中缅边境地区国家级边境经济合作区的发展特征及其前景

付永丽

（滇西科技师范学院 管理与经济学院，云南·临沧 677000）

国家级边境经济合作区是我国拓展与周边国家交流合作的主要窗口，在国家区域协调发展战略中发挥着重要作用。总体来看，国家级边境经济合作区尚未成为研究热点，从中观视角对中缅边境地区国家级边境经济合作区发展问题进行研究更是缺乏。有鉴于此，本文从国家级边境经济合作区相关的研究回顾入手，系统考察沿边开放战略背景下中缅边境地区国家级边境经济合作区的发展历程，客观总结“一带一路”倡议下中缅边境地区国家级边境经济合作区的发展特征，初步提出中缅命运共同体构建中的中缅边境地区国家级边境经济合作区的发展目标，力求为中缅边境地区国家级边境经济合作区向更高水平发展和更高质量迈进提供参考。

一、与国家级边境经济合作区的相关研究

国家级边境经济合作区是我国拓展与周边国家交流合作的主要窗口，在国家区域协调发展战略中发挥着重要作用。自沿边开放战略实施以来，经国务院批准设立的边境经济合作区有17个，主要面向的国家为俄罗斯、朝鲜、蒙古、哈萨克斯坦、缅甸和越南。多年以来，学术界围绕国家级边境经济合作区主题展开的探讨，大致可归为两个方面。

一是边境经济合作区设立的战略目标、建设路径、功能定位等研究。陈斌进对珲春边境经济合作区的基础设施、管理机构、建设规划、开发现状等进行了阐释[1]；曾赞荣，李向荣分析了边境经济合作区的战略目标、类型、规模和建设方向[2]；田光伟结合经济地理环境分析，认为边境经济合作区应具有增长极、经济通道、产业结构优化、服务体系建设、边境贸易规范化、扩大对周边国家影响和促进边疆社会经济发展等功能定位[3]；李铁立从边界对边境区经济发展和经济合作的影响、一体化条件下边境区经济发展、实现边境区经济发展与经济合作的途径等三个方面对西方区域经济一体化理论进行总结和评述[4]；李遐龄认为，博乐边境经济合作区因阿拉山口口岸开放而发展，阿拉山口口岸开放因博乐边境经济合作区发展而繁荣，成为博州跨越发展的新优势[5]；周建松，骆华松，谢天翔认为边境经济合作区的发展定位主要体现在边贸功能、加工功能、旅游功能、中介服务功能和合作平台功能等方面，不同发展阶段，表现出来的区域功能不同，区域功能发挥程度也不同[6]；周民良，杭正芳认为，应科学设计边境经济合作区的发展方向，把国家政策与地方努力结合起来，在强化政策支持、优化经济结构、扩展服务功能、加强园区管理基础上，推动边境经济合作区科学发展[7]；李光辉根据边境地区的资源禀赋和优势特色产业，认为边境经济合作区要努力建设成为以边境贸易、加工制造、物流采购、休闲旅游等产业为主体的沿边地区经济发展的引擎[8]；付永丽对新时代国家级边境经济合作区建设的必要性、制约因素和建设路径进行了深入探讨[9]。

