基于奥斯特罗姆多中心治理理论谈环境合作治理

(湖南大学公共管理学院 湖南 长沙 410200)

一、多中心治理理论涵义及理论溯源

(一)多中心治理理论涵义

多中心治理理论中“多中心”这一概念最早并不是奥斯特罗姆提出来的，而是由迈克尔·博兰尼在1951年首先提出。奥斯特罗姆(VincentOstrom)夫妇基于对社会组织、公共池塘资源的一系列实证性研究指出，乡村社会可以动用其自主性，实现一定程度的自我治理，进而创立了多中心治理理论。在多中心治理理论中，自发秩序或自治只是基础，而不是治理的全部。①在多中心这一概念基础上发展而来的多中心治理理论，强调非单一主体进行共同治理，提供公共产品或公共服务。奥斯特罗姆在《公共事务治理之道》一书第二章中提到章节核心，也是自主治理理论的核心，及自主治理和自主组织。

(二)理论溯源

奥斯特罗姆试图在由外部力量组织的集体行动理论(企业理论和国家理论)之外探寻自主组织的集体行动理论。为了研究公共池塘资源，奥斯特罗姆进行了大量的实证研究。20 世纪60 年代初，她完成了对加州12 个地下水流域的比较研究，在对12个地下水流域及其治理和管理制度演进的集中研究中备受启发，后来，在美国科学基金的资助下，她和几位同事又对瑞士的托拜尔高山草场，日本的平野庄、中生庄、河良木家庄的森林社群，韦尔塔的灌溉制度，菲律宾桑赫拉的灌溉社群，斯里兰卡渔场和水利开发工程，新斯科舍近海渔场在内的多个亚洲、非洲和欧洲案例进行了实证研究，积累了大量实证经验。

二、京津冀环境合作治理现状及困境

(一)京津冀环境治理现状

在中国社会转型关键时期暴露出来的社会治理问题不容忽视，社会问题的复杂化和多元化为当下环境治理带来更大的阻力，政府的一权独大难以实现有效治理。理念的薄弱和多主体合作治理机制尚未建立是我国环境治理面临的现状，以京津冀为例，社会经济的快速发展使人民的生产生活水平有了极大的提高，但随之带来的京津冀生态环境的恶化也带来巨大的治理压力。京津冀地区环境治理的体制遵循单一模式下治理，单一模式治理可以就职权范围内的突发性危机进行快速决策以控制事件的继续恶化，但对于某些设计环境综合治理具有跨域性和职能交叉性等特性的复杂问题，单一模式效率低下的弊端明显凸现，事态非但不能得到很好的控制，各个部门的独立行事和缺乏协作可能会使问题进一步发酵最终变得不可控制。在纵向层面，我国政府是自上而下划分管理层级，政策的传达也是遵循自上而下的的链条逐级传递，等级链传递会使事件的处理失去应有的时效性，其次在事件的反馈中容易出现信息失真信息遗漏等情况，遇到复杂情况危急的案件，层级节制的秩序反而会阻碍信息传递的效率，进而使资源难以有效整合。

(二)京津冀环境治理多主体协作过程中的问题

京津冀环境治理中政府、市场、公众各自效用没有得到最大限度的发挥，尚未形成团结一致的治理合力，分散的力量削弱了整体效应。针对复杂环境问题的处理，协同行动的不足暴露出环境合作治理面临的困境。

1.政府作为治理主体力量薄弱

环境协作治理行动要求各行为主体整合各自诉求，由分散的力量凝聚成一体的整合的力量。在提供公共产品和公共服务的渠道中，考虑到市场失灵和外部性的情况，政府无疑是最有力的参与者，应该以公民利益为出发点致力于引领环境协同治理。但现实是我国现行的管理模式仍滞留在单一化的条块分割的模式，看似统一的行动背后实则存在严重的分歧，这就导致了京津冀环境治理过程中政府作为治理主体力量的削弱。京津冀环境合作治理过程中政府力量薄弱体现在各部门的冲突和分歧之上，各部门很有可能为了追求部门利益而至整体利益于不顾，也就是说在没有明确的制度保障下，部门很可能为了追求私利放弃整体战略或效益，盲目追求本部门利益。

