国家森林公园的管理问题及立法对策

(武汉大学环境法研究所 湖北 武汉 430072)

国家森林公园是我国重要的自然资源，园内成片的珍贵林木资源为许多珍稀动物创造了良好的栖息环境，还有着悠久特色的历史文化资源等，可以说每个国家森林公园都是各地独具代表性的自然、人文资源宝库。然而当前在“国家公园立法热”的形势下，社会对国家森林公园的关注度较少，但国家森林公园的生态价值在我国建设生态文明过程中的作用不容忽视。

一、国家森林公园简介

吴楚材、李世东等人在80年代对张家界国家森林公园的研究过程中提出了一个关于森林公园的概念，他们认为森林公园是依赖于森林自然环境，拥有舒适的环境和科学教育、游览休息价值的地域，经科学保护和适度建设，给人们提供旅游、观光、休息和科学文化活动的特定场所。我国1999年国家林业局发布的《中国森林公园风景资源质量等级评定》国家标准，对“森林公园”作了科学的定义，并得到了学术界的认可，指出森林公园是“具有一定规模和质量的森林风景资源和环境条件，可以展开森林旅游，并按法定程序申报批准的森林地域”。

二、国家森林公园的管理问题

(一)国家森林公园的发展背景

1982年9月，我国建立了第一个国家森林公园——张家界国家森林公园，然后我国又先后批建了浙江天童、浙江千岛湖、陕西楼观台、广东流溪河等国家森林公园。这一阶段的森林公园建设，还处于摸索时期，影响力较小。接着从1992年原林业部召开的全国森林公园会议，掀起森林公园建设高潮，到进入新世纪，历经了近20年的发展。据统计，截至2019年2月，我国共有国家级森林公园897处，其中分布较多的有黑龙江67个、湖南62个，山东49个，江西49个，湖北38个等。

(二)国家森林公园管理问题

我国是一个自然资源十分丰富，地质地貌独特的国家，但在地方经济发展重心由旅游开发建设为主到逐渐以保护自然生态为重的过程中，很多风景资源都遭受了不同程度的破坏，国家森林公园也是如此，快速发展的过程中暴露了许多问题。

1.经营管理法规单薄

我国上位法中关于国家森林公园的管理法规仅有《国家级森林公园管理办法》《国家林业局关于进一步加强国家级森林公园管理的通知》等系列管理法规、规章，《国家级森林公园总体规划规范》等行业标准，对于国家森林公园的法律规定较少，难以适应当前不断发展壮大的国家森林公园。在中国知网中以“国家森林公园”为主题作为知识元搜索，观察其研究方向的学科分布，可以发现主要学科分类集中在旅游经济、林学、城市规划与市政、观赏园艺与园林方向，共同占72.1%，其他研究方向也主要是生态环境方向，法学方向的研究过于薄弱。

2.经营管理理念滞后

我国绝大部分的国家森林公园是由之前的国有林场改制而来，很多国有林场的工作人员也由此转为国家森林公园的管理工作人员。然而在国有林场转为国家森林公园的过程中，一些地方政府及管理部门没有意识到身份的转变意味着经营理念、管理思路的变化，仅依靠着国家财政拨款，维系国家森林公园的运营，于是资金、人才等条件的缺乏使得国家森林公园难以跨越政府化的管理发展，实现现代化的企业管理模式。

3.经营管理体制僵化

国家森林公园的管理涉及林业、土地等众多自然资源部门，管理过程中存在职权不分等问题，在官僚化的政府管理体制下，很多国家森林公园的资源优势没有被很好的挖掘出来，而渐渐埋没于国家湿地公园、风景名胜区、国家地质公园等各种自然保护地类型中，无法凸显、放大自身的景观特色。

