清末直隶省级教育行政部门管理省域教育的经验与启示

张 寅

(陕西师范大学 教育学院,西安710062)

在近代中国,地方先于中央而进行了省级教育管理体制的探索。从地方来看,地处京畿要地的直隶,无疑是摸索省级教育管理体制的先进省份。为应对兴学需要,1902年5月,直隶总督袁世凯在保定设立了学校司。在实践中,学校司遵循“大事上至总督,小事由司酌核办理”①《直隶学校司暂行章程》,《选报》1902年第23期,第20页。的原则,具体管理全省学堂。1904年7月,直隶裁撤学校司,改设学务处。随之,学校司总理严修转任学务处总理。②陈山榜《清初以来直隶(河北)省教育行政机构之置革及教育行政长官之任替》,《河北师范大学学报(教育科学版)》2017年第6期,第51页。学务处成立后,积极推进新式教育,“颇著成效”。③赵尔巽等撰《清史稿》第12册,中华书局1976年版,第3144页。1905年12月,学部成立后,严修调任学部侍郎,故袁世凯委任卢靖为学务处总办。1906年5月,学部颁布提学使司制度,规定各省设立提学使司,置提学使一人,管理省域教育。④笔者曾就清末提学使司制度建构的过程、争论与实施困境进行了考察,具体详见:张寅《清末提学使司制度建构及实施困境探析》,《历史档案》2019年第3期,第110-116页。经袁世凯与严修保荐,学部任命卢靖署理直隶提学使。由是,卢靖上任后,改设直隶提学使司。

近年来,关于研究直隶提学使司的成果增多。从研究内容来看,学者们主要介绍了直隶提学使司的制度条款、组织架构、职责权限、行政长官等内容,有助于丰富对直隶省级教育行政体制最初形态的认识。但是,相关研究对动态的提学使司管理实践活动却关注不够,这不利于把握提学使司在直隶教育从传统向现代转型中的实际角色与地位。具体而言,在清末大变局中,直隶提学使司是如何管理省域教育的?其在清末直隶教育转型中究竟发挥了何种作用?对这些问题有必要进行深入考察。与之相关的是,“直隶是晚清教育改革的先进省”①汪婉《晚清直隶的查学和视学制度——兼与日本比较》,《近代史研究》2010年第4期,第35页。。我们需要反思的是,直隶教育为何能够在清末处于全国领先的位置?其成功的经验与秘诀到底是什么?本文将使用《北洋官报》《直隶教育杂志》《直隶教育官报》以及中国第一历史档案馆档案等一手史料,从教育管理实践场域的视角剖析上述问题,这将有助于丰富对地方教育现代化起步阶段省级教育行政体制的认知,也可为当前推进省级教育管理改革提供有益的历史镜鉴。

一 组织全省会议,广泛吸纳民意

直隶新式教育开办较早,故教育行政事宜较他省复杂。在此情形下,提学使司靠自身有限的人力,显然难以担负起推广全省新式教育的重任。卢靖就任提学使伊始,意识到联络地方士绅在推进直隶学务中的重要性。就议长议绅为例,他认为,议长议绅虽为提学使司的立法机关,“若仅置监督一人于上而设顾问咨议于下,恐议长事权为定章所限而议绅员额又少,势不能周知各府厅州县之情形与筹款兴学之难易,则关于全省教育者或谋之不臧,或思之不备,致直省学局因之不振”②《本司通饬各属选举代表人员来津会议札》,《直隶教育杂志》1907年第2期,第19页。。因而,直隶提学使司强调要联合地方官绅,群策群力,实现教育进步之目的。

(一)组织首届全省会议,着力破解突出问题

1906年,提学使司决定次年召开第一届全省学务会议,拟商讨办学宗旨、统筹办法、官绅权限划分、议事范围等问题。为保障会议顺利召开,提学使司出台相关规定:1.代表名额与资格。各府厅州县分派一名代表,凡本地学界中人年岁在25岁以上未受官罚、不染嗜好、有恒产,无论现充总董、监督、学董、教员者均可。2.选举代表。各地召集本地学界人员投票公举,得票最高者当选为代表并来司会议。3.代表费用:路费、旅费、膳费从劝学所或中小学堂学款支出,作正开销,在津以七日为限,费用即准此预算。③《本司通饬各属选举代表人员来津会议札》,第21-20页。经过精心的筹备,1907年3月14日,第一届全省学务会议在天津举行。会上,与会代表围绕提学使司事先提出的议题展开讨论,取得了丰硕成果。紧接着,会后三个月时间,提学使司陆续将会议议决案转化为规章制度,主要有《本司通饬各属遵照议定办法消弭官绅隔阂私见文》《本司通饬各属投票公举劝学总董遇有地方学务该所遵章办理文》等,力图保证全省教育发展有章可循。