2.市场运作机制缺乏良性运作

绿色发展理念下的环境合作治理要得以落实，必须让政府的规划发挥实质性的作用，市场承担着重要任务，而社会组织和非营利组织作为市场力重要的治理主体承担着构建良性市场运作机制的责任。绿色发展作为一项可持续的事业，其商业化和市场化是必经之路。这也就意味着，在政府的制度保障和扶持下，市场发挥功能也不仅仅依靠环保组织推进公益事业，必要的利益追求为环境治理实践绿色发展注入动力，推进绿色生产技术有效推进环境治理是市场能够提供的有力保障。

3.公众参与的有限性

公民满意度市政府提供公共产品和公共服务的宗旨，公民在推动环境治理过程中有着不可推卸的责任。然而从当下京津冀环境治理现状来看，公众参与明显不足，公众的参与被放在次要的位置。公民社会下的环境治理问题应该更加积极主动地问询公众的意见，发挥公众参与治理的积极性。公民诉求得不到表达就使得公众反映的情况得不到解决，而水污染问题、雾霾问题、生态空间治理等问题恰恰是关乎民生的重要问题，也是京津冀环境治理面临的最大挑战，都需要公众的切身参与。

三、构建多主体的环境合作治理体系

多中心治理理论用于环境治理最关键的一点即是抓住“多中心”和“协同治理”的内涵，奥斯特罗姆从长期存续的公池资源的自主治理中提炼得出的多中心自主治理理论过于强调资源使用者在制度设计过程中的充分自主权，而忽略了来自外部政府权威的干涉和挑战，政府与市场、社会不再是对立的，而是相辅相成的。正如奥斯特罗姆夫妇所指出的那样，没有任何个人或群体作为最终的和全能的权威凌驾于法律之上”。②在国家治理体系和治理能力现代化的过程中，环境治理能力是提升政府治理能力，深化改革治理制度的关键所在，我们更要提倡一种多元化治理的思想。政府不能一权独大也不能不发挥效用，在合作协商下综合运用政府行政力量与其他社会主体力量，才能综合多种方式进行协同治理，以多个节点的共同之势，才能发挥整体的最优效果。

(一)政府：积极制定环境治理的行政法律制度

由于环境问题的外部性，公共物品特性以及产权界定的模糊性，环境治理中政府的介入能够缓解市场自由运作带来的环境难题，政策制定和执行本身就是对环境治理的引导和规制，政府能否在环境治理方面发挥预期的积极效用，其关键在于建立一套有效的制度和规则来对政府权力施加约束，或者加强现有法律的有效性和执行力。

1.制定环境治理行政规划制度

制定行政法律制度的起点是政府明确制定绿色发展理念下环境治理的行政规划，规划顾名思义指的是长远稳定的计划，其内涵囊括环境治理的目标和所需遵循的法律规范。根据中共中央十三五规划建议，绿色发展应从六个方面统一部署、分布实施。③为了进一步促进政府行政规划的具体实施，绿色发展的法律规范应按照既定程序使得国务院各职能部门、县级以上人民政府对具有专项性和区域性的绿色规划做出相关规定；按照政府发展目标，平衡经济发展与环境问题关系，进一步指明经济效益和社会效益索要达成的目标；为加强中央政府的权威和效力，加强地方政府环境治理自主性和有效性，充分发挥多治理主体的积极效用，应按照绿色发展规划中确定的各项约束性生态指标，明确政府的法律责任。

