农村基层干部环境责任离任审计刍议——基于乡村振兴战略背景的思考

(重庆理工大学会计学院 重庆 400054)

一、引言

党的十九大提出要加快生态文明体制建设，实施乡村振兴战略。基层干部的日常履职行为对农村环境有着直接而重大的影响，所以乡村绿色发展之路必然要求在基层管理上对环境问题予以重视，笔者由此提出对农村基层干部开展环境责任离任审计，总体目标是对基层干部任期内的环境责任履行情况进行客观、准确的评价，促进农村实现经济、社会、生态环境的协调、可持续发展。实施此项审计，一方面有利于基层干部形成良好的生态环境责任观，推进乡村绿色发展；另一方面有利于构建更为客观的“经济+环境”干部考核体系，完善乡村治理体系。

二、农村基层干部环境责任离任审计的难点剖析

(一)制度困境：审计法规滞后性。审计工作的开展需要有充足的法律依据，然而我国现行的相关法律制度体系建设还有明显的滞后性：首先，本审计的专门性立法滞后。由于基层干部环境责任审计尚处于设想阶段，所以没有针对此项审计的直接立法。其次，农村审计制度不完善。本审计应属于农村审计的一种，然而农村审计尚处于初步发展阶段且并未涵盖在国家审计范围内。再次，农村环境审计边缘化。国家级法律法规如《审计法》、《村民委员会组织法》中，对农村环境审计都没有具体规范和针对性描述。最后，农村环境保护法律依据缺失。我国关于环境保护的法律条文绝大多数都是针对城市环境污染的防治，农村的环保立法已经远远落后于经济社会发展。

(二)内容困境：审计对象异质性。本审计针对基层干部在职期间的各项环境相关指标及其变化进行责任审计，审计对象具有高度异质性。第一，审计对象的高跨度性让部门间协调困难。审计对象既包括自然领域也包括社会领域，涉及到多个资源管理部门，容易陷入权责划分不清、沟通协调成本高、信息输送不顺畅等困境。第二，自然资源的流动性让环境责任的地域区分困难。最后，环境问题的历史遗留特性让审计工作定责追责难度大。

(三)主体困境：审计人员局限性。目前的审计力量应对此项工作还具有明显的局限性。首先，审计经验不足，基础资料缺失。一方面现工作缺乏先例参考，需要审计部门自行摸索审计道路；另一方面，由于农村长期的环保忽视，审计机关对于农村环境方面的资料掌握较少、数据失真。其次，审计任务繁重，审计人员不足。此项审计涉及的农村基层干部数量庞大且审计内容复杂繁重，现有的审计人员数量显然不足以应对此项工作。最后，审计人员素质偏低，专业结构不合理。农村审计工作人员长期进行的都是基础集体财务审计工作，而环境责任审计会涉及到环保、水利、农业、村居治理等多个专业领域的内容，专业的不完全匹配加重了审计工作的艰巨性。

(四)基层困境：审计环境复杂性。由于我国基层审计环境的复杂性，本审计推行困难重重。一方面，基层干部审计观念意识落后。经济指标导向型的绩效考核管理办法助长了基层干部牺牲生态环境来发展经济的风气。并且村干部多为文化水平不高的农民出身，对审计政策的理解性容易流于表面。另一方面，农村群众审计配合度低。农民整体政治文化素质和视野的局限性以及环保意识的不足，使得他们对于基层干部履职过程中的生态环境破坏行为缺乏敏感性。

三、开展农村基层干部环境责任离任审计的对策探讨

(一)加强法规政策建设，完善审计制度体系。法律政策依据的缺失是最亟待解决的问题。首先，国务院和审计署可以参照《审计法》和《全国农村审计条例》等制定贴合农村实际的审计法规政策体系，同时考虑到地域差异，各省市可以结合本地区农村实际情况进行具体审计程序的弹性调整。其次有关部门应构建最关乎农村可持续发展、农民群众幸福生活的评价指标体系。再次，政府要出台相关指导意见和技术指南，为审计实施范围、步骤、操作规范提供参考。最后，农村生态环境保护方面的立法也不容忽视。

(二)构建多方合作机制，创新审计方法技术。生态环境资源的特殊属性要求有关部门必须精心策划审计方案，构建审计部门内外多方合作机制，建立科学有效的审计工作架构。首先，政府要发挥主导作用。明确审计部门与其他资源管理部门的权责，建立部门间资源共享和成果共用制度，强化协调配合。其次，审计部门要加强内外部合作。一方面要积极与水利、农业、林业、国土资源等部门建立资源信息沟通渠道，实现信息共享；另一方面要构建与社会专业技术机构的合作机制。最后要强化基层干部环境责任落实情况。坚持“权责对等”原则，实行生态环境损害终身追责制。

(三)加强机构人员建设，积极面对审计挑战。打铁还需自身硬。本审计的先创性要求审计部门积极探索，形成新的工作方法体系。对于审计工作任务重、人员不足的问题，审计机构一方面要合理调配本单位的审计力量，另一方面要突破地域限制，通过购买服务、购买数据、外聘专家等模式，积极与外部审计机构或人员合作。为提高审计人员综合素质，要定期开展审计人员的培训工作。

(四)深化农村审计教育，优化基层审计环境。对于村干部群体，一方面要提高环境指标在干部履职成绩中的权重，引导其树立正确的政绩观。另一方面要要定时开展审计政策和生态环境保护法规的深度学习活动。对于农村群众，要积极推进农村群众生态环境教育工作，开发群众对干部环境工作的监督职能，畅通群众舆情反映渠道。

(五)开展审计试点工作，总结推广经验成果。建立和完善农村基层干部环境责任离任审计制度的途径可以是先试点，再总结试点经验由点到面进行大范围推广，逐步扩大审计工作开展区域，让基层干部环境责任审计发挥促进农村生态环境建设，推进乡村全面振兴的积极作用。

四、结语

乡村振兴战略中生态宜居、治理有效的总体要求和严守生态保护红线、以绿色发展引领乡村振兴的原则，要求加强对基层环境工作的监督与指导。本文提出农村基层干部环境责任离任审计设想，强调通过完善审计法规制度体系、创新审计工作方法、加强审计队伍建设、优化审计环境和积极开展试点工作来实现本项审计的顺利开展，为农村生态文明建设提供制度保障，以此推进乡村振兴战略的全面贯彻落实。