中学是学校教育系统的中枢。考虑到中学问题的特殊性,1907年6月,提学使司决定专门召开全省中学会议,旨在与各中学堂监督教习共谋改良方策。1907年7月24日,提学使司正式召开首届中学会议。会议中,代表们就经费、课程、招生、学生资格、教员薪金等方面的热点问题展开了广泛讨论,并达成了诸多共识。会后,提学使司及时将议决案转化为规章,比如《本司详请会议改良中学改订教员薪费奉督批通饬遵办文》(1907年9月)等,切实保障全省中学有序发展。

(二)调整会议相关机制,保障会议接续举办

由于以上两次会议效果良好,1908年1月,提学使司决定将会议常态化,规定此后每年农历二月与六月各召开一次学务会议,“二月之会专议关于初级师范、高等初等小学各事宜,六月之会专议关于中学以上及各学堂事宜”。同时,提学使司对代表名额与资格也作了调整,规定代表可增加至两人,其中“除总董必须到会外,凡本地人现在或以前充当教育会长、副长、会员、监督、堂长、董事、教员、劝学员等未受官罚、不染嗜好者为合格”。④《本司通饬各属续行明年第二次会议学务事宜文》,《直隶教育杂志》1908年第20期,第23、24页。

此后,在1908年至1911年四年间,提学使司接续举办了四届全省学务会议和三届中学教育会议,均围绕不同时期本省重大教育任务、热点教育问题进行研讨,收获了良好的社会反响与口碑。1908年,直隶学界对此举称赞有加:“现在直隶学务由学宪发起,连开四次会议,不但为学界谋幸福,亦将来政界会议之先声。北洋首开会议,皆学宪提倡之力。”①《光绪三十四年第二次直隶全省中学例会之记述(续第九期)》,《直隶教育杂志》1908年第10期,第25页。其中,学界口中的“学宪”就是指提学使司。

总之,直隶提学使司通过开会协商的决策机制,建立起了官府与学绅之间可靠的信息沟通渠道。通过这一渠道,直隶提学使司不仅可以了解地方教育实况,还可以广泛吸纳基层民意,充分调动地方官绅办学与参政的积极性。

二 强化督学督政,注重指导商讨

直隶提学使司成立以来,非常重视省视学工作,并定期派省视学到各属视察教育,以期“通过调查学务,以便切实整顿”。②《提学使派员查学》,《大公报》1908年7月5日,第2张第1版。这一时期,直隶省视学严格按照提学使指示,开展了卓有成效的视导活动。

(一)严密督查全省学堂,竭力指导学堂改进

比如1907年11月,省视学高奎照视查顺天南路厅教育后,发现初级师范学堂监督“惠年自开办学堂,操持一切,颇费苦心,每日必到堂,见学生必殷勤训诫”,但李监学对“管理教授法诸多未谙,各学生在寝室诸多任意,几席间殊欠整洁”。就此,高奎照召集监督、监学等人员开会,专门向他们演说学校管理法:“管理员须以身作则,习勤动躬节俭,常对学生讲卫生,处处整洁,以养成高尚思想,于功课造诣方有进步,又对监督请筹川费,命李监学赴津参观初师及各学堂,择善而从。”③高奎照《查视南路厅学务情形报告》,《直隶教育杂志》1907年第16期,第49页。这一例子表明,直隶省视学不仅督查学堂,还积极帮助学堂改进问题。

(二)监督地方教育行政,提出改进与奖惩建议

1909年4月,省视学视查唐山县学务时发现,该县劝学所组织极不健全,“劝学所只有总董一人,并无劝学员,总董即有稽查之责,复加稽查名目,均于(与)定章不符。”因而省视学提议:“应照章裁去稽查名目,另选晓畅学务、夙孚众望之人按充劝学员,实行分区劝办,以期逐渐改良”。④《本司札唐山县饬查学务情形及应改良各节文》,《直隶教育官报》1909年第3期,第31页。根据省视学建议,提学使司札饬唐山县遵照办理。此外,省视学也向提学使司提出劝学所职员奖惩名单。比如1909年12月,省视学焦焕桐视察开州学务后发现,开州学务进步飞速,“该州兴学六年,创办高等小学一处,劝立公私初等小学一百四十余处,高小学生只分二三四年级,已达一百八十一人之多,实为他处所无,……又教育分会、师范传习所相继成立,学务进步以徐总董莲峰之力为多”,因而他建议奖励总董。据此,提学使司专札奖励徐莲峰,要求“札到该州即便转行知照”。⑤《本司札开州劝学总董办学勤劳学务日见进步合行专札奖励饬该州转行知照文》,《直隶教育官报》1909年第20期,第48页。此外,省视学对一些任职不力的劝学所总董,建议给予严惩。比如1910年12月,鉴于望都县学务废弛,提学使司依照省视学建议,札望都县撤换劝学所总董,另行公举。⑥《本司札望都县撤换总董另行公举文》,《直隶教育官报》1910年第17期,第40-41页。

