生态政策视阈下的边境牧民生计与适应策略——基于东乌珠穆沁旗的调查研究

张 昆

（内蒙古师范大学 民族学人类学学院，内蒙古·呼和浩特 010020）

近10年来，大多数研究将国家政策、地方社会等分析框架纳入草原生态研究框架中，力图详尽分析政策、市场等外部支配力量对当地社会结构及牧民生产生活的影响。因此，本文试图从草原牧民社会内部的视角观察其家庭生计的变化脉络，探究牧民的主动行动策略及心态，挖掘他们通过怎样的方式应对地方政府的一系列生态政策等外力支配，而这些适应策略反过来又如何影响草原生态，进而引发了哪些社会问题。在此基础上，对地方生态政策制定执行中应该考虑的问题提出几点可操作性的建议。此外，目前内蒙古草原环境个案研究大多集中在中部典型草原地区，对东部兼具典型草原和草甸草原植被类型地区的资源管理方式和牧民生计关系的研究凤毛麟角。同时，东乌珠穆沁旗游牧民的特殊性在于它是一个游牧生态和传统文化至今保留较为完好的纯牧业区，其地理位居于锡林郭勒草原深处，北以珠恩嘎达布其口岸与蒙古国的苏赫巴托省交界，是一个典型的边境牧业旗，畜牧业作为当地牧民主要的生业方式。因此，本文从研究对象类别上对现有牧区研究也是一个很好的案例补充。

文章探讨的时间段界定在20世纪90年代末实施的草原生态政策之后至今的几十年。笔者分别于2011 年8月，2012年8月—2013年9月，2019年8月，对东乌珠穆沁旗生态政策背景下的牧民生计及适应策略展开持续追踪的田野调查，具体采取了人类学的深度访谈及参与观察研究方法，获取第一手调查材料。考虑到全旗范围内各调查区域案例选取的普适性，本文选取的案例分别位于北部、中部及南部牧户，代表了全旗不同地理位置，植被类型、退化程度的家庭牧业生计情况，因此，案例具有“共性”与“个性”综合考虑的一般代表性意义。

一、被动适应：生态政策与家庭策略

生态政策自上世纪90年代以来就成为我国各级政府改善环境的一项重要内容加以实施。以内蒙古为例，自1998年起就开始在一些生态敏感区设立禁牧区。与此同时，内蒙古大部分边境牧区启动了一系列生态项目，包括京津风沙源项目、以草定畜、草畜平衡、生态移民等政策。本文所研究的边境旗，仅2012年实施的京津沙源治理、封山育林、飞播造林沙地治理区和围栏封育草场治理等项目投入资金就高达1.7亿元。牧区“三牧”，在全旗范围内休牧面积为5117万亩，占全旗可利用草场面积的79%。划区轮牧面积为3270万亩，占全旗可利用草场面积的50%。全旗生态恶化区域，建设了397万亩禁牧区，禁牧面积达1360万亩，占全旗可利用草场面积的20%，希望以此改善当地草场退化的现实局面。

生计策略，是指对资本和活动等诸多要素的选择，以达到某种生计目标。从生态适应的视角来看，生计方式则是一种适应特定生态环境的谋生方式和生存行为[1]。在政策的干预下牧民如何利用现有资源更好地生存是他们尤为关注的问题。斯图尔德（Julian Steward） 指出，在生态人类学研究中，生计方式是最基本的问题[2]。东乌旗牧民在几千年的生态适应过程中，建构起一种适应特定生态环境（包括自然的及社会的） 的特定生计方式。而如今政策等外力因素正在日渐打破这种人-草-畜互动的传统格局。可以说，当生存环境发生变化，人类就必然会相应地调适出具体的适应方式，因而，我们通过对牧民家庭生计活动变化脉络的梳理，可以更好地理解其在社会转型过程中生态适应的主动调适机制。

