高校军民融合机制研究

岳文婷，王紫君

(1.中北大学 人文社会科学学院，山西 太原 030051；2.哈尔滨工程大学 水声工程学院，黑龙江 哈尔滨 150001)

军民融合是国家的重大战略,是把国防和军队现代化建设融入国家的经济、科技、教育、社会发展体系之中，改变以前军民分割，技术不能互通的体制，实现互利互联，资源、技术、人才充分利用的富国强军举措。在军民融合上升为国家战略的背景下，高校如何将自己的各项工作与军民融合的整体要求结合起来，提升办学质量，培养军事科技人才，发挥科研优势大力开展军地技术协同创新平台及制度建设，努力为促进军民融合战略在本地的发展贡献智慧和力量是当前面临的重大课题。

一、高校军民融合机制的现状

关于“机制”一词，现代汉语词典是这样解释的：泛指一个系统中，各元素之间的相互作用的过程和功能。多用于自然科学，指机械和机能的互相作用、过程、功能等。社会科学也常用，可以理解为机构和制度。所以高校军民融合机制，是指在军民融合成为我国一项重要的强国战略的背景下，高校怎样适应形势，创造性地建立服务军民融合的机构和相应的制度，为军民融合的发展做出应有的贡献。现就高校军民融合机制的现状做一梳理，主要内容为以下几个方面。

第一，许多高校都成立了服务军民融合的机构。为了响应军民融合的战略要求，许多高校成立了服务军民融合的机构。这些机构以军民融合创新研究和咨询服务、人才培养和研究团队建设、技术成果转化应用等为主要职责。通过搭建军民融合创新发展的机构，推动军民融合战略不断深入。比如，大连理工大学2018年1月设立了国防(先进)科学技术发展研究院。东北大学2018年12月成立了科技处(科学技术研究院)下设的国防科技发展研究院，负责军民融合工作。中北大学2018年7月成立了军民融合协同创新研究院。

第二，许多高校都制定了学校的军民融合规划。学校军民融合发展规划的出台，为学校进行军民融合发展提出了长远目标和具体措施。2019年1月教育部制定下发高校军民融合方面的规划措施后，许多高校制定了校内军民融合发展规划。比如，大连理工大学制定了本校的《军民融合发展规划》。东北大学已经将军民融合写入“双一流建设发展规划”，主要任务是加强军工基础研究、培养协同创新意识、培养国防重点方向团队、整合各院资源培养特色学科、团队、基地，催生重大成果，促进成果转化。中北大学2019年出台了《中北大学军民融合发展行动计划》《中北大学服务国防行动计划》，为推动学校军民融合发展提供了制度保障。

第三，许多高校与政府、企业等联合成立军民融合协同创新团队。许多高校充分利用自己的科研优势，成立了各种军民融合协同创新团队，加强产学研合作，推动科技成果民用的转化步伐。比如，大连理工大学与辽宁省军民融合办公室在沈阳设立军民融合研究院，也正在和大连市政府军民融合办公室筹建军民融合研究院。东北大学鼓励军工企业和学校科研院所强强合作、优势互补，不仅战略合作，而且充分落实。企业和科研院所形成紧密联系，学校在技术、产品设计上提供服务。东北大学成为沈阳飞机设计研究所协同创新联盟成员单位。中北大学2018年成立了山西省军民融合产业技术创新联盟，与太原重型机械集团有限公司签署了战略合作协议, 并共建中北大学—太重军民融合技术研究中心；与山西省综合改革实验区、阳煤集团签署铝镁合金材料技术军转民合作协议，共同打造中国最大铝镁合金材料深加工基地；与中国兵科院、北京理工大学等共同创建“B8协同创新联盟”；与航天科工共建网络与信息安全研究院；与30多家单位展开全面合作。

第四，许多高校积极创新培养军民融合人才的模式。国防生制度取消后，国家逐步将其调整为面向高校毕业生直接选拔招录的方式。一些高校积极响应号召，创新培养军民融合人才的模式。比如，东北大学主要是通过科研项目培养人才，还积极开展军队方面的管理培训。哈尔滨工业大学航天学院围绕“科研服务于拔尖创新人才培养”的目标，首次创造性地让学生直接参加科研团队，直接通过科研培养人才。2012年，哈尔滨工业大学成立了国内首个由学生参与设计、研制、调试与应用的微纳卫星团队。团队包含了航空宇航与科学技术、力学、计算机技术、控制工程、机械工程、通信工程、电气工程、热能工程等8个学科的40多名本科生、硕士生和博士生。在以前，大学生很难直接参与到航空航天这种与国防事业相关的工程中。哈尔滨工业大学军民融合的发展战略打破了这一壁垒，给了学生在学校里就能参与航天器设计研发的机会。这一战略以学生学习成效为导向，有助于提高办学质量，增强创造活力，为培养航天专业相关学科高层次人才提供了一条全新的路径。