由上可知,省视学不仅为直隶提学使司及时整顿地方教育提供了重要的决策依据,也在一定程度上指导地方教育的发展。

三 依靠官绅民众,推广教育普及

清末新政时期,直隶提学使司遵照学部规章,并依据本省传统与实际,出谋划策,扩张初等教育规模,旨在普及教育,开启民智。

(一)改私塾为学堂,推进教育转型

1907年6月,省视学陈恩荣曾向提学使司反映:“查各府州县官私两等小学虽已设立,而与私塾比较,尚不敌其十分之一。推厥由来,塾师之阻力甚大,听之不可,禁之未能,惟私塾改良一法已为学界所公认。”他发现“塾师所最困难者则在算学一科”,建议:“从本城入手,由地方官谕令塾师每日晚间到本城劝学所传习算学两小时,延本城曾习师范者教之六个月毕业。”⑦《本司通饬各属实行改良私塾文》,《直隶教育杂志》1907年第7期,第27页。经陈恩荣提议,直隶提学使司开始关注私塾改良。次年3月,在第二次直隶全省学务会议上,“私塾改良”是重要议题之一。对此,与会代表提出了不同意见:有提议不改良者;有提议勒停私塾者;有提议私塾宜分等级者;有提议改良私塾须先考验教员入传习所者;有提议仿天津教育会拟订之改良私塾办法;也有提议不必限定仿照天津者。经会议表决,“决议仿照天津办法”。①《光绪三十四年第二次直隶全省学务例会之记述(续)》,《直隶教育杂志》1908年第3期,第10-11页。这里的“天津办法”就是:“先由劝学所详细调查,其上者,按照简易课程发给教科书,数月后由劝学员查其功课合法即认为初等小学堂,次者认为改良之私塾,下者勒令停止。”对于此项办法,直隶提学使司认为,“惟详绎条文未必推行各属而咸宜”。②《本司通饬各属私塾改良办法札》,《直隶教育杂志》1908年第5期,第23页。经慎重考量,1908年4月,提学使司在借鉴江宁改良私塾简章并参酌与会代表改良建议的基础上,出台《各属私塾改良办法》,要求各属斟酌地方情形分五期推行。

此后,各属遵照办法,拟定了符合本地实际的改良章程,比如《清苑县私塾改良简章》《丰润县私塾改良简章》等。从各属私塾改良实况来看,由于采取劝学所附设塾师(师范)传习所、劝学员分赴各区苦口劝导等措施,私塾改良取得了一定成效。比如,1910年沧州改良私塾40处③《沧州万牧和寅禀添设小学及改良私塾文并批》,《北洋官报》1910年第2326期,第8页。;1911年三河县改良私塾93处④《三河县文令玉禀整顿学务改良私塾情形文并批》,《北洋官报》1911年第2659期,第7页。。

(二)尊重民间办学传统,奖励捐资捐产兴学

提学使司成立以来,继续发扬依靠民众办学的直隶传统,广设小学堂,其中的得力举措就是奖励官绅捐资捐产。据提学使司统计,自1907年1月到6月,短短半年的时间,先后为234人请奖。就捐助人出身来看,包括大臣、县丞、村副、教员、学董、绅董、商人、孀妇等,基本涵盖了地方各类人群;就奖励类别而言,有实官奖励和精神奖励两种。其中,实官奖励是指给予捐助者一定官衔,如知县衔、知府衔、顶戴等;精神奖励是指给予捐助者功牌、奖札、匾额、自建功坊等。比如,南宫县监生赵凤翔捐银3320两,获副将衔加三级请从一品封典;房山县民众赵文因捐银洋500元,获五品奖札和泽被乡闾匾。⑤《 直隶各属办学出力及捐助学堂经费人员奖励统计表》,《直隶教育杂志》1917年第8期,第49-58页;《直隶各属办学出力及捐助学堂经费人员奖励统计表(续)》,《直隶教育杂志》1917年第10期,第55-68页。