伴随着一系列草原生态政策的实施和推行，超载过牧作为草原生态恶化最直接、最主要的原因，似乎在生态问题刚刚浮出水面时就被提出来了，目前已成为学术界和相关决策部门普遍认可的主要原因。因此，东乌旗政府为了减轻草场的人畜压力，根据“转人、减畜、增收”的目标，在草原退化严重的嘎查开始推行生态移民政策。仅2011 年就转移牧民83户、574人。但调查发现，东乌旗牧民对这一政策的接受程度与各利益群体的不同意愿相关。无畜少畜户往往愿意接受移民，因为进入城镇后，在获得草场租金的同时，他们还可以拿到草场补贴。此外，年老患病及有子女上学的家庭也会选择移民，原因在于进城生活意味着能够享受更好的医疗、居住和教育资源。但是身强力壮的年轻牧民和牲畜较多的富裕牧民则反对移民政策。这说明牧民只有出于改善生计的目的才会支持生态移民政策，当生计无忧时他们往往选择拒绝，且进城之后面临新的生计方式，加上生活习惯及语言习惯的改变，他们都不能很快适应，这就使大多迁出的牧民最终选择返迁。

事实上，生态移民政策的实施并不是政府强制执行的，而是在补助吸引下，牧民自愿接受的。但为什么他们对当地政府的生态保护政策不予肯定，可见在政策的具体实施过程中，牧民参与政策制定的过程及政策宣传不到位，也没有充分考虑牧民的感受和诉求。大多数受访牧民认为，他们目前在政策决策和执行过程中被边缘化，没有话语权，自己作为草原主人之一的主体性地位不被重视。他们更愿意根据自己的传统生态知识对草场进行保护，而不是被强制保护。调查还发现，转移进城的牧民大多“离乡不离土”，他们策略性地通过出租草场，使草场依然间接被他人利用。随着牧业税的减免及草场的日渐升值，原本放弃草场进城的牧民，以及嫁出去的女儿近几年也大多返回牧区和家人争夺草场，这就引发了许多家庭矛盾和社会矛盾。显然这种策略并没有实现决策者“转人、减畜”的初衷，反而使牧民更加努力发展牲畜头数，用于抵消城镇高昂的生活成本支出，对草场造成更为严重的破坏。

我们再来看自2003年开始实施的休牧、禁牧政策。休牧期为4月20日—5月10日20天，休牧期间，牧民只能圈养，不能放牧，饲喂标准为每只羊每日2斤青干草、4两精饲料。东乌旗的禁牧是从2005 年开始实施的，具体是将生态恶化比较严重的草场连片围封起来，禁止放牧。为此，农牧业局还制定了“四带四区”计划，具体将该区域内退化较严重的中西部部分嘎查，进行5年以上禁牧。只要牧民申报禁牧，就可以享受6.36元/亩的禁牧补贴。毫无疑问，地方政府对环境治理的决心是坚定的。但访谈中，牧民却用“我们这儿的休牧很有意思”向笔者形容了休牧的时间规定。他们认为生态政策对改善环境并没有多大效果，因为政府制定的休牧时间太早，从4月20日就开始了。而东乌旗的气温特点是冬季漫长寒冷、无霜期短，牧草的返青时间一般为5月的第一个星期，气温高的年份，可以提前到4月下旬，如果遇到气温较低的年份，往往还会推迟到5月中旬。这就导致休牧期结束的5月10日，牛羊采食的时间正好与牧草返青的时间相符。这样看来，根本不会产生政策预期的休牧效果。

可见，在生态政策的具体实施时，地方政府并没有考虑当地气候的实际情况，作出灵活调整。而牧民虽然深刻感知政策执行有误，但在没有直接利益冲突的情况下往往选择顺从。因为他们没有权利决定何时休牧，只能被动服从。至于休牧的结果如何，成为他们生计之外没有必要关心的事情。当牧民的感受与话语被忽视和弱化，只剩下国家与牧民直接博弈的时候，政策就失去了群众基础。牧民认为生态保护只是当地政府强加的政治任务，政策实施之初并没有征求他们的意见，因此对主动配合休牧政策也没有多大的积极性。