2.制定环境治理政府扶持制度

政府扶持制度是指为政府利用适宜的政府工具为促进可持续发展，面对市场失灵等外部性引发的市场难以自发调节的问题，以经济手段刺激经济利益的增长，以此来实现利益最大化。利益最大化的驱动意味着人们在面临经济方案选择时，往往会选择更大的盈利而没有使用新能源、回收资源、节能减排来保护环境的内在动机。政府适当提供经济扶持使得企业即使在盈利微薄的情况下也能做出有利于环境治理的抉择，这不仅是对企业的经济扶持，也有利于维持企业参与环境治理的积极性。政府扶持手段，主要包括调整税收政策，税收方面对坚持绿色发展的个人和企业实行税收优惠，依法纳税。再次，加大专项补贴，国家、各省市建立有关绿色发展项目专项基金，通过资金支持，起到鼓励和支持绿色发展的技术研发和产品推广的效用，同时专项基金可用于扶助重大项目研发，用于绿色发展宣传教育经费。最后，推行政府采购，政府对绿色产品给予财政支持，通过规整大数据，建立绿色产品信息系统，规范政府采购清单和产品序列，并进行有效监管。

3.制定环境治理行政规制制度

环境治理行政规划制度和政府扶持制度需要行政规制制度加以完善，行政规制制度旨在使政府运用行政权力对政府以外的市场主体和社会主体进行监督，确保其它主体效用的发挥。行政规制制度主要包括绿色发展市场准入制度和绿色发展监督制度。

绿色发展市场准入制度一是建立市场优先准入制度。在倡导清洁节约式生产过程中，某些新能源已然冲破传统市场的打击获得进入市场的机会，市场优先准入制度能够开放市场、减少审批时间。二是建立限制性市场准入制度，与优先准入制度不同的是限制性市场准入制度是对传统过分追求经济效益而忽视生态保护的企业进行审查，禁止高耗能和高污染的企业进入市场。绿色发展监督制度的制定一是在市场准入制度之上对高污染企业进一步的管理。政府应该根据企业特点和过去指标完成情况制定新的节能减排指标，同时对重点行业重点企业进行督查和审核，对排污许可证做出明确规定，对未完成指标情况的企业采取责令生产和停产等惩罚措施。二是建立企业之外的公共资源的管制制度，公共资源因其特性在不受管制的情况下易遭到滥用。

(二)市场：运作适应环境治理的良性市场机制

市场是绿色产品流动的重要场所，是绿色发展必不可少的链条。市场因其固有的缺陷有时也会表现出低效或失效，市场主要表现为以下两个方面的失灵：一是信息失灵，大多数绿色产品具有科技含量高、工艺复杂、形式新颖等特点，消费者在收集信息过程中识别和处理信息的成本较高，信息难以获得且难以完整，影响市场信息流动，信息产出不足；二是负外部性，消费者作为理性人首先考虑到自己经济效益，而没有使用低消耗产品和节约清洁型能源的内在驱动力，环境成本带来生产的负外部性且市场无法自发调节生产负外部性，只能由社会分担。环境治理过程中市场应该以克服市场失灵为逻辑起点，在与政府的协同治理下，构建良性运作的市场运行机制，实现绿色资源的最优配置。良性市场机制构建集中体现在三个方面：严格把关生产环节中的产品质量、重视消费环节中的消费导向以及重视企业绿色发展技术产权和责任。

1.严格把关生产环节中的产品质量

市场应该通过生产环节中对绿色产品的信息收集、汇总和整理，加以分析利用后实现优胜劣汰的良性引导。优质产品即产品在生产使用过程中遵循绿色发展理念，使用易于处理和降解或有利于资源再生和回收利用原料，产品制作流程皆符合环境保护的要求，有益于打造和谐生态环境。严格把关生产环节中的产品质量应该注意：市场根据专门的法律规范明确绿色标志的适用对象，并配合相关部门落实相关规定，确保实施成果，将市场中的绿色产品更划分为多种形式并行分类管理，以便消费者进行有效识别，更为理性地选择绿色产品。