1909年,傅增湘就任直隶提学使后,高度重视普及教育工作。他说:“余以为欲教化之普行,惟小学实为先务。而小学之推展,则乡僻尤为要图。今之主学事者,大率糜金钱,萃人才于都会,而以乡村教育,听诸州县下吏,以奉行文书为课最,非本计也。”⑥傅增湘《藏园居士六十自述》,卞孝萱、唐文权编著《辛亥人物碑传集》,凤凰出版社2011年版,第376页。基于以上理念,1909年起,提学使司主要采取两大倾斜乡村教育的措施。一是依靠并奖励乡间人士,兴办公私立小学堂。比如1910年3月,易州张文德慨捐房产(估价京钱450吊),故由提学使司提议,经总督批准,奖给六品功牌。⑦《学司详核议易州详民人张文德慨捐房产以充学费拟仍照章给奖文并批》,《北洋官报》1910年第2359期,第6页。二是扩大师范教育规模,培育小学师资。具体来看,提学使司“筹设初级师范四校,分布保定、天津、滦州、邢台各地,为全省小学,广储教师”。⑧傅增湘《藏园居士六十自述》,第377页。

(三)广设简易识字学塾,着力教育普及

1909年学部规定京师及各省设简易识字学塾。⑨《学部奏分年筹备事宜析(并单)》,《政治官报》1909年第536号,第9页。对此,直隶提学使司采取“先试点,后推广”的策略加以落实。首先,试办简易识字学塾。1909年11月,提学使司下令天津清苑设简易识字学塾10处,以为各属之倡导;学塾附设于各学堂,每处每月补贴银5两;主要招收年长失学者;用学部暂编课本按课教授;经费由该县迅即筹划拨济,同时由提学使司垫发3个月经费,计银150两。⑩《本司札天津清苑饬设简易识字学塾十处并本司暂垫三个月经费银两文》,《直隶教育官报》1909年第18期,第41页。其次,颁布规章,督促与劝导地方广设简易识字学塾。1910年4月11日,据直隶总督陈夔龙奏陈:“前因未奉部章,饬由提学司拟具试办简章,交由咨议局议决。……嗣准学部颁到章程、课本,饬令实验教授,即经通饬遵行。”⑪陈夔龙《直隶总督陈夔龙奏胪陈第三届筹备宪政情形折》(1910年10月11日),天津市档案馆藏,档案号:tjdag-xhgm-099。1910年10月起,提学使司又先后颁发《本司札催各属筹设简易学塾从速具报备核文》⑫《本司札催各属筹设简易学塾从速具报备核文》,《直隶教育官报》1910年第13期,第36页。《本司通饬各属筹设简易识字学塾实力推广文》⑬《本司通饬各属筹设简易识字学塾实力推广文》,《直隶教育官报》1910年第16期,第40页。等规章,以期实现教育普及。1911年6月,提学使司出台《本司札各属及劝学所酌拟筹办简易识字学塾款项办法文》,进一步明确学塾专项经费的筹措办法。可以说,上述规章为地方推广学塾提供了重要的制度保障。①《本司札各属及劝学所酌拟筹办简易识字学塾款项办法文》,《直隶教育官报》1911年第8期,第32-33页。再次,重视讲演与宣传。在简易识字学塾成立初期,提学使司通饬各属在人口稠密处,将学塾意义和章程详为讲演,使民众知晓此项学塾的便利,以期收学塾迅速举办之效。最后,重视监督考成。1911年4月,提学使司向总督提议,奖惩设立简易识字学塾较多、较少及鲜有逾限详报的地方官绅,并批准执行。就在当月,经提学使司提请,总督批准,给予祁州等处设立简易识字学塾较多的官绅各记大功二次之奖励。

截至1910年12月底,直隶省共设立学塾4160处,学生人数计69405名。②陈夔龙《奏陈第五届筹备宪政情形事》[宣统三年二月初五日(1911年3月5日)],中国第一历史档案馆藏,档案号:21-0363-0009。与之相比,当时经济发达的江苏省仅设34处学塾。③张人骏《奏报江苏筹备宪政第四届成绩事》[宣统二年九月初一日(1910年10月3日)],中国第一历史档案馆藏,档案号:21-0382-0035。二省的学塾数量的差距说明,直隶提学使司推广简易识字学塾举措成效卓著。