二是边境经济合作区建设存在的问题与对策研究。李玉虹、马勇从探讨边境跨国经济合作区的内涵、沿边地区对外开放现状和边境跨国经济合作区的必然入手，提出在沿边民族地区建立边境跨国经济合作区，作为推动沿边开放不断向更深层次发展的对外开放战略升级规划[10]；苏祖勤以新疆博乐边境经济合作区为例，提出设置边贸经济行政特区的替代方案既符合我国现行法律，又能有效促进边境地区经济社会发展，这一方案亦可推广至类似情况的其他边境经济合作区[11]；战成秀认为，以边境经济合作区发展推动“兴边富民”进程的具体措施是边境区域经济合作区升级应优化产业结构、扩大合作区的境外影响、重视对园区的合理规划与建设[12]；牛建宏认为临沧边境经济合作区建设使临沧由过去的改革开放末梢变成了开放的前沿，临沧迎来了历史性发展机遇，也面临前所未有的挑战[13]；张文生，崔荣焕，金香兰以吉林延边州国家级边境经济合作区为例，对“一带一路”框架下边境经济合作区面临的金融困境及相关对策进行了分析[14]；陈卫杰，罗翔，赖志勇以新疆吉木乃边境经济合作区为例，客观分析吉木乃边境经济合作区发展机制存在的问题，结合浦东新区的先行先试经验，提出了空间治理与机制创新的思路和策略[15]；付永丽以云南临沧边境经济合作区为例，认为“一带一路”建设、云南建设面向南亚东南亚辐射中心和中缅经济走廊建设加快推进等是临沧边境经济合作区发展面临的历史机遇，而对缅甸了解和研究不够、项目建设面对融资制约和发展机制有待进一步创新等是临沧边境经济合作区发展面临的主要挑战[16]；胡超认为，边境经济合作区在基础设施建设、招商引资和创新示范等方面取得了显著成效，但其高质量发展面临管理体制、产业体系和营商软环境等方面的主要问题。在全面开放新格局背景下，边境经济合作区需要通过由派出机构管理向建制式演变的管理体制改革、以资源型产业可持续发展为基础的产业体系优化、以边境口岸城镇化和边境贸易为载体的营商软环境完善等实现全面转型升级，有条件的边境经济合作区还应积极探索向双边跨境经济合作区转型升级[17]；胡伟、于畅系统梳理了边境经济合作区的发展历程、特征及其所面临的发展困境，提出了强化政策支持力度、加快推进制度创新、深化双边协调机制、创新金融支撑体系、加强产业对接协作等加快边境经济合作区发展的建议，对构建更加有效的区域协调发展新机制具有一定参考价值[18]。

二、沿边开放战略背景下中缅边境地区国家级边境经济合作区发展历程

中国和缅甸山水相连，胞波情深。中缅边境地区国家级边境经济合作区建设始于国家实施沿边开放战略的1992年，截至当前（2020年6月），国务院在中缅边境地区批准设立的边境经济合作区共3个，具体为1992年9月设立的畹町边境经济合作区、1992年12月设立的瑞丽边境经济合作区和2013 年9月设立的临沧边境经济合作区。

1992 年6月9日，《国务院关于进一步对外开放南宁、昆明市及凭祥等五个边境城镇的通知》中对凭祥、东兴、畹町、瑞丽、河口等五市（县、镇） 的开放政策作出了具体规定，“允许在具备条件的市（县、镇） 兴办边境经济合作区”[19]。由此，在德宏傣族景颇族自治州州委、州政府积极努力和云南省政府的全力支持之下，1992年9月，畹町边境经济合作区获得国务院批准设立。1992 年12月，瑞丽边境经济合作区经过国务院批准设立。

历经近20年的建设实践和评估，国家层面对边境经济合作区的政策支持由集中设立走向单点批准设立。2011年5月6日，《国务院关于支持云南省加快建设面向西南开放重要桥头堡的意见》提出，“以边境经济合作区、跨境经济合作区建设为重点，加快形成沿边经济带”，“重点推进磨憨、河口、瑞丽、猴桥、孟定口岸物流基地建设”[20]。2011年6月5日，在《关于印发兴边富民行动规划（2011—2015年） 的通知》 中明确要“加快边境经济合作区发展”[21]。临沧市委、市政府抓住机遇，于2011年12月20日率先启动耿马（孟定） 边境经济合作区建设。云南省政府对边境经济合作区的支持也不断升级。2012年5月16日，《关于加快推进边境经济合作区建设的若干意见》明确指出：“省人民政府决定批准耿马（孟定）、腾冲（猴桥）、孟连（勐阿） 和泸水（片马） 为省级边境经济合作区”[22]。耿马（孟定） 边境经济合作区加快建设，积极创造升级条件。2013年，国务院《关于加快沿边地区开发开放的若干意见》（国发〔2013〕50号） 提出，“研究在条件比较成熟的边境地区设立新的边境经济合作区和跨境经济合作区”。2013年9月，国务院正式批准设立临沧边境经济合作区。

