破解农村最低生活保障反脱贫问题的思考

孙钰静 康世宇

(河北大学 河北 保定 071012)

一、农村最低生活保障的反脱贫问题

某些乡镇获村干部为了避免有些好吃懒做的人损害村庄的发展形象，便将最低生活保障指标定给了他们，保证其基本生活不闹事即可。但这样的事情一旦开始就具有了“破窗效应”，懒惰的人就能享受最低生活保障福利，对勤劳致富的村民是一种伤害，意志不坚定的人很容易受刺激也做依赖政府最低生活保障救助金度日也不自谋生路。内蒙古乌兰察布市化德县38岁的安姓农民，正值壮年却表示自己不具备劳动能力甚至农忙时还要依赖周围年纪更大的村民帮忙。[1]村干部让其到医院出具无劳动能力的鉴定，却被其以资金不足为由拒绝。实质上就是其看到最低生活保障户和贫困户政策好，想要通过这种方式不劳而获。

这说明我国农村社会救助制度还不够完善，个别地方政府未能对农村社会救助对象细化分类，往往倾向于将各种救助福利集中投向农村最低生活保障户。这既无法有效保障最低生活保障边缘户、临困户等群体的生活需求，也可能导致最低生活保障户在享受各种救助福利的过程中无心脱贫。

二、产生问题的原因及危害

(一)最低生活保障福利特权是根源

享受农村最低生活保障政策的农民每年除了可以每个月领取最低生活保障金之外，还可以享受在医疗、养老、住房、子女就学等等方面的多种优惠福利政策。随着保障水平的提高，以及最低生活保障户会加挂较高标准的医疗、助学、助残等综合保障功能，在一定程度上就会引发基层最低生活保障福利依赖和农户矛盾。

社会救助制度包括住房救助、教育救助、医疗救助、就业救助以及残疾救助，然而享受这些优惠政策的前提是符合最低生活保障救助标准。由此就引发成最低生活保障救助是包括水、电、气、暖、公交、电视等日用生活消费减免的前提，即最低生活保障成为了享受其他优惠政策的准入资格。[2]

在农村最低生活保障制度运行的实际过程中，一些人会为了获得这些利益采取各种手段来骗保，例如虚报家庭财产及收入，隐瞒真实情况以降低人均收入；或者采用人户分离的手段、假离婚等各种手段使自己达到符合最低生活保障的标准。除此之外人情保也是福利侵占的重要表现之一，在当前的关系社会中各方面都存在着关系运作的现象，农村地区的人际关系又格外复杂，有些村干部就会出于自身利益的考虑不免会做出优亲厚友的选择，让本不该享受的低保却有关系的人侵占了社会福利。

(二)程序机制不健全

农村最低生活保障政策的核心是低保标准的科学确定。具有公信力和说明力的低保标准，是社会救助制度具有旺盛生命力的坚实基础。然而，目前农村低保标准却存在两个突出问题：一是由于各地制定农村低保标准应当根据当地维持农村居民基本生活所必须的衣、食、住费用，并适当考虑用电、取暖、未成年人义务教育等所需费用来确定。但在实际操作中，标准的确定人为因素比较多，缺乏科学测算和合理精算。[3]二是由于各地对低保标准核算和评定的内容大不相同，有的按照低保对象类别如家庭规模、身体状况、劳动能力等进行细分，以家庭收入的平均数来核算；有的按照房产、劳动力进行评定；有的根据申报人的收入情况以及财物变动状况等进行核算和评定。

(三)有些农民思想意识落后、好吃懒做

引用农村的一句话——“政府发钱，还给看病，孩子上学也有着落，不用费劲刨闹生计。”这样的福利确实容易反脱贫，如果这种情况长此以往就会助长一些人的好吃懒做行为甚至将政府用来保障其基本生活的最低生活保障资金视为“工资”。单纯发放最低生活保障补助无疑是被动的扶贫手段，这种福利化倾向，在一定程度上妨碍了部分农民自力更生脱贫致富的积极性和主动性。就目前情况来看，还有部分地方政府对于具备劳动潜力的最低生活保障户未能采取有效的促进就业措施，无法有效激发最低生活保障户就业热情，导致其就业意识不强、更倾向于放弃工作机会而消极依赖最低生活保障。[7]长此以往人们就会形成思维惯性认为自己获得国家的补助给养是一种习惯，是理所应当的。

三、解决农村低保反脱贫问题的措施

(一)优化最低生活保障待遇标准

就农村最低生活保障政策而言，必然跟其他的一些相关的社会保障制度有关联，其中有的需要同步实施，形成政策合力，体现社会政策的有效性；有的需要厘清政策之间的界限，防止福利叠加，以体现社会政策的公平性。

首先，相同性质的社会救助政策不再重复享受。原来的农村五保对象除了在纳入农村五保供养的同时，纳入农村低保进行保障。其次，明确儿童优先和待遇就高的原则。“三无”人群中未满16周岁的未成年人基本上都属于孤儿的范畴，保障水平要高于特困人员救助供养水平，体现出儿童优先和就高的原则。最后，农村低保政策要与残疾人福利保障政策的衔接。纳入特困人员救助供养范围的残疾人，不再享受困难残疾人生活补贴和重度残疾人护理补贴。

(二)强化最低生活保障瞄准机制的规范性

要确定农村低保标准的主要考虑因素。农村低保标准应当能够维持农民最基本的生活物质需要。各地应当在认真调查研究的基础上，准确测算贫困对象年人均消费水平和人均基本生活费支出、农村经济发展水平、地方财政的承受能力和物价上涨指数等。[4]各地应当在综合考虑以上因素的基础上，确定一个科学可行的低保标准的参照系数。

村委会应当通过建立专门的公示栏等方式，形成低保政策的常年公示制、程序和结果的常年公示制、动态的年度核查机制以及动态的跟踪监督制度等。这些制度即有利于增强低保人员的透明度，又有利于低保人员自觉接受监督，从而增强低保的公平、公正性。

(三)从素质上改变落后思想

要想杜绝这种不劳而获的想法，就必须从根源上即从幼年期就在教育上改正这种错误思想。要进一步加大对农村低保政策的宣传教育力度，让广大困难群众充分了解国家实施农村低保这项制度的目的、意义和办事程序。同时要通过培训，提高基层干部对农村低保工作业务素质和政策水平，提高办事效率。让广大群众充分了解农村低保的范围、条件、程序和诉求渠道。通过宣传教育让群众懂法明理，知谦让廉耻，从思想意识上根除等、靠、要的想法。