四 多措并举,整顿中学与经费

这一时期,如果说直隶提学使司对初等教育采取的是扩张举措,那么对中学教育、教育经费则采取整顿措施,旨在改进全省中学质量与教育设施。

(一)整顿中学堂,改进设施与质量

直隶省中学堂设立较早。早在1902年,直隶总督袁世凯颁布《奏定直隶中学堂暂行章程》。自此,全省中学开始发展。至1906年,直隶已形成20余所中学堂的规模。④河北省地方志编纂委员会编《河北省志》第76卷《教育志》,中华书局1995年版,第187-188页。但是,这些中学堂存在诸多问题。直隶提学使司曾称,“各处中学设立有年,尚少完备”⑤《本司札饬各属中学按照单开应行亟图改良遵办具报文》,《直隶教育杂志》1907年第5期,第34页。,而且敷衍因循、不图振作者“不乏人,至学生程度之不齐、功课配置之不匀、教科书籍之凌杂,实为各堂之通弊”⑥《本司通饬各属中学堂监督及中西文教习来司集议改良事宜文》,《直隶教育杂志》1907年第8期,第23页。。针对这些问题,一方面,1907年3月,提学使、议长议绅及各地代表在第一次全省学务会议上进行了深入讨论;另一方面,是年5月,提学使司根据会议共识制订规章,通饬各属中学对监督和教员选派与薪水、班级编制、课程教学语言、经费保管与使用、经费预决算编制等事宜切实整顿。

1907年7月,在首届全省中学会议上,各中学堂监督向提学使司反映,各学堂存在课程与教科书程度不一、招生困难、管理教授纷乱、教员屡易人、教员资格浅等突出问题,要求提学使司予以干涉,“若不实行干涉,终难期发达”。⑦《中学会议时各监督对于中学意见之条议》,《直隶教育杂志》1908年第19期,第107-112页。为了解决以上问题,会后,提学使司与议长议绅、课长课员等专门“拟定功课时间及教科用书,留换更调各教员及酌订教员薪费定额”⑧《本司详请会议改良中学改订教员薪费奉督批通饬遵办文》,《直隶教育杂志》1907年第11期,第22页。。

1908年至1910年的全省中学会议主要研讨了扩充中学校舍、中学生升高等学堂、购置图书器械和标本、课程教学语言英汉之争、中学与高小及高等学堂之衔接、教员选聘、教科书审定、增班办法等热点问题,而且“专在实行上研究”⑨《宣统元年第三次直隶全省中学例会之记述》,《直隶教育官报》1909年第11期,第17-32页。,以期凝聚最大共识。会后,提学使司密切监督会议精神的落实情况。比如就前三个问题来看,据提学使司统计,1908年至1909年,枣强县中学堂扩充学生宿舍九间,四年级24人可送入高等学堂,并已购置博物、图书、标本及地图数种。⑩《宣统元年第三次直隶全省中学例会之记述》,第29页。中学会议精神之落实效果,由此可见一斑。

(二)整顿经费,建立经费管理机制

经费是一省教育事业发展的命脉所在。为此,提学使司采取种种举措加以保障。

一是遏制经费挪移行为。提学使司成立后发现,各属高等小学堂经费时常被移作他用,严重威胁着学堂的正常运转。就此,1906年5月,提学使司出台《本司通饬各属警务农工经费不得在高等小学提拨应另行筹办札》,规定“各县警务农工应行另筹经费,不得因系新政,概向高等小学经费提拨”,同时“转令本堂不能敷用应即集绅妥筹办法,划清界限,庶几学务得以日事扩充,而官绅等亦不至藉此侵挪”。⑪《本司通饬各属警务农工经费不得在高等小学提拨应另行筹办札》,《直隶教育杂志》1906年第10期,“文牍”,第1-2页。自此,高小经费被挪移的问题逐渐得到缓解。

二是催提欠解经费。直隶师范学堂开办以来,经费由各州县按照定额在筹办学堂经费项下支出。但是,该学堂成立至1909年初,各属积欠银二十一万九千余两。据提学使司透露:问题在于“该堂用款每月经常银五千六百两,每年临时费银五千五百两,统计每年共需银七万二千余两,屡年解到之款按年平均统不过万金左右,其余均系由本司挪垫。现时司款艰窘万分,实无力担此巨款,若不设法催提,几有后莫能继之势”。①《本司详请催提各处欠解省城师范经费办法文》,《直隶教育官报》1909年第5期,第33页。为此,1909年4月,提学使司颁发《本司遵院批通饬催提各处欠解省城师范学堂经费办法文》,规定:“自三十四年起至宣统元年二月底止,各州县能将解款如数解清并搭解递欠银至五百两及千两以上者,准予分别记功、记大功一次。如以空言搪塞,无论欠解多寡,即由司查取职名,详请示惩。”②《本司遵院批通饬催提各处欠解省城师范学堂经费办法文》,《直隶教育官报》1909年第5期,第34页。旨在通过奖惩并举的整顿办法,引导地方缴纳欠款。

