前被告具有瑕疵的行政行为。在此种情况下，相当于补正行为在原告起诉前一直未发生，原行政行为持续处于有瑕疵的状态，此时原行政行为并无特殊之处，故适用关于起诉期限的普通条款，即《行政诉讼法》第46条、《行政法解释》第41条、第42条之规定：起诉期限自当事人知道或应当知道该行政行为之日起计算；当事人不知道诉权、起诉期限、具体行政行为的，应当自其知道或者应当以上内容之日其计算。

三、经起诉行政行为起诉期限的期间

笔者观点：适用《行政诉讼法》第四十六条、第四十八条之规定

如行政行为的补正发生在起诉前，应当适用《行政诉讼法》第四十六条、第四十八条关于起诉期限普通条款之规定。结合前文，应当自当事人知道或者应当知道补正行为之日起六个月内提起诉讼，最长不得超过五年，不动产案件不得超过二十年。

如行政行为的补正发生在诉讼中，由于原行政行为在原告起诉前自始处于瑕疵状态，与其他行政行为并无二异，故也应适用《行政诉讼法》第四十六条、第四十八条的规定，结合前文，应当自知道或者应当知道作出原行政行为之日起六个月内提起诉讼，最长不得超过五年，不动产案件不得超过二十年。

上述情形中，如行政机关作出行政行为(或补正行为)时，未告知当事人起诉期限的，或者当事人不知道行政行为内容的，适用《行诉解释》第六十四条、第六十五条之规定，起诉期限从当事人知道或者应当知道以上内容之日起计算，最长不得超过一年。

综上所述，笔者认为，对于经补正行政行为的起诉期限的起算应当遵循以下规律：

(1)当补正行为发生在起诉前，起诉期限应当自当事人知道或应当知道补正行为之日起计算，在六个月内提起诉讼；当补正行为发生在诉讼中，起诉期限应当自当事人知道或者应当知道原行政行为作出之日起计算，在六个月内提起诉讼。

(2)行政机关在作出补正行为(原行政行为)时，未告知当事人起诉期限或者当事人不知道补正行为内容的，起诉期限从当事人知道或者应当知道以上内容之日起计算，最长不得超过一年；

(3)上述两种情况中，起诉期限最长不得超过五年；涉及不动产案件的，最长不得超过二十年。