在乌里雅斯太镇哈拉盖图嘎查接受访谈的一户牧民，全家五口人共承包草场2800亩。在向笔者描述当地的禁牧政策时，连连抱怨“太不公平了……”。原因是当地政府规定草场面积至少须达到1.8～2万亩才可以申报连片禁牧，他和西边相邻牧户都想禁牧，可东边的牧民不愿意，他们两家草场面积加起来才5000多亩，达不到禁牧条件，因此只能拿到1.71元/亩的草畜平衡补贴。相比之下，同嘎查的另一户牧民则通过与相邻牧户协商，将自家4900亩草场的3000亩划作禁牧区，于是就可以按照禁牧的6.36元/亩进行补贴，再加上没有禁牧的1900亩草场的草畜平衡补贴，一年可获得22329元的补贴。此外，他还租用了其他牧民的草场4000 亩，畜牧规模已达到1300多只羊，大大超过了哈斯巴根，他的发展计划是继续租草场发展羊群到2000只，而禁牧草场名义禁牧，实则放羊。目前除了牧区的三间砖瓦房，还在旗里买了楼房，来回牧区和旗里开着小汽车，这也是前一户牧民感觉“不公平”的原因。

由此可见，不同牧民的禁牧意愿不同，想报禁牧的由于达不到规定的面积而无法禁牧，享受禁牧补贴的牧民又不能严格遵守禁牧规定。这就导致目前的禁牧没有遵循集中、连片的生态原则，因而被牧民称为“撒胡椒面式的禁牧”。与此同时，我们又发现，大多数牧民实际并未真正主动执行生态政策，甚至和基层干部形成利益体，合谋谎称政策的实际执行及效果。而部分思维“灵活”的牧民，则善于适时利用国家政策偷牧、超牧，又出现了“搭便车”现象，这也印证了王晓毅在阐述草原管理实践时所提出的牧区存在“猫鼠游戏”或“猫鼠共谋现象”[3]。事实上，对于牧民来说，地方生态政策已经失效。

在10多年的生态治理时期，大多数牧民都选择被动或消极应对生态政策。一方面他们想保护世代赖以生存的草场资源；另一方面，又迫于生计压力，加之牲畜不适应圈养等原因又不得不违反政策的管制，徘徊在选择与纠结的矛盾中。同时他们也持有观望态度，寄希望于政府。但对承担生态破坏的后果及草原保护的自觉性和行动力相对较弱，对禁牧的支持率普遍不高。可以说，牧民的认识意识和承担、行动意识之间相互脱节。以上结果也昭示了，当生态治理政策结束后，牧民还会重回以往的经营方式。如果生态政策立刻退出，就意味着草原在轻微的恢复之后，将重归退化。

二、主动选择：多元生计与自主发展

地方政策的推动，牧民理性利用草场意识的增强，内外力的推拉效应，将东乌旗牧区社会日渐卷入到现代化、市场化的跨越式发展中。在自然生态、市场经济和地方政策三者交织的复杂网络结构中，牧民不断感知外部压力，并开始主动选择适应环境变化的家庭生存策略。首先，草场使用权在牧户之间流转的现象非常普遍。调查显示，大多数牧民将自家承包草场作为打草场和冬季草场，租草场作为夏季放牧草场。这样可以将自家围封草场释放的压力转移到其他牧户的租草场，从而形成一部分草场保护与另一部分草场恶化并存的局面。再加上无畜或少畜户的草场因牲畜数量少往往选择出租，这样就出现了贫困牧民更加贫困，富裕牧民更加富裕的社会分化现象。

相对于传统牧业，如今的牧业生计成本日渐增加，加之生态恶化导致草场产草量不断下降。一些牧民开始将草场高价出租给外地商人打草，以此抵消日益增长的生计成本。调查的整个8月期间，每每看到数辆现代化打草、搂草机正在平静的草原上隆隆作业，细问打草的主人，几乎是以外地人为主。他们每年都来连片承包牧民万亩以上的草场打草，然后将草料销往伊利、蒙牛，甚至远在上海的光明乳业等大型乳品企业，从中赚取利润。由于草场不属于承租者，他们为了在短期内实现利益最大化，对草场进行竭泽而渔的掠夺性利用。