2.重视消费环节中的消费导向

要引导消费者树立正确消费观，培养低碳生活方式，日常生活中树立节能环保意识，提倡健康适度的消费心理，以消费者自身消费方式变革促进生态产业发展。在提倡绿色消费的过程中，政府应该加强绿色消费理念的推广与宣传，引导消费者自觉践行绿色消费。市场作为重要治理主体应配合实施非绿色消费惩罚制度，通过提高非绿色消费的成本，遏制非绿色消费的行为。提出对水、电、天然气等资源性产品消耗减量化要求，通过实行累进制对超出消费定额部分增加收费，起到间接遏制非绿色消费的作用。

3.重视企业绿色发展技术产权和责任

企业在推动绿色发展过程中毋容置疑扮演着重要角色，企业应积极引入支持绿色发展的新兴技术，加强风险管理和成本管理，注重经济发展和生态环境保护的平衡关系，避免出现牺牲企业社会责任以盲目换取经济利润的现象。因此，有必要从重视企业绿色产权和企业社会责任两个方面推动市场机制的良性运作。

重视企业绿色产权意味着市场对绿色技术利益相关者的利益加以保护，以产权保护实现对企业的激励。市场在明晰产权方面应保障产权所有人自由行使对绿色技术的各项权利，禁止未经授权滥用绿色技术的侵权行为。构建企业责任机制是推动市场机制良性运转的有力保障。企业自身要树立起绿色发展责任意识，遵循法律制定企业战略发展目标，目标需切实可行且体现企业应担之责任。

(三)公众：增强环境治理宣传教育和公众参与

在绿色发展转型过程中，政府干预是决定绿色发展战略方向的决定性力量，政府在制度制定方面占据强制性主导地位。政府不可避免地以政府的有限理性判断市场的开放性问题，以刚性的干预手段决定个体的意思自治。④公民参与治理意味着治理从被动转向主动，拓宽公众治理参与的途径主要是加强绿色发展的宣传教育和积极构建有效参与平台。

1.加强对环境治理的宣传教育

加强对公众参与环境治理的宣传教育是环境多主体治理中加强公众效用的应有之义，公众应该积极掌握绿色发展的基本价值理念并展开相关活动。公众通过了解相关法律法规以及具体可行的操作细则，明确各级政府和相关职能部门的教育职责，自觉学习绿色发展知识。公众自身绿色发展理论知识得到提升，思想得到提高，再通过家庭、社区、学校教育、科研项目、社会讲堂等教育宣传渠道等主动向周围传播，扩大绿色发展公众教育的传播途径，可以有效推动我国绿色发展公众教育的落实。

2.构建环境治理的有效参与平台

构建绿色发展的有效参与平台是公众参与的重要保障，不同职能和性质的主体在治理过程中应该做到协作协商，使各方利益需求达到平衡。首先公众要顺应信息时代发展，利用大数据搭建信息平台，充分利用网络媒体、电视报道、报刊期刊等公共的信息平台主动获得完整可靠的信息，比如周边工厂排污情况、生态破坏指数、环保部门查处违规行为的案例等信息应当通过公共平台公之于众，同时公民也应该积极提出建议，例如通过听证会、咨询会员会、政府网上邮箱、填写问卷调查等形式参与到与政府的互动和反馈中去。居民自治组织和社群组织无疑发挥巨大推动作用，但非营利组织这样的社会组织能使公众参与发挥更大效用，于公共空间维度实现政府无法实现的某些职能。环境合作治理工作常面临复杂情况，社会组织联合政府有利于工作的协调推进，在指导和鼓励社会组织发展的同时，也应当对社会组织的资格、活动规则和范围作出规定，以此更好地发挥社会组织在公众与政府之间的纽带作用。

【注释】

①李平原.浅析奥斯特罗姆多中心治理理论的适用性及其局限性——基于政府、市场与社会多元共治的视角,2014,30(5),50-53.

②埃莉诺·奥斯特罗姆.公共事务的治理之道:集体行动制度的演进[M].余逊达,陈旭东,译.上海:上海三联书店,2000.

③中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议[N].中国环境报,2014-11-04(1).

④张定乾.绿色发展的思路与法治保障[J].中国集体经济,2016(30):105-106.