浅析生态扶贫“江西之治”

（中共江西省委党校，江西 南昌 330003）

引言

近年来，江西省牢记习近平总书记视察江西后的殷切嘱托，坚持“绿水青山就是金山银山”的发展理念，坚持扶贫开发与生态环境保护并重，通过实施重大生态工程、大力发展生态产业、加大生态补偿力度、创新生态扶贫方式等等，已经初步走出一条适合江西省情、推动贫困地区扶贫开发与生态保护相结合、脱贫致富与可持续发展相促进、脱贫攻坚与生态文明建设“双赢”的新路子。当前全国脱贫攻坚已进入攻坚阶段，生态扶贫作为实现脱贫致富的一种重要方式，值得深入研究。如何进一步推动生态惠民、生态利民和生态为民，实现“生态美、百姓富”的有机统一，让资源变资产、资金变股金、农民变股东，让绿水青山变金山银山，带动贫困人口增收，形成生态扶贫的长效机制，是欠发达地区值得探讨的课题。

通过对上犹、遂川、莲花、奉新等生态扶贫试验区进行深入调研，我们总结出江西生态扶贫的“五种模式”，提出要从省级层面建立和完善“稳受益、不返贫、生态美、百姓富”生态扶贫制度体系，巩固生态扶贫政策成效，不断提升生态扶贫治理体系和治理能力现代化。

一、江西生态扶贫的“五种模式”

（一）“生态产业+扶贫”模式。充分依托和发挥生态资源禀赋优势，大力发展生态农业、绿色工业、生态旅游业等新型业态，建立了生态产业发展与脱贫增收“造血”机制。如遂川县依托茶叶、金桔、板鸭“三宝”产业优势，建立“龙头企业+专业合作组织+基地+贫困户”模式。

（二）“生态治理+扶贫”模式。加大生态修复治理，推进山水林田湖草综合治理等项目，建立了引导贫困户参与生态管护受益机制，如上犹县设立了河道水库管理员、生态环境监督员等“八员三工一干”生态扶贫就业专岗[1]。2018年全省新增生态护林员3500名，年人均增收8000-12000元。

（三）“生态工程+扶贫”模式。将重大生态工程、重点生态项目、重大专项资金向贫困地区倾斜，组织贫困户通过参与工程建设与管护，获取劳动报酬，建立贫困户参与生态工程获益机制。如在国家水土保持重点建设项目31个建设指标中优先安排24个贫困县，既有效破解贫困地区生态保护与建设资金难题，又进一步拓宽了贫困户的增收渠道。

（四）“生态补偿+扶贫”模式。探索贫困地区生态综合补偿机制，完善东江源跨区域生态补偿机制，提高贫困地区呵护绿水青山的积极性[2]。以寻乌县、安远县、定南县东江源头区县为例，2019年预期可获省级和中央补偿及奖励资金15亿元，这些生态补偿资金与贫困户全面“挂钩”，惠及当地贫困人口。

（五）“生态搬迁+扶贫”模式。对居住在库区、边远深山区和地质灾害区的群众实施易地搬迁，通过发展产业、支持就业，使贫困户“搬得出、留得住、能致富”。如遂川县近几年实施易地搬迁1.2万户5.4万人，其中建档立卡贫困户4334户25409人。

二、当前江西生态扶贫的“三大短板”

（一）制度供给不够充分。一是生态资源价值转换通道尚未完全打通。农村集体产权制度改革正在推进，自然资源资产确权颁证、资产价值评估、折股量化等工作尚未完成，未形成一套行之有效的生态产品价值实现制度体系。二是多元化的生态补偿机制尚未建立。国家层面生态扶贫专项补助资金不够，省级财力补助有限，社会资本参与度不高，系统性推进贫困地区生态建设资金不足。三是考核监督机制有所欠缺。生态扶贫尚未纳入生态文明考核监督体系，生态治理、生态扶贫项目、生态综合补偿和生态保护奖励政策落实情况考核监督机制还不完善。四是协同推进机制还需加强。当前江西生态扶贫还不同程度的存在“铁路警察各管一段”的情况，部门之间没有形成高效协作机制，工作系统化、整体化、体系化不够。

（二）生态产业培育不够成熟。一是生态产业较为初级。生态产业链的开发不够充分，以种养殖业、农产品初加工、休闲农业与乡村旅游等为主，进入门槛低，消费替代性强，产品附加值低。二是产业同质化现象较为严重。生态扶贫产业缺乏总体规划，不同程度存在产业趋同、产品雷同现象。如有些地方乡村旅游“村村点火、户户冒烟、一拥而上”，模式单一，内涵单薄。三是产业较为零散。有些地方生态产业集聚度不高，缺乏龙头企业带动，规模化、融合度、品牌化不高，产业辐射带动脱贫能力较弱。四是产业内生动力不强。生态产业发展主要依靠政府推动，贫困户、村级集体经济组织与相关产业发展利益联结不紧密，参与、推动发展生态产业主动性弱。

（三）生态扶贫保障不够有力。一是基础设施相对薄弱。一些贫困地区位于区域边缘地带，生态项目基础设施投入大、效益差，主要靠地方财政投入，引入社会资本难度大，可持续性不强。二是人力资源短缺。农村青壮年劳动力大多外出务工，留守老人、小孩居多，难以承接或深度融入各类产业扶贫开发项目。三是金融支持不足。国家和省生态扶贫领域制度改革主要是森林资源所有权、经营权抵押贷款、资源权属入股等，由于金融支持较为单一，缺乏灵活性，在推进试点中难以落地。比如，森林资产贷款比率远低于其它资产，金融支持生态扶贫，特别是对农户、集体经济组织的支持力度还不够大。四是公共服务机构作用有待进一步发挥。比如在电商扶贫领域，与生态扶贫密切相关的市场信息发布、先进技术推广等服务存在缺位现象。