据调查，当地牧民打草一般留茬至少5cm或高于5cm，搂草1次，以保证第二年牧草的正常生长。而外地承包者一般留茬都低于5cm，搂草2～3次，搂草机的铁齿几乎将草根搂断。大多牧民认为承租商人的打草时间太早，往往在草籽还没有成熟的7 月份就开始打，因为打得越早就意味着他们可以在有限的打草季节获取更多的利益。由此营养价值高的豆科及蔷薇科等结籽牧草如五花草，第二年就很难继续生长，甚至消失。相反，为保证草场的有序利用和牧草生长，牧民一般最早到8月20 日以后才开始打草。事实上，牧民如果为增加收入，将草场承包给外地商人，就没有权利干涉承租方何时打草、如何打草。市场化使今天的草原成为世界资本的开放地，给这些外来人提供了一种最大化消耗非自己资源的机会，这是目前牧民维持生计的“自我牺牲”。每每与牧民聊天时，“草场退化越来越严重”都会成为他们谈话的关键词。他们希望回到以往“水草丰美、牛羊肥壮”的草原景象，对未来的牧业生计表现出担忧。如今牧民被卷入市场化经营中的家庭策略一定程度上是以破坏赖以生息的草场资源为代价的。面对出租草场带来的家庭收益，他们一时难以权衡利弊，往往为了短期利益而忽视生态保护的长远利益。他们关心今后如何放羊，这说明他们关心资源的可持续利用，但他们的行为又往往表现出不可持续性。如今开始更多地参与市场活动，越来越依靠市场和变现能力，家庭畜群结构也逐渐向繁殖快、出栏快、经济效益好的绵羊转变，生计经济不断转向现金经济，一元经济转向多元经济，家庭经济活动的范围也开始扩展到牧业之外，原本共同使用的草场资源也成为等价交换的商品，这使牧民的家庭生计变得更加脆弱。

随着市场化、全球化的不断侵蚀，牧民被快速卷入更广阔的市场空间。他们在被现代性制度支配的同时，总是理性地做出选择，不断适应环境变化。如家庭生计方式的市场化和多元化，多种社会资本和经济资本的相互补充。不同的牧民可能根据自身的再生产资本和可获得性的途径采取不同的生计策略。调查发现，部分牧民开始选择第二职业作为牧业家庭生计的补充。以乌里雅斯太镇达布希拉图嘎查的牧民布和额尔敦为例，2005 年，他在自家原有的6300亩草场基础上，又以每亩2元的价格租赁嘎查三个牧户16000亩草场发展畜牧业，通过扩大放牧草场面积减轻了草场压力，同时努力调整畜群结构，完善基础设施建设。每年打贮草10万斤，现有暖棚16间、400平方米，畜圈300平方米，机井1眼，小四轮拖拉机1台，打、搂草机具1套。为增加家庭收入，2015年，他将自家的马奶通过传统工艺酿成马奶酒推向市场，同时瞄准发展前景较好的马业市场，开办了具有夏季和冬季特色的马业旅游基地。夏季为游客介绍牧民的驯马、套马、皮制马具制作等传统文化知识。冬季举办走马、赛马等阳光·吉祥草原旅游风情活动。他家的马奶酒以风味醇厚、营养丰富远近闻名，更成为全盟蒙医推荐的治病、滋补佳品。如今家里发展牲畜达1200多头（只），砖木结构住宅2间，摩托车、小汽车、风光互补发电、电视、电话等家庭生活用品和牧业机械齐全，2016 年全家总收入达到15万元。通过家庭生计方式的转型和创新，额尔敦不仅拓展了增收新途径，还基于传统文化宣传了蒙古族马奶酒的制作技艺和医疗价值，传承了传统游牧文化、蒙古包文化及奶酒文化、蒙餐文化等。促进了牧区产业结构的调整，建立了以牧业养旅游，以旅游促牧业的互动生产方式，使牧业和家庭旅游业做到优势互补、互为促进，共同发展。她家旅游点平时帮工5人左右，高峰期多达10人，主要从事接待、驯马、套马、蒙古歌舞等工作。这些帮工有的是亲戚朋友，有的是本镇本嘎查牧民，使牧区剩余劳动力得到了很好地就地转移。在增加牧民收入的同时，也促进了新型牧民的健康成长。