三是建立经费管理机制。清末,直隶地方学界偶起竞争,因为学款者十之七八。为了遏制这种不良风气,1907年5月,直隶提学使司制订《学堂会计章程》,规定:“各种新旧一切款项,无论官收绅收,均不存官署,亦不交绅董,由官绅集议投票公举殷实商号(如典质、盐店之类),一一交令存储,并报司备案。”“此项支款刊印三联票单,一存官署,一存商号,一存学堂,即为票根。如有支取,由官署及教育会认可,每张各盖一戳,然后持向商号支取。”③《本司拟订学堂会计章程》,《直隶教育杂志》1907年第6期,第53页。通过用款之人与存款之地相分离,实现相互稽察与保障经费之目的。此项章程颁布后,各学堂均积极落实。以中学堂实施会计成效来看,截至1908年,河间府、顺德府、遵化州等地中学堂经费存于商号,学堂按月据单领取;保定府、正定府、广平府、永平府、宣化府、顺德府、遵化州等地中学堂均已实行三联票单。④《宣统元年第三次直隶全省中学例会之记述》,第28-32页。

五 奖惩分明,激发办学积极性

从某种程度上讲,地方办学人员的兴学态度与能力决定着地方教育发展速度的快慢与质量的好坏。因此,直隶提学使司成立后,高度重视对地方办学者的考核。

(一)奖惩地方办学人员,提高兴学积极性

提学使司在直隶总督的批准下,依据省视学视察报告、地方学务报告表册等重要信息,对教员、监督、堂长、劝学所总董、地方官等涉教人员严格奖惩。一是给予记功、记过及停委。比如1909年7月,提学使司依据之前两个月的视察所得,开具地方官奖惩名单,经总督批准施行。其中,大名府守锡龄阿、正定府守刘绍邺、成安县令乐太常、肥乡县令张新曾等四员,“整饬学务明练有为,应准各记大功一次”。⑤《本司详考查各属学务情形分别劝惩文并批》,《直隶教育官报》1909年第12期,第37页。与之不同,前大名县令曹阴彤、大名县令张祖厚、沙河县令雷其源等三员,“于学务一事,未能尽心筹划,有忝职守,应即各记大过一次,以示惩处”。⑥《本司详考查各属学务情形分别劝惩文并批》,第37页。1910年4月,据提学使司调查发现,由108个村组成的怀柔县数年来只办3所小学,而且县令高步青虚报简易识字学塾23处,但经核查,实际竟无一处开办。就此,1910年底,提学使司向总督陈夔龙提议并获批准:“将该署县高令步青记大过二次,停委一年。”⑦《直隶提学司详督宪请将玩视学务地方官分别记过停委文并批》,《北洋官报》1910年第2609期,第4页。二是给予实官奖励。比如1910年初,提学使司就对河间两级师范学堂监督胡家祺、天津模范两等小学堂堂长刘宝慈、保定两等小学堂堂长刘续曾等人,给予“知县尽先选用”的奖励。⑧《护理直隶总督崔永安奏学务公所及直辖学校出力各员请奖折》,《政治官报》1909年第791期,第18页。

(二)奖励省级教育行政职员,调动行政积极性

这一时期,直隶提学使还通过给实官、升职衔等举措,奖励工作称职、业绩突出的学务公所职员。比如1908年12月,鉴于会计科办理学务经费成效显著,提学使卢靖详请总督,将现任“会计科副长准补顺义县知县周忠绩给予调署优缺一次,会计科科员试用知县周保琛给予拔署优缺一次”。⑨《本司详请将学务公所会计科经理款项出力各员俯准委署优缺文》,《直隶教育杂志》1908年第18期,第32页。1909年起,傅增湘就任提学使后,进一步扩大职员奖励人数。1909年,经傅增湘开单,护理总督崔永安奏请批准,对13名学务公所职员进行了奖励。比如总务科长兼会计科科长(安肃县知县)曾传谟给予直隶州知州在任归候补班尽先补用并加知府衔,总务科科员(拔贡生)杨廷秀以知县留省补用,省视学陈恩荣均以知县尽先选用。①《护理直隶总督崔永安奏学务公所及直辖学校出力各员请奖折》,第17页。1911年,提学使傅增湘对省视学陈恩荣、图书科员韩梯云等任差五年以上的13名学务公所职员按异常劳绩请奖各职衔,对前任省视学焦焕桐等3名职员赏加同知衔等。②陈夔龙《呈直隶学务公所差满各员请奖清单》[宣统三年六月初二日(1911年6月27日)],中国第一历史档案馆藏,档案号:03-7455-076。

六 直隶提学使司管理省域教育的经验

1911年7月,学部调查完各省学务后披露:“直隶省学务成绩为最优。”③《北省学务成绩之一斑》,《申报》1911年7月14日,第1张第4版。可以说,这是学部对直隶教育发展成效最大的肯定。究其原因,主要有如下几点。