三、国家森林公园立法对策

(一)国家森林公园立法情况

1872年，美国国会就通过了《黄石国家公园法》，内容详细全面，完全可以达到执行的层面。而我国还没出台类似的国家森林公园保护和开发的专门法律，上位法除了《森林法》《水法》《森林防火条例》等，现仅有《国家级森林公园管理办法》《国家林业局关于进一步加强国家级森林公园管理的通知》等系列管理法规、规章，《国家级森林公园总体规划规范》等行业标准。由于其约束力较弱，而且条款规定的内容较为笼统，往往是一些原则性的条款，给森林公园的保护和建设带来了很大不便。自1995年起，湖南、四川、安徽、贵州、广东、江西、黑龙江、陕西、甘肃、山西等10省人大相继出台森林公园条例，内蒙古自治区、福建省政府出台了森林公园管理办法，广州、南昌、洛阳、青岛等4市人大出台森林公园条例，东莞、安阳、三亚等3市政府出台森林公园管理办法，江苏、重庆林业局出台森林公园管理办法。其它省份依据森林法实施办法、相关林业法规或省政府决定，对省级及以下森林公园进行审批。在上位法没有明确规定的情形下，地方立法层次及进度不一，保护程度也各不一样。需要国家出台专门的法律法规规制我国现有的国家森林公园的保护发展。

(二)国家森林公园立法问题分析

从民法的角度来说，国家森林公园里的自然资源资产需要进行产权保护与合理利用。从法律的角度出发，明确物的权属与使用权利，明确其经济价值，进行登记造册，建立国家森林公园自然资源产权管理制度，地方政府部门不得肆意进行开发与滥用。

1.明确国家森林公园产权制度

据我国现行自然资源保护法律的规定，自然资源为国家和集体所有。但由于法律人格的抽象性，缺乏具体的自然资源产权主体代表，实际上国家和集体所有已被归部门所有、地方政府所有等这样一种非正式自然资源所有权体系所代替，我国当前自然资源产权制度中存在严重的“产权虚置”问题。自然资源作为人类生存发展的基本物质基础和保障，首先面对的法律问题就是产权问题。现实中很多国家森林公园由于缺乏具体的法律保护条例，尽管上位法规定自然资源为国家所有，但相关法律法规的缺失导致国家森林公园管理部门不明确，监管责任的缺失造成国家森林公园珍贵动植物等资源破坏，国有资产大量流失却很少被追责。所以在当前的国家森林公园立法保护中应强调国家森林公园为国家所有，国家森林公园内的自然、人文资源受国家法律保护，建议建立国家森林公园产权保护、产权登记及合理利用制度，禁止不合理的进行大规模的商业开发，优先保护国家森林公园珍贵的林木、动物资源，防止国有自然资源资产流失。

2.制定国家森林公园综合法律还是针对性的保护条例

随着我国建立国家森林公园的数量逐年上升，一些地方在意识到国家森林公园的问题后已出台了专门的国家森林公园保护条例，如《湖南省森林公园条例》、《内蒙古自治区森林公园管理办法》、《江西仰天岗国家森林公园保护条例》等，但当前国家森林公园名录中的数目庞大，整体立法数量却偏少，如何对其进行有效管理与保护？在每个国家森林公园都有自己独特的自然和生态属性的情形下，是针对一园制定单独的保护条例，还是上位法出台统一的国家森林公园管理立法进行规制？这都需要政府和专家学者们予以积极关注，探讨立法对策。

但其实，综合性的保护法律和针对性的保护条例并不冲突，个人认为首先上位法应明确国家森林公园的法律地位和管理部门，在当前800多个国家森林公园中形成统一的保护体系，然后各省市可以在上位法的框架内，根据每个国家公园具体的实际情况，制定针对性的、具体的保护措施条例，协同加强国家森林公园的立法、执法保护力度。