如果说努力参与市场经济，拓展牧业之外的新型增收方式代表了生态、政策压力下牧民主动选择的生存策略，那么以草场、基础设施及劳力资源整合为策略的家庭合作也不失为一种压力下自主发展的行动实践。具体表现在，有经营能力的牧民精英成为合作社负责人，将嘎查内部无畜或少畜户的草场整合起来统一经营，从而做到合作草场共用轮牧，家庭成员相互协作，共同放牧牲畜。这样不仅可以扩大各自的放牧面积，还可以增加个别家庭的劳动力，规避因草场碎片化导致的放牧难题。在面积相对广阔的整合草场内部，按季节划区轮牧，进而保护草场得以有序利用。而无畜、少畜户在资源被整合获得分红的同时，可以选择成为合作社的雇工，也可以进城从事二、三产业。截止目前，在工商局注册登记的专业合作社就有169个，其中包括奶制品专业合作社、西门塔尔牛专业合作社、牧业机械化服务专业合作社、蒙古马马业专业合作社、畜群结构调整及划区轮牧合作社等多种类型。以嘎达布其镇尚都嘎查牧民东日布为带头人的草业协会为例，2000年末，东日布积极争取了政府优惠政策、项目资金及贷款扶持等后，在自家承包经营的9800亩草场基础上，整合周边6户牧民草场3.2万亩，签定租赁合同。同时，整合上述牧户的围栏、棚圈等基础设施，除2户牧民成为其家庭牧场的牧工，其余4 户已转移进城或到其他牧业大户成为牧工。由于他善于经营，除满足过冬畜所需饲草储备之外，每年还外销饲草上万斤。目前他的生活条件较草场整合之前大大提高，还在旗里购买了二层小别墅。按照他的发展计划，将继续整合草场，向更大规模发展。由此可见，合作社组织是个体、市场与政府三者互动的结果。一方面是牧民适应市场化的社会行动选择；另一方面，是市场化与国家权力对牧民家庭生计的作用机制。

三、余论：底层视角下的生存法则

从生态环境角度看，政策执行10年后，局部地区生态环境的确得到了好转，水土流失得到遏制，植被覆盖面积逐年增加[4]。但在这些政策取得一定效果的同时，也深刻改变了牧民传统的家庭生计，而家庭生计的改变又在很大程度上影响着承载牧民生计的生态环境。文中一个个鲜活的田野案例，为我们清晰地呈现了国家视角下的生态政策在一个原本封闭传统的边境纯牧业旗的具体运行逻辑。为改善生态环境，地方政府大张旗鼓地推行了一系列生态政策，但牧民迫于生计压力，演化出多种应对和适应策略，而这些策略在一定程度上又反过来影响到政策的执行和环境保护的效力。

显然，政府一系列生态政策的实施是为了改善牧民世代生存的草原环境。但由此引发的诸多现实问题，都不是政策实施之初能够预见的。牧民收入和生活水平的下降，贫富分化的加剧，转移牧民的再就业压力，都迫使牧民不得不主动探索更适合自我发展的多元家庭生计。而多元家庭生计策略演化的背后也反映了牧民如何基于不断变化的草原生态，重新建构一种与新环境相适应的生存方式，进而在自然生态、人文生态及心态三者之间保持平衡。费孝通先生曾在不同场合，分别提到自然生态、人文生态和心态的问题。他认为，“自然生态的平衡问题只是整个社会经济发展大系统中的一个组成部分”[5]，而另一部分则可称为“人文生态”的平衡问题。人文生态是一个社区的人口和社会生产结构各因素间存在着适当地配合以达到不断再生产的体系，心态则是在不同的价值取向中找出共同的、相互认同的文化价值取向，建立共同的心态秩序[6]。