(一)直隶总督大力支持提学使司工作

直隶总督是直隶省最高军政长官,握有全省军事、政治、行政、人事等一切大权。因此,总督对提学使司和新式教育的态度直接决定全省教育发展的进程。就总督对提学使司的态度而言,早在提学使司成立之初,直隶总督袁世凯就已表明立场:“直省兴学事宜当责成提学司一手经理,除重要学务仍由臣随时督饬外,其余寻常文牍应由各属与该司直接以省承转而免稽延。”④袁世凯《奏报本省历年学务情形事》[光绪三十二年五月初八日(1906年6月29日)],中国第一历史档案馆藏,档案号:03-7217-066。此后的管理实践证明:奖惩地方官兴学考成、奖励官绅捐资捐产兴学、教育经费筹措与管理等涉及总督或多个部门的重大事项,均得到了直隶总督的批准与支持而一一落实,而其他教育事宜全权由提学使司负责处理,赋予其宽广的施政空间。这表明,直隶提学使司成立以来,直隶总督并未大包大揽教育权力,而是放手让提学使司去管,基本做到了有所为与有所不为。1907年9月,袁世凯调任外务部尚书之后,至1911年10月,先后有杨士骧、那桐(暂署)、端方、崔永安(暂护)、陈夔龙出任直隶总督一职,尽管每位总督的任期长短不一,但均能在有限的任期内竭力支持提学使司的工作。可以说,这为清末直隶学务的发展提供了强大的外部支持力量。

(二)提学使司领导协调能力强,能妥善处理官绅关系

众所周知,外因只有通过内因起作用。对于直隶教育而言,如果说外因是直隶总督的支持,那么内因则是直隶提学使司的主观努力。1910年1月,时任护理直隶总督崔永安向学部上呈的为直隶提学使司人员请奖的奏折中,对提学使司所做工作给予了充分肯定:直隶教育“比年以来蒸蒸日上,共计学校至九千二百余处,学生至二十一万四千余名,其间成绩卓著者颇不乏人。直隶地近畿疆,开化较早,虽经前督臣袁世凯提倡于上,亦由在事官绅勤奋从公,不遗余力,故能有此成效”⑤《护理直隶总督崔永安奏学务公所及直辖学校出力各员请奖折》,第17页。。言下之意,直隶提学使司绝非是总督的附庸物,而是在直隶教育发展中发挥了重要力量的部门。证诸前文所述,直隶提学使司成立以来,积极搭建沟通平台,广泛开辟言路,吸纳民意,凝聚最大共识。一是通过每年举办直隶全省学务会议和中学会议,鼓励地方官绅参政议政,广泛倾听多元声音,并通过民主决策的方式将诸多会议议决案及时转化为规章制度加以推行。二是吸纳名望素孚的地方官绅进入学务公所、教育会等机构,随时听取他们的意见与建议,并付诸于管理实践中。三是鼓励地方公举劝学所总董与学堂堂长,尊重地方选举结果,支持地方开明士绅参与学务与学堂管理。总之,通过上述多元途径,提学使司较好地处理了政与学、官与绅、政府与社会之间的复杂关系,表现出其较强的组织、协调、领导和统筹能力。

(三)提学使司重视立法与监督,注重兴学考成

提学使司成立以来,注重立法,先后颁布一系列规章制度来推进全省各项教育工作。1906年至1911年辛亥革命爆发,卢靖、傅增湘先后出任直隶提学使,但教育规章具有很强的连贯性,并未因提学使的更换而变动。傅增湘曾回忆说:“直隶学务,自项城锐意恢张,重以严范孙、卢木斋二公前后擘画,成效斐然,殆冠于诸行省,余惟规随勿失而已。”⑥傅增湘《藏园居士六十自述》,第376页。这里的“规随”乃“萧规曹随”之意。可以说,“萧规曹随”不仅保障了直隶提学使司决策的连贯性和权威性,也避免了因“一朝天子一朝臣”而出现“朝令夕改”的局面。不惟如此,提学使司还注重监督考查,随时派省视学奔赴各地督学与督政,及时掌握地方兴学状况。同时,提学使司还特别重视根据省视学视察所得,考核地方兴学成效,并在总督的支持下,对地方官及学务人员进行奖惩。正如傅增湘所言:“三年之中,减骑从,冒寒暑,走穷村古寺,目验而口喻之,所至集官绅,评优劣,而申以奖惩,风习得以周知,士气为之奋发。”①傅增湘《藏园居士六十自述》,第377页。总体来讲,直隶教育在“立法—监督—考核”之间形成了良好的互动关系,而这正是清末直省教育走向强盛之路的重要保障。