第五，许多高校积极发展国防学科(专业)。许多高校加强国防学科建设，鼓励和支持更多的学生参与基础研究项目、工程应用项目，全方位提高学生的军民融合思维、组织管理水平和综合执行能力，为军民融合发展储备力量。比如，东北大学正在和教育部、国防部联系设立国防专业事宜。哈尔滨工业大学航空宇航科学与技术、控制科学与工程、光学工程等10个学科获批“十三五”国防特色学科，成为申报高校中获批学科数最多的高校之一。中北大学拥有5个国防重点学科，在地方共建高校中排名第一，而且拥有国防科技重点实验室、国防重点学科实验室、国防创新中心等具有国防特色的科研平台，拥有教育部山西省重点实验室、工程技术研究中心、协同创新中心、产业技术联盟等55个重点科研平台。

总之，高校积极投身于国家军民融合战略的实践中，在机构设置、规划制度建设、协同创新、军事人才培养和国防学科建设方面取得了一定的成绩。但是由于缺少国家法律和地方性立法的支持，对高校参与军民融合进行整体规划、有效扶持及管理的力度还需进一步加强，高校军民融合的许多方面还需要宏观层面和具体制度的架构。

二、高校军民融合机制存在的问题

(一)国家法律和地方性立法存在问题

我国缺少高校参与军民融合的统一性法律规定。目前军民融合有三项重点建设：战略规划、体制机制建设和法规建设。军民融合从国家层面出台了许多政策性文件，但却没有一部统筹军民融合发展的上位法。在高校如何参与军民融合方面也没有法律规定，只有各地方出台的一些军民融合发展规划。比如，大连市出台了《大连市军民融合发展规划》，沈阳市出台了《沈阳市2018年军民融合“十个一”专项行动计划》，其中之一就是编制《沈阳市军民融合发展行动计划(2018—2020年)》，另外制定了《沈阳市加快推进军民融合产业发展若干政策措施》。山西省出台《山西省军民融合产业发展“十三五”规划》《山西省军民融合发展规划纲要(2019—2023)》。在各地方出台的这些规划里只是少量提及高校，比如《大连市军民融合发展规划》里只是说大连市的几大产业需要高校智力支持，但并没有具体规定高校如何支持的内容。高校都是在各地出台的政策规划的基础上，响应国家号召，自觉地努力发挥作用。可喜的是，2019年1月教育部出台了《高等学校科技创新军民融合发展规划》，对高校加强科技领域的军民融合做出了规划，但这并不是法律法规，也仅仅是政策性文件。目前能够查到的只有一部地方性法规出台，2018年12月13日，青岛西海岸新区制定出台了《军民融合深度发展促进办法》，成为全国首个在地方层面全方位部署落实军民融合发展战略的规范性文件。《军民融合深度发展促进办法》共十一章五十二条，从体制机制创新、军民科技协同创新、军民融合产业发展、基础设施融合、军队保障社会化、军民融合人才培养、国防动员和应急应战协同保障、军民融合发展支持政策、综合保障措施等方面做了明确要求。

(二)高校协同创新机制存在问题

高校协同创新是军民协同创新的重要组成部分，高校是军民协同创新的重要主体。军民协同创新是指国防科研院(所)、国有军工企业、军事院校与政府、科研院(所)、高等院校、国有企业、民营企业、中介服务机构等不同体系的科技创新主体和创新要素充分整合，通过各方有机协作，把国防科技创新与民用创新体系融合起来，实现资源整合、成果共用共享。其目的不仅是实现单纯的技术转移，而是在同一个创新平台上实现产业发展、人才培养、科学研究等功能的创新[1]。

