农村集体资产股份权能改革研究——以G、R市为例

刘炳琳

(西南民族大学 四川 成都 610041)

一、G市、R市农村集体资产股份权能改革的现状

(一)G市Y村改革概况。通过在G市农业局进行问卷调查，首先可以梳理出Y村“一清、二改、三统、四发”的改革思路，即一清产核资，二股份改造，三统一标准，四发放股权证。在改革时确认集体经济组织成员资格的方法主要有：针对具有本村集体经济组织所在地常住户口，以农村集体土地为生活保障，并且具有较固定的生产生活状态的人；外嫁、入赘，新生等人员则以是否长期居住的事实状态为依据，经村民会议或村民代表会议同意；队服兵役、求学、两改一股等特殊人群实施资格保留。

村中以改革为跳板，立足优势开发项目，但是根据当地村民采访的结果，村民收益并未达到预计的成果，甚至更低。村民表示对“农村集体产权制度改革”了解甚少，甚至改革的开始就是一本突如其来的“股民证”，村民仿佛是被村改革牵着走的旁观者，而不是实地的参与者。

(二)R市改革概况。首先农民身份资格确认问题是农村集体资产股份权能改革中的最基本也是最重要的问题，其中T居集体经济组织制定了自己的成员身份认定办法，使得身份认定工作有章可循。

R市村集体在进行农村集体产权制度改革时自主选择了具有创新性的改革模式。一是整合资源、规模经营。二是股份改革，壮大集体经济。三是整村土地流转，盘活集体资产。四是资金、资产入股分红增收。五是物业租赁增收模式。六是旅游开发增收。

(三)G市和R市改革现状对比。两个地区调研完成后，笔者发现在农村集体资产股份权能改革的背景下，两个地区的发展状况，发展模式有很大的不同。R市村集体以此为跳板因地制宜发展了村经济，而G市村集体经济发展和村民获益相对缺失。

G市Y村没有很好的做到因地制宜发展村集体产业，合理利用土地，有效增加村民的分红。R市村集体抓机遇，赶机会，因地制宜发展产业，多种方式合作产业，力求资源合理利用，创新改革，村民得到增收。通过整村土地流转实现规模化、产业化发展：越来越多的农业产业化龙头企业、工商企业、专业合作组织等投资参与农业规模经营，整村流转土地，成为推动农村土地经营权流转的重要力量。

二、农村集体资产股份权能改革存在的问题

(一)村委会改革信息普及工作不到位，导致村民的自主决定参与权受损。调研显示，Y村采用的是村民代表普及的方式，在改革前期，村民代表对村民的普及并没有做到位，因此村民在对改革进行的流程并不清楚的情况下就收到了村委会发放的股权证。调研过程中，项目小组了解到有一部分村民决定将土地留下来自主经营，并不愿意参加村中的改革。在这部分村民拒绝参与改革后，因其承包地占地位置属于村改革小组事先规划为发包给大户种植的土地区域，村中并未重新进行妥善规划，且影响村民进行正常的农业生活，使其不得不放弃耕种外出务工。

相较而言，S省R市在改革前期就对村民进行了相关的细致普及，向村民分发传单并进行了人到人的宣传，最后以签字确认的办法来确保每位参与改革的村民知晓改革的内容。通过两地改革试点对比，可以看到R市相关改革试点的村民普遍对改革各种信息和进程了解较全面，很大程度上体现出村民参与改革的自愿。

(二)身份资格认定标准不统一，侵犯少数弱势村民权益的行为时有发生。农民身份资格确认问题是农村集体资产股份权能改革中的最基本也是最重要的问题，但在实际操作中，由于农村长久以来固守的传统观念和风土人情的影响，区域间和同一区域不同农村之间的差异较大。

笔者成员在调研中了解到S省R市苗家村外迁户一问题至今未得到妥善解决，一直上访。2002年M村出台政策，规定外迁到村里的人，每人交500元，享受老户待遇。2006年市信访局下发文件《关于落实外迁人口待遇的答复》——各村居可以通过外迁人口缴纳一定社会公益金，享受与原村民同等待遇。当事人在股改前福利待遇、选举权与被选举权等同本村的村民相同，去年拆迁分房子，村里却划分了三六九等，表现为新旧不平等、男女不平等的差别待遇。诸如此类，在股改的经济组织成员身份资格认定上，存在着诸如此类诸多不平等因素——标准不统一，司法审判对其可诉性认知不统一的现象——因而造成侵犯少数弱势村民权益的行为。

(三)合作社破产后，对村民应当如何承担债务以及债权人权利如何保障，法律条文与政策均存在空白。农业生产受自然因素影响颇深，本身具有脆弱性和不确定性，并且其经营情况与主导改革的原村委会，董事会，监事会等组织的成员本身的思想水平，道德水平，经营能力等因素息息相关。合作社经营不善将会牵一发而动全身，影响每一个该与改革的村民的利益。

笔者成员实地调研发现，S省R市等改革试点，村民以出资额(股本)为限承担合伙责任，此与我国民法体系中规定的合伙制度责任承担问题不符。但针对改革中可能出现破产的情况，相关政策与法律条文并未做出明确规定，导致合作社破产后，村民责任承担与债权人权益保护都处于不明晰的状态下，从一定程度上阻碍了外来资本对改革试点农村的投资，导致试点的经济发展阻滞，让为村民增收成为空谈。