三、构建生态扶贫“江西之治”的制度体系

（一）建立健全生态扶贫规划引导制度体系。由生态扶贫主管部门牵头，多部门协作，科学编制生态扶贫总体规划，统筹引导各地科学制定生态扶贫路径和生态产业发展方向、重点和规模，实现协同推进、优势互补，防止出现“石上栽花”和“饥不择食”现象。建立生态扶贫政策协同机制，加强生态扶贫机制内外部衔接，为生态扶贫发展提供制度保障，推动生态扶贫规范化发展。

（二）健全生态产品价值实现机制。一是推进生态资源“资产化”，关键是加快建立现代产权制度，抓紧做好山、水、林、田、湖、草等各类自然资源确权登记，深化所有权、承包权、经营权“三权分置”改革，建立权、责、利相统一的“权利清单”，加快探索生态产品的价值核算机制及评估体系，让生态产品“活”起来。二是推进生态资产“资本化”，关键是发挥资本市场作用，大力推动绿色金融改革，界定并建立绿色产业目录和绿色项目库，加快完善环境权益交易市场，深化水权、排污权、用能权、碳排放权等环境权益交易制度改革，形成促进生态环境治理和绿色产业发展的市场化体系，通过股权交易、抵押融资上市等手段将自然资源资产资本化、真正做到物尽其用。三是推进生态补偿“多元化”，关键是建立多元化的生态补偿机制，围绕生态补偿权责统一，积极探索以水质为核心的流域横向生态补偿、以效益为核心的森林湿地生态补偿，并加大现有各类生态补偿资金的整合力度，建立标准、重奖重罚。四是推进生态产品“标签化”，采用生态标签认证制度，鼓励企业按照可持续的方式生产出生态友好型产品或绿色产品，提升生态系统服务功能与价值，向消费者提供绿色生态产品。

（三）强化生态扶贫利益联结机制。一是深入推进“龙头企业+贫困户”产业发展带动模式。采取土地经营权流转、量化入股、经营权托管、订单农业、技术承包服务、劳务就业等多种形式，通过种养加、产供销、农工贸等多种渠道，提高贫困户生产发展的组织化程度和风险抵御能力，实现稳定脱贫。二是积极发展“新型经营主体+贫困户”产业发展共享模式。采取入股分红、包购包销、技术服务、管理培训等方式加强合作联结，通过共享市场资源和技术支撑，实现新型经营主体和贫困户共同受益。三是大力发展“致富示范户+贫困户”产业发展互助模式。倡导致富示范户帮助其他贫困户，依靠种养结合、经销农产品，发展庭院经济方式稳定脱贫。四是着力推进“旅游+农业+贫困户”产业融合扶贫模式。积极引导贫困户融入旅游龙头企业和本地特色旅游线路，从事餐饮、住宿、导游、户外服务、土特产销售等项目实现稳定脱贫。

（四）创新生态产业扶贫造血机制。一是以龙头企业为核心，以配套企业、合作社、农户和基地为辅助，着力集聚集约开发，在区域内形成完整生态产业链。二是延长产业链，强化关联产业发展，搭建生态科技、市场信息、金融保险、电子商务为一体的生态产业服务平台，整合行业优势，助力生态产业集聚发展[2]。三是大力推动生态文化产业发展，把生态产品转换为生态文化旅游产品，推动生态与文化、旅游深度融合，打造一批民宿、农家乐等生态旅游项目和文化旅游项目。四是把生态环保作为新旧动能转换动力，推动产业迈向中高端水平，大力发展生物医药、农产品精深加工、大健康等生态适宜性产业，建立健全互联网、现代物流等绿色、低碳、循环产业体系，打通乡村原生态产品与消费大市场的 “最后一百米”。五是围绕打造“绿色生态”品牌，实施农业综合生产能力提升、科技兴农等工程，发展品牌农业、规模农业、工厂农业、智慧农业、绿色农业、创新农业等，打造一批具有较高知名度、美誉度和较强市场竞争力的绿色生态品牌。

（五）筑牢生态扶贫绿色金融保障机制。一是建立以引导性财政资金为基础、受益者合理分担、吸引社会资金参与的多元化资金筹集机制，依托政策性银行、商业银行等金融机构开展发放绿色债券、绿色信贷、绿色基金等业务，扩大资金来源。二是大力推进“两权”试点，深入挖掘生态资源经济价值，针对农户抵押融资难问题，以行政村为单位，搭建经济合作平台，探索设立村级担保基金(合作社)，建立资产评估、收储担保金融发展和风险防控机制，为自然资源产权抵押贷款提供支持。三是强化政策运用，积极探索“央行扶贫再贷款+银行+企业(项目)+农户”的“四位一体”精准扶贫模式[4]，有效对接贫困户发展需求，积极支持绿色农业、红色旅游等特色产业培育发展，以产业带动扶贫。四是积极开展“银政企”融资对接，采取一企一策、点对点帮扶等举措，加大信贷产品创新力度，提高与生态扶贫相关企业融资需求的匹配性。