2016 年1月7日，国务院发布《关于支持沿边重点地区开发开放若干政策措施的意见》，明确提出边境经济合作区、跨境经济合作区等沿边重点地区是我国深化与周边国家和地区合作的重要平台，是沿边地区经济社会发展的重要支撑，是确保边境和国土安全的重要屏障，并将包括地处中缅边境地区的畹町、瑞丽、临沧边境经济合作区等已批准设立的17个国家级边境经济合作区列入沿边重点地区名录[23]。2018年2月26日，经国务院同意，国家发展和改革委员会、科学技术部、国土资源部、住房和城乡建设部、商务部、海关总署公布了2018年版《中国开发区审核公告目录》，符合国家产业布局和区域发展战略的17个国家级边境经济合作区得以全部列入目录[24]。2018年11月18 日，《中共中央国务院关于建立更加有效的区域协调发展新机制的意见》正式形成，明确提出推进重点开发开放试验区建设，支持边境经济合作区发展，稳步建设跨境经济合作区，更好地发挥境外产能合作园区、经贸合作区的带动作用[25]，为促进国家级边境经济合作区向更高水平发展和更高质量迈进指明了方向。

三、“一带一路”倡议下中缅边境地区国家级边境经济合作区的发展特征

“一带一路”倡议开启了中缅边境地区国家级边境经济合作区的新时代。《中国开发区审核公告目录》 （2018年版） 显示，1992年9月批准设立的畹町边境经济合作区核准面积500公顷，以仓储物流、加工制造、商贸为主导产业；1992年12月批准设立的瑞丽边境经济合作区核准面积600公顷，主导产业是边境贸易、农副产品加工和边境旅游；2013年9月批准设立的临沧边境经济合作区核准面积347公顷，以商贸物流、进出口加工、农产品加工为主导产业[24]。随着对缅开放不断深化，中缅边境地区的区域发展机遇不断释放，作为沿边开发开放重点地区的边境经济合作区建设不断加快，其“内引外联”枢纽功能更加凸显，呈现出三个方面的发展特征。

（一） 基础设施不断夯实

中缅边境经济合作区基础设施建设主要涉及3个方面，即完善边境经济合作区有效运行和配套功能的基础设施建设、加强边境经济合作区与内陆腹地联系的交通设施建设以及边境口岸与缅甸的交通设施建设。

第一，完善边境经济合作区有效运行和配套功能，把基础设施建设作为推动经济发展的重要抓手。2019年5月17日，瑞丽市6个重大项目集中开工，分别是畹町南洋华侨机工回国抗日纪念遗址建设项目、畹町边防检查站边检业务用房建设项目、瑞丽市畹町环东路（九谷桥至320国道段）改造工程、瑞丽市国际物流园区畹町片区WD4号路跨畹町河桥梁工程、森田食品加工厂项目、牲畜食品及农副产品加工项目，计划总投资共3.7亿元[26]。2019年7月30日，集进出口加工、跨境电商、商贸物流、跨境金融、中缅文化体验为一体的临沧边境经济合作区清水河片区CBD暨跨境贸易特色小镇项目启动建设[27]；2019年9月19日，临沧边境经济合作区基础设施综合发展利用亚洲开发银行贷款项目正式启动建设。该项目涉及市政交通基础设施、社会事业发展、产业发展、环境资源等4个大类，估算总投资260283.93万元人民币，其中：亚洲开发银行贷款2.5亿美元，占总投资的60.51%；国内配套102783.93万元人民币，占总投资的39.49%；2019年10月21日，临沧边境经济合作区公用型保税仓库项目开工建设，该项目总用地面积30.78亩，建筑总面积17980.95平方米，总投资5100万元，建成后具备存储大宗货物、化工原料、矿石原料、农副产品、机械设备等能力，可达一次仓储各类物品5万吨以上，年仓储200万吨以上的仓储规模，将为园区进出口贸易和加工企业进出口货物提供最长一年的保税仓储，从而降低企业的市场风险和不确定风险，为加快推进临沧沿边开发开放提供基础保障；2020年1月20日，计划总投资7098万元的临沧边境经济合作区孟定清水河口岸经济区市政道路项目开工建设，标志着孟定口岸新城和综合交通枢纽示范城市建设的迅速推进，实现片区融合发展以及口岸和通道联动运行。