3.国家森林公园与国家公园立法联系

国家公园和森林资源就如整体与部分的关系，相互依赖，森林资源管制是国家公园建设的关键点，国家公园建设是森林资源管理的催化剂。在当前自然保护地体系中，国家公园处于主体地位。按照这样的发展趋势，以自然保护区为基础，今后将有一大批生态系统重要程度高、生物多样性富集区、物种重要栖息地、景观价值高的自然保护区被整合到国家公园去，但是我国自然保护区类型丰富，数量众多，那些没有被纳入到国家公园体系内的自然保护地，将如何管理？并且“以国家公园为主体”的自然保护地体系并不意味着以国家公园取代多种类型的保护地，国家公园是指我国自然生态系统中最重要、自然景观最独特、自然遗产最精华等的部分，具有全球价值，这种严格要求、条件使得“国家公园法”很难统揽自然保护地保护法治建设。我国现有保护地已经将很大部分的名山大川、人文古迹、河流湖泊、溶洞海滨等精华资源囊括其中，而国家公园建设中的资源要求必须具有国家价值和国家意义，能够代表一个国家的资源水平，国家公园的资源主要还得依托原有的各类保护地来进行。所以保护国家森林公园，一定程度上说也是保护国家公园的后备森林资源。

(三)完善国家森林公园保护立法对策

1.提高国家森林公园管理法律层级

目前国家级森林公园管理的上位法主要有2011年颁布的《国家级森林公园管理办法》，效力级别是部门规章，2018年颁布的《国家林业局关于进一步加强国家级森林公园管理的通知》，效力级别为部门规范性文件。另各省市出台的地方性法规如《湖南省森林公园条例》、地方政府规章如《内蒙古自治区森林公园管理办法》。整体来看，国家森林公园上位法效力级别低且缺乏相关立法，而且规范性文件中很多规定的过于原则化、抽象化，操作性不强；加之很多地方的立法水平层次不一，盲目追风进行地方环境保护立法，结果实践执行效果差，这些都极大的影响国家级森林公园的永续发展。

针对这些问题，政府应该对国家森林公园出台专门的国家层面的法律法规，提高立法层级，通过国家法律法规加强对国家森林公园的保护力度，加大对肆意破坏国家森林公园景区的违法犯罪行为的惩罚力度。美国是建立国家森林公园(国家公园)最早的国家，借鉴国外先进立法经验，在向美国等国家学习建立我国国家公园体制的基础上，也应进一步加强国家森林公园保护立法，完善国家森林公园管理法律体系，保护我国数量众多、面积庞大的国家森林公园。

2.明确生态保护优先理念

“生态兴则文明兴，生态衰则文明衰”，生态文明建设事关人民群众根本利益和中华民族永续发展。然而一些国家森林公园盲目进行开发建设，导致开发过度，景区污染破坏严重。这也是一些地方政府领导以及国家森林公园的管理者没有从根本上认识到保护国家森林公园的重要性，只顾经济利益而忽视生态保护。所以在立法中应该突出生态保护，明确生态保护优先的理念，明确国家级森林公园是国家禁止开发区域，是禁止进行工业化城镇化开发的重点生态功能区，在国家级森林公园内科学划定核心景观区、生态保育区、一般游憩区、管理服务区，按所在功能区严格规定开发强度，确定景区生态保护红线，严格进行管理。

3.理顺国家森林公园管理部门职责

国家森林公园管理涵盖多个方面，牵涉的部门也十分广泛，如何统筹相关部门，共同管理保护好所有的国家森林公园，不是一件易事。尤其是国家森林公园中经常出现的“一园多名”现象，一个班子，好几套人马进行管理，常出现权责不清，管理混乱，争权推责等问题，如张家界国家森林公园，就有国家森林公园、地质公园、风景名胜区、建议在制定国家森林公园的法律法规时，应理顺管理体制，在保护条例中明确主管部门地位，规定其具体权责；借鉴现代企业化管理模式，改善经营管理模式，自负盈亏，区分所有权和经营权；针对“一园多名”现象，协调好各部门利益；强化、严格监督地方立法，加强地方立法管理，落实地方环保法律的执行；贴合地方环境保护实际，提高立法操作性。

在当今“国家公园立法热”的情形下，我国自然保护地体系下的其他保护类型也同样值得关注，我国国家森林公园从1982年最初建立到如今已发展到800余个，但一直没有出台专门的法律，各地在保护过程中出现种种管理问题与乱象，需要进行统一立法规制，协调全国各省市的国家森林公园立法保护条例，强化国有自然资源资产意识，推进我国生态文明社会建设。