三、农村集体资产股份权能改革的完善建议

由于各个地区的经济发展状况存在差别，沿海地区比内陆地区改革后的发展形式更呈现出多样化的特点。因而从普适性推广的角度出发，农村集体资产股份权能改革应通过政府、基层自治组织、人民群众等多方主体的通力合作来克服当前的实践困境，进而使该制度更好地契合和满足不同地区的差异化需求。

综合S省G市和S省R市两地的改革进程，结合当前改革发展实际，笔者对加强农村集体资产股份权能改革的工作提出以下几点建议：

(一)改革前期加强宣传力度，保障村民的自主决定参与权。改革过程中，为保证村民在改革中的自主参与决定权，村委会应当就改革的背景、发展规划、收益预计等信息，进行公开宣传并向村民进行全面的普及，让村民知悉改革的有关事项和改革情况，为村民解疑答惑，尊重村民对改革的意见和建议，使村民的自主参与和村委会的干预相平衡。

要想村民在村集体中真正落实自己的主人翁地位，就应当保障好村民的选举权，监督权，决策权，管理权。这一切的实现也应当是以对村集体事务的知情为基础，保障村民对农村集体产权制度改革细节的知情，以通俗化的表达方式传达改革思想，再充分倾听民意，落实民主决策。只有村民全程参与，才能更好的平衡村民个人利益和集体利益，才能创建良好的发展纽带，村民主动做，愿意做，积极做，才能更好的落实改革的实施。

(二)各地因地制宜统一身份资格认定的标准，确保身份认定工作有章可循，减少对弱势群体利益的侵害。针对成员资格界定问题，黄延信提出了三项原则：一，尊重历史，集体资产是各个历史阶段集体经济组织成员共同劳动的成果，因此成员资格也应该涵盖各个阶段不同的群体。二，权利义务对等。三，标准一致[1]。郝秀琴提出两项要求：一，制定程序公开透明让更多村民参与进来保证公开公平。二，既要坚持民主原则，也要保证少数人利益[2]。身份资格认定作为农村集体产权制度改革最为基础的部分之一，各地因地制宜确定统一的标准尤为重要。标准的制定不仅要参考客观的各地实际情况和发展方向，也要遵从农村基层民主管理制度，在协商中听民声，表民意，尊重历史和遵从现实，确保障工作的公开性和公正性，做到规范操作，通过居民议决的方式为集体经济组织及成员的合法权益保驾护航，确保改革工作顺利有序推进。

对于身份认定工作的流程，可以借鉴R市T街道的方法，改革领导小组具体负责农村集体经济组织成员身份认定工作，并设立监督小组对身份认定工作进行监督。主要流程可以大致分为：第一步召开村民(居民)代表会议。第二步首次公示初步结果。改革领导小组以户为单位开展人口调查，将调查成果编辑成册，签字确认后在村(居)务公开栏内进行初榜公示，公示期内对成员名册有异议的，按规定程序核实确认后予以修正。第三步二次公示核实修正结果。第四步最后公示最终结果。最终成员名册，在村(居)务公开栏内进行公示，并逐户签字确认，作为股东身份和股权量化的依据。第五步存档备查。

(三)完善合作社破产后的权责相关的法律制度。从我国先行的法律来看，农村集体经济组织属于特别法人，不适用我国的《企业破产法》，固然不因适用我国企业破产的程序与法律条文，而相关的政策与法律也并未对农村集体经济组织的破产能力与破产程序做出规定。目前我国学界，对于是否应赋予农村集体经济组织破产能力持两种观点，一种观点是以宋红松为代表的赞成态度，认为“建立村集体经济组织破产制度不仅可以对村集体经济组织实行优胜劣汰，将其真正推向市场；同时也有利于促进村集体经济组织建立完善规范的经营管理制度，最终有利于我国农村经济的良性发展”[3]。另一种观点认为农村集体经济组织不应有破产能力，是以学者屈茂辉为代表的，他们认为赋予农村集体经济组织法人破产能力目前在我国没有广泛的民意基础和立法上的可接受性，并且确定其破产财产的十分困难[4]。

以上两种观点各有其合理考虑理由，但本文认为，在如今市场经济发展的大背景下，《民法总则》虽然已经确立了其法人地位，但是如果让农村集体经济组织破产能力缺失，会让其法人地位失衡。破产机制作为对债权人的保护机制，一旦缺失，将会使农村集体经济组织法人与债权人的权责不明晰，阻止社会资本进入农村，也组织农村集体经济组织进入市场。

结语

根据调研实际情况得知，改革中两地在身份认定问题上，大多均以户籍为标准参与评定。G市Y村进行改革时村民参与权与自主性难以得到保障，而R市村集体改革过程中保障了村民的知情权与参与权，民主性较强。且参与农村集体产权制度改革后，Y村产业发展相对单一，未能做到因地制宜发展经济，R市较好的做好了创新发展，各村因地制宜制定了发展政策，村民收入途径多，数量增，做到了稳中求进。笔者针对改革推进过程中的问题提出相应的解决建议，我们完全可以预见，农村集体资产股份权能改革的有效施行在发展农村经济和实现共同富裕中的作用将更加突出。