第二，加强从边境经济合作区至内陆腹地的交通设施建设。铁路建设方面：2018年7月，昆（明） 大（理） 铁路正式开通运营，全长约202公里的大（理） 临（沧） 铁路建设加快推进，目前全线隧道工程已完成设计总量的97.5%，桥梁完成97.9%，路基土石方97.6%。2020年6月15日，大（理） 临（沧） 铁路全线正式开始铺轨，标志着这条对缅开放重要铁路通道建设进入攻坚冲刺阶段，为按期开通运营启动了“加速键”。临（沧） 清（水河） 铁路已经列入相关铁路建设规划，有望在2021 年开工建设。同时，全长约330公里的大（理） 瑞（丽） 铁路也在加紧建设之中。2018年12 月10日，大（理） 瑞（丽） 铁路怒江四线特大桥钢桁拱合龙，这是目前世界上跨度最大的铁路拱桥[28]。2020年6月28日，大（理） 瑞（丽） 铁路重难点控制性工程澜沧江特大桥连续梁完成混凝土浇筑，实现桥面合龙，标志着大桥主体工程完工，为大桥后续附属设施建设和铺轨创造了有利条件[29]。大（理） 瑞（丽） 铁路预计2022年能够开通运营。高速公路建设方面：2016年1月，昆明至瑞丽高速公路实现全线通车。玉溪至临沧高速公路建设进展良好，2019年1月19日，玉溪至临沧高速公路控制性工程泰和隧道贯通，全线将于2020 年底建成通车。2017年7月20日，临翔至清水河高速公路试验举行开工仪式。2018年12月28日，投资24.58亿元的临清高速公路孟定国门段建成试通车。

第三，推动3个边境合作区与缅甸的交通设施建设。近年来，援助建成畹町至缅甸105码的二级公路，帮助缅甸东方高速公路公司融资5000万元，用于加快木姐至腊戍的一级公路改造[30]。2018年10 月22日，中缅签署木姐至曼德勒铁路可行性研究谅解备忘录，共同开展项目的可行性研究。经过中缅技术专家的线路勘察设计，木姐至曼德勒铁路全长431公里，设计时速为160公里。该项目一旦建成，将有效降低贸易运输成本，有力提升中缅经贸合作，畹町边境经济合作区、瑞丽边境经济合作区所在的瑞丽将变成“一带一路”沿线至关重要的城市，未来的发展将不可限量。同时，积极对接缅甸掸邦的交通发展需求，推动缅甸掸邦交通基础设施建设，积极做好援建掸邦滚弄大桥项目的实施推进工作，同时努力推动境外106千米的清（中国清水河口岸） 登（缅甸登尼） 二级公路的提级改造。