七 直隶提学使司管理省域教育的当代启示

回到一百多年后的今天,在党和国家的高度重视下,在省级政府的努力下,各省教育现代化水平显著提高。然而,一个不争的事实是,省际教育现代化水平差距依然较大,一些省份依然面临着体制不顺、机制不活、资源不足、学校办学积极性弱、社会参与不足、教育治理体系缺失、教育治理能力不足等诸多短板与挑战。系统总结历史上基于一省教育发展探索出的本土管理实践经验,无疑对当前各省推动教育管理改革具有积极的历史意义。

首先,搭建长期的民主议事平台与决策机制,加强各方合作。直隶提学使司成立之初,提学使卢靖就意识到提学使司力量的有限性。为此,提学使司通过搭建长期的民主议事平台与决策机制,加强与政府、学堂、社会之间的合作,以补官力之不足。当前,在推进教育治理体系与治理能力现代化的背景下,省级政府及教育部门应借助搭建互联网平台、举办决策听证会等多元举措,广泛开辟言路,积极吸纳各方意见,加强多方合作。这样不仅有利于政府部门及时了解多元教育诉求,而且可以保障省级教育决策民主化,还可以保证各项教育政策的有效落地,减少教育政策实施的阻力。

其次,加强省级统筹,建立省级部门联动机制。早在清末,直隶提学使司注意到,推动一省教育发展,或解决一省教育瓶颈,仅靠提学使司的一己之力是行不通的,还需要直隶总督、藩司、臬司等部门的大力支持,这是清末直隶提学使司在办教育实践中摸索出的有益经验。当前,随着教育现代化事业的推进,各省教育改革逐渐进入深水区,矛盾、短板与问题不断突显。显然,这些难题“仅仅依靠单个组织或部门很难有效地解决,亟需一种跨越部门界限、超越组织层级并调整组织结构的整体性治理模式”②孙科技《我国教育行政组织改革路径探索:一个整体性治理的视角》,《现代教育管理》2018年第3期,第14页。。这就表明,在当前的省域教育管理实践中,需要建立与完善省(市、区)委、省(市、区)政府、省(市、区)人大、省(市、区)财政厅、省(市、区)教育厅等涉教部门联动协作的平台与机制,以此为契机,强化省级统筹,力图破解以往省级教育行政部门“孤掌难鸣”的困局。

再次,重视省级教育管理能力建设,充分发挥省级教育部门的主导作用。历史表明,直隶提学使司在管理实践中,并未采取“一言堂”式的专断管理模式,而是试图采取有所为(比如搭建平台凝聚共识、有序引士导绅参政等)、有所不为(比如鼓励地方选举总董与学堂堂长等)的民主管理模式。这种模式表明,清末直隶提学使司具备相当的领导力。当前,在大力推进省级统筹以及教育治理体系与治理能力现代化的背景下,省级教育行政部门凭借其层级优势大有可为。这是因为,“省级教育行政部门作为地方教育管理的最高层级,统筹本省域各级各类教育发展,具有较大的行政控制能力,更了解当地民众对于教育服务的偏好和具体条件”③易鹏、伍锦昌《省级教育行政部门强化民办教育统筹的优势、难点与策略——分类管理改革的视角》,《国家教育行政学院学报》2018年第11期,第36页。。但前提是,省级教育行政部门要转变职能,简政放权,做到该管的管,不该管或管不好的,或下放权力,或加强培育社会专业组织参与办理,并充分发挥其主导作用。

最后,强化省级教育监督,重视办学考核与问责。清末时期,直隶省视学不仅有监督学堂、监督行政、建议改进与奖惩的职权,还有指导、商讨的职责,切实维护了省视学的权威性及其对地方的威慑力。与此同时,提学使司根据省视学报告、地方教育表册等信息,严格奖惩涉教人员,竭力改善办学风气。当前,在积极鼓励社会进行教育监督的同时,应重视赋予省督学以相当权责,重塑省级教育督导工作的权威性。具体来讲,就职权而言,省督学不仅要监督学校,还要监督地方政府部门教育履职的情况;就职责而言,省督学不仅要督查,更要加强指导与商讨,切实帮助地方改进教育事业。此外,省级政府还应建立与完善问责机制,加大对地方涉教人员的考核与奖惩力度,切实保障省域教育事业的有序健康发展。

综上所述,在传统教育向现代教育艰难转型的清末新政时期,直隶提学使司采取种种措施,发挥主导作用,与政府、地方学绅、学堂、社会之间建立良好的互动关系,开拓出了一条清末教育先进省份管理省域教育的成功道路,这正是清末直隶教育能够较快发展的一个重要原因。反思与梳理历史上直隶提学使司在省域教育管理实践中探索出的良好经验,对今天的省域教育管理改革仍不乏启迪。