东乌旗牧民基于地方知识建构起来的与环境唇齿相依，群体内部紧密合作以及他们自我心态秩序的相互平衡，都反映在他们的生存观念及多元策略中。正是他们独特的生态观念和生存实践，才使其在人类生存与草原生态这种二元对立的矛盾结构中做到传统牧业生计的可持续发展。而牧民对生态政策的被动接受与抵制，主动适应与选择行为，又同时成为牧民运用“弱武器”弱化环境政策执行效力的行动实践，以使政策对家庭生计带来的风险降到最低。简而言之，从牧民的角度讲，只有个人生活质量的提高才是实实在在的政策。

研究表明，生态政策执行期间，大多数牧民采取消极观望的态度，被动保护环境，同时部分牧民以主动求变的生计策略积极寻求自主发展，而牧民多样化的适应策略又反过来会影响生态。同时，牧民对生态环境重要性的认识较为明确，但在生产中却较少真正考虑对生态环境的影响。因为他们对生态政策的感知、认识意识和承担、行动意识之间相互脱节，才导致对政策的支持率不高。表面看来，是由于牧民的生计压力所致，实质是牧民有关草原保护的丰富经验，及传统文化中蕴含的生态智慧没有被转化为生态保护的潜在行动力。从根本上说，并没有很好地发挥牧民参与政策执行，保护环境的主动性。

事实上，一整套草原保护的长效机制并不是无数短期措施的叠加，也不是仅靠若干重大工程项目便可奏效的。它必须是一个有远见的、能得到广大牧民支持的、稳定的制度与政策体系。因此，在政策实施的同时，要善于倾听当地群众的心声，了解他们的声音和诉求，能够让政策在生计与生态之间真正平衡起来。可以说，10年来的生态政策实施低估了牧区的特殊性和复杂性，也忽视了牧民生存策略调适的多元性和主动性。牧民作为生态政策的具体执行者，他们的行为选择直接影响政策的效力以及生态环境的可持续性。地方生态政策应该从牧民这些生计策略实践中汲取经验，获得启发。笔者认为，有以下三个方面的建议和思路值得参考。

第一，游牧民族在长期的游牧实践中建构起来的游牧文化与草原生态系统之间的人-畜-草平衡格局有其合理性。今后我国牧区继续执行一段时间的生态政策是有必要的，但要把握分类指导及弹性原则，避免“一刀切”带来的政策失效。首先，对于湿润草原和干旱草原不同的草原类型制定的政策要有所区别；其次，建议将牧民参与地方生态决策的做法进一步制度化，同时要充分考虑政策对牧民家庭生计的影响，倾听他们的声音和诉求。

第二，将牧民纳入政策制定和草原生态政策的执行主体，建立协商与对话机制，这样可以规避牧民对生态政策的对抗。将草原牧业的各利益相关者引入博弈框架，发挥牧民保护生态和参与发展的主体性和主动性，并建立起自主治理的共同治理机制，即牧民与政府上下互动、牧区与市场内外互动。同时发挥民间精英在熟人社会中的信任作用，建构起多元合作的参与网络和自治组织。

第三，今后的政策执行中，应关注边境牧区的特殊性与复杂性，慎重考虑整体性生态移民。因为边境牧区多地处我国草原腹地，同时也是国内草原与国外草原相连的生态过渡带，作为我国边疆生态屏障和民族团结的区位特殊性明显，且产业方式多以畜牧业为主，生计方式单一，如果贸然使其转变传统生计，会使牧民生活陷入贫困，而承担更大的生存风险。由此，恢复生态并不是使牧民弃牧进城或弃牧从商，应该让牧民在城镇和牧区之间自由摆动。当他们不能很好地适应城镇生活时，还可以回到牧区，牧区有草场，有熟人社会关系，有传统，有根，更有归宿感。