（二） 对缅开放合作全方位多层次推进

德宏傣族景颇族自治州和临沧市充分利用畹町边境经济合作区、瑞丽边境经济合作区、临沧边境经济合作区先行先试的政策优势，深化与缅甸的对外交流合作。德宏傣族景颇族自治州先后在缅甸曼德勒、内比都、密支那、腊戌、八莫和仰光设立6个驻缅商务代表处，与缅甸开展商务、农业、旅游、科技、文化等全方位多层次合作。畹町边境经济合作区和瑞丽边境经济合作区立足两种资源、两个市场，着力培育外向型产业基地，吸引了一大批知名企业如北汽集团、银翔摩托、雅戈尔、汇源、华侨城、云南建投、云南城投、神州易桥、首善财富等落户瑞丽。出口结构转型升级，从日用百货为主转行业为以机械电子产品为主，产品深受缅甸市场欢迎。2018年，畹町边境经济合作区和瑞丽边境经济合作区口岸贸易进出口总额110.62亿美元，进出口货运量1609.35万吨，口岸出入境车流量614万辆，口岸出入境人流量2318 万人次[30]。2018年，临沧市33户企业在缅北投资取得新业绩，累计合作建成产业基地123万亩；对缅电力输送1.5亿千瓦时，增长47%；20户缅企在我市投资取得新成果；开展疫病联防联控，收治缅籍患者达10万多人次；从2016年至今，临沧先后设立驻缅甸腊戌、仰光、滚弄、曼德勒商务代表处，与缅方达成共建中缅清水河边境经济合作区共识，并完成边境经济合作区的概念性规划和核心区规划[31]；2019年11月21日至24日，首届中国（临沧） 缅甸（腊戌） 边境经济贸易交易会在缅甸腊戌成功举办，中方共有48家企业参展，展品主要包括食品、新能源电器、服饰、建材、消耗品和装饰品；缅方共有32家企业参展，展品主要包括当地特产、纪念品、茶叶、咖啡、面条、饵丝、木制品和旅游产品等，推动了临沧对缅开放向纵深推进，提升了双边贸易水平，扩大了投资规模，拉近了两地企业家的友好关系[32]；援建缅甸滚弄大桥项目取得新进展，目前已经完成招投标，临沧边境经济合作区管委会与云南阳光道桥股份有限公司签署了项目建设服务保障协议，在人员和设备出境、境外施工场地协调、施工用电架设等方面做好服务保障，加快推动前期工作；2020 年6月20日，援建缅甸新滚弄大桥首批工程技术人员从孟定清水河口岸出境，正式赴缅开展工作。此次赴缅的工程技术人员涉及桥梁建设、道路建设、设备材料等领域，主要开展营地建设、项目现场复测和后勤保障准备等工作。7月份，第二批、第三批工程技术人员、施工人员和相关机械设备将陆续出境赴项目地开展工作。预计9月份，援建缅甸新滚弄大桥项目将全面开工[33]。

（三） 边境贸易走向繁荣

依托国家级边境经济合作区的重要平台，中缅边境贸易呈现一片繁荣景象。近年来，瑞丽进口贸易不断扩大，2017年、2018年、2019年口岸进口贸易额分别达220.8亿元、472.3亿元、552.7亿元，增长89.9%、113.9%、17%，占口岸进出口总额的50.9%、65.9%、64.7%，总体呈现较快增长趋势。当前，瑞丽进口商品主要包括石油、天然气等能源，约占2019年进口总额的90.3%，锡矿石、铅矿石、锌矿石、橡胶、木炭等资源，约占2.1%，消费品(农产品、水果、海产品)，约占4.5%。从贸易类型来看，一般贸易496.71亿元，占进口总额的90%；边境小额贸易14.61亿元，占2.6%；边民互市贸易25.31亿元，占4.6%；加工贸易14.12亿元，占2.6%；其余为免税品和保税仓库货物。经过多年发展，瑞丽进口贸易形成了一定规模，但仍然存在一些问题。一是进口与出口发展不对等。在进口商品中，石油、天然气占了绝大部分，剔除石油、天然气，2017年、2018年、2019 年，进口贸易额分别为31.5亿元、40.1亿元、54.9亿元，分别增长9.8%、27.3%、36.9%，仅占进出口贸易总额(剔除石油、天然气)的12.9%、14.1%、15.4%，且进口商品主要为绿豆、芝麻、西瓜等农副产品，价值不高，加工潜力小。二是进口商品种类有限。受监管政策制约，菠萝、榴莲、牛油果等产量稳定、品质较好的缅甸优质热带水果均未获得检疫准入。临沧市边境贸易也不断发展，走向繁荣。随着临沧边境经济合作区的建设发展，临沧边境贸易大幅增长，尤其是孟定清水河口岸近年来增速更快，已经成为中缅贸易第二大口岸、边民互市贸易总量最大口岸。2016年，其进出口货运总量107.1万吨，边民互市额30.5亿元，外贸进出口总额42.7亿元，出入境人员83 万人次，出入境车辆24万辆次。2019年，临沧边境经济合作区孟定清水河、南伞、永和3个口岸出入境人员233.5万人次，同比增长24.4%；报关报检出入境车辆141.8万辆次，同比增长62.7%，进出口货运量（含边民互市） 290万吨，同比增长60.2%；进出口总额（含边民互市） 11.5亿美元，同比增长34.9%。其中孟定清水河口岸进出口货运量148 万吨，同比增长53.1%；进出口总额68265万美元，同比增长15%。南伞口岸进出口货运量87.2万吨，同比增长71.7%；进出口总额17467万美元，同比增长60.8%。永和口岸（含芒卡通道）进出口货运量54.9万吨，同比增长63.6%；进出口总额29310万美元，同比增长94.2%[34]。

四、中缅命运共同体构建中的中缅边境国家级边境经济合作区发展前景

2020 年1月17日至18日，习近平主席应缅甸总统温敏邀请访问缅甸，同温敏总统和昂山素季国务资政分别举行会谈，决定构建中缅命运共同体，推动中缅关系进入了新时代[35]。“风正好扬帆”，中缅边境地区国家级边境经济合作区具有广阔而美好的发展前景。为此，中缅边境地区国家级边境经济合作区需要根据国内外投资环境以及自身的发展变化，不断转型升级，向更高水平发展和更高质量迈进，开创新时代中缅“金银大道”，为区域协调发展不断作出新贡献。

（一） 强化政策支持的转型升级

国家级边境经济合作区向更高水平和更高质量迈进中，需要充分发挥沿边开发开放地区的内引外联优势，强化政策支持的探索运用，把边境经济合作区打造成为制度高地。在这方面，中缅边境地区国家级边境经济合作区具有千载难逢的历史机遇。2019年5月14日，临沧市建设国家可持续发展议程创新示范区获得国务院批复同意。临沧边境经济合作区以商贸物流、进出口加工、农产品加工为主导产业，要积极探索边疆多民族欠发达地区创新驱动发展相关政策的试点应用，摸索出与“一带一城三区”建设相适应的管理体制，以更高更快的起点进一步完善边境贸易、边民互市贸易的财税、通关等政策，在推动对缅开放跑出“加速度”的同时，把临沧边境经济合作区建成活力迸发新平台、对外开放新高地和经济发展新引擎[36]，2019年8月2日，国务院同意设立中国（云南） 自由贸易试验区德宏片区，打造中缅经济走廊的门户枢纽。以仓储物流、加工制造、商贸为主导产业的畹町边境经济合作区、主导产业是边境贸易、农副产品加工、边境旅游的瑞丽边境经济合作区要抓实机遇，用好用足自由贸易试验区的相关政策，大胆探索跨境电商、跨境产能合作、跨境金融等相关政策在边境经济合作区的灵活运用，推进边境经济合作区的政策支持体系建设，打造中缅经济走廊的门户枢纽。同时，中缅边境地区国家级边境经济合作区要认真研究习近平主席访问缅甸的重要成果，强化政策支持的转型升级，在探索建设国家可持续发展议程创新示范区中国（云南） 自由贸易试验区德宏片区中向更高水平发展和更高质量迈进。

（二） 加强产业对接协作的转型升级

立足区位优势和资源禀赋，做大边境贸易、做精农副产品加工、做强加工制造等主导产业，推动边境旅游业“弯道超车”，着力仓储物流提级增效；鼓励企业技术创新，不断提高资源型产业的可持续发展能力，推动加工制造产业高端化；加强对缅甸的了解研究，充分考虑缅方产业发展需求，积极探索跨境产业对接协作，推动边境经济合作区真正成为与缅甸产业需求对接协作的窗口和示范。

（三） 走向中缅跨境经济合作区的转型升级

中缅跨境经济合作区具有“两国一区”优势和“境内关外”的特点，可以有效促进生产要素的合理流动和科学配置。中缅经济走廊建设背景下，经中缅双方不断地沟通协调，双方同意建设中缅瑞丽—木姐经济合作区、中缅清水河经济合作区、中缅腾冲猴桥—甘拜地经济合作区。在完成相关区域划分基础上，缅甸方面已开始项目意向书征集工作。伴随着中缅命运共同体的构建，双方同意着力推进中缅边境经济合作区建设，由边境经济合作区转型升级跨境经济合作区的条件已经成熟，中缅应加强沟通合作，共同推进产业结构调整和转型升级，不断改善中缅边境的投资环境，推动完善跨境经济合作区制度体系，打造边境城市内通外联的立体交通体系和物流运输网络，以跨境经济合作区为平台，培育具有比较优势和较强竞争力的产业集群。共同推动中缅跨境经济合作区建设，实现互利共赢，以发展引领走向美好未来。