高校协同创新主要存在三个方面的问题：缺少制度规范、缺少统一的政府管理机构和高校科研管理机制不健全。前已述及，高校积极进行协同创新的实践，和其他高校、科研院所、政府及企业合作，以各种形式进行协同创新，取得了一定的成果。但是，当前高校融入国防军工创新体系的相关政策还严重缺失，军民融合技术创新重点方向的相关内容框架至今缺乏权威的国家政策支撑[2]。高校参与军民融合技术协同创新是一项复杂的系统工程，需要统一管理和协调。当前高校由于缺少政府的统一领导和管理，导致重复投入和重复研发、资源浪费及效率低下。据相关数据分析，我国高校实验室的平均利用率仅为60%，而发达国家的仪器设备利用率则高达170%—200%[3]。当前军民融合协同创新的相关工作分布在各个部门和机构，往往以各自的利益为出发点出台一些政策，导致缺乏衔接和统一。比如，目前军品市场准入依旧由军委装备发展部和国防科工局两家分头管理，新进高校和企业仍然面临双重准入条件，“两证合一”或“四证合一”的现象时有发生，严重制约了军民融合发展的推进效率[2]。此外，科研管理机制不健全。长期以来，高校特别是具有国防特色的一些高校的科研管理实行“军品”科研和“民品”科研分块的两条线管理。这也直接导致“军用”“民用”对接不通畅、科研成果转化机制不健全、知识产权保护不明晰等发展瓶颈[3]。

(三)高校军事人才培养方面存在问题

高校作为军事人才培养的基地，最早源于2000年，国务院、中央军委发布了《关于建立依托普通高等教育培养军队干部制度的决定》，开启了长达十几年的高校培养军事人才的历史。主要包括国防生制度、强军计划、招收大学生入伍等制度。这些制度确实取得了一定的成效，但是，难以适应军民融合人才培养的目标。2017年国家取消国防生制度，原因之一就是国防生的培养没有达到部队要求的预期目标。在不少高校，国防生的培养与地方学生基本一样，开设的课程和普通学生没有区别，只是每年暑假多了点军训内容。国防生主要由所在学校进行教育培养，军队方面对国防生的教育培养作用没有有效地发挥。这些导致国防生进入部队后出现“水土不服”现象，部分国防生献身军营的思想准备不足、军事素养较弱、作风纪律意识不强、带兵实践经验不足等。

国防生培养制度取消后，就只有强军计划和招收大学生入伍两种制度了。强军计划的效果也差强人意。这可以从对强军计划的152名研究生进行的一次调研中反映出来，在回答“在地方院校所学专业与军队需要差距怎样时”，选择有很大差距的有105名，选择有较大差距的有37名，两者相加为142名，占93.4%，选择没有什么明显差距的为8名，仅占5%[4]。

招收大学生入伍制度要求高校响应国家军民融合发展战略的号召，直面未来信息战的高级要求，另辟蹊径，创新培养军民融合人才的模式。前已述及，高校积极创新科研培养人才的方法，取得了一定的成绩。但仍然存在一些问题，比如，国防学科(专业)设置少，除了原来具有国防特色的高校开设有国防性质的专业外，许多高校没有设置相关专业。当然也不能所有高校都设置此专业，但现有的高校设置的国防专业并不能满足军民融合发展的实际需求。此外，军事人才培养缺乏系统的培养目标及专门化的课程设置，培养模式上与军队对接不够等。当然这是国防生制度取消后，适应新要求的培养军事人才的方式，需要时间逐步探索和完善。

三、完善高校军民融合机制的对策

(一)完善法律法规，加强法治保障

第一，要制定统筹军民融合发展的国家层面的法律。习近平强调，要强化法治保障，善于运用法治思维和法治方式推进军民融合发展，充分发挥法律法规的规范、引导、保障作用，提高军民融合的法治化水平。许多学者建议由全国人大或常委会制定通过军民融合方面的综合性法律。有的学者建议，根据立法工作基本规律和军民融合发展立法工作实际，起草一部《中华人民共和国军民融合发展法》[5]。还有学者建议，要积极推进《中华人民共和国军民融合促进法》等军民融合综合性法律的制定和实施工作，对军民融合发展的方针、原则、组织机构、领导体制、运行机制、责任义务、配套保障和法律责任等各方面的内容予以明确[6]。

第二，推动高校进行军民融合的行政法规或规章及高校军民融合的地方性法规的出台。高校是军民协同创新的重要主体，是理论研究、技术研发的前沿，也是培养军民融合军事科技人才的基地。高校是推动军民融合的重要力量，在军民融合发展中发挥了重要的作用。如何促进和规范高校的军民融合行为，是国家行政部门和各地权力机关应该关注的问题。建议国家层面由国务院或教育部出台行政法规或部门规章对此进行规范。各地高校层面，可以由地方人大或常委会出台地方性法规对各地高校的军民融合行为进行规范。当然，地方性法规不能违反上位法的规定。

(二)通过规范引领、统一管理来促进高校协同创新体制的健康发展

《关于经济建设和国防建设融合发展的意见》(以下简称《意见》)指出，加强科技领域统筹，着力提高军民协同创新能力。加快军民融合式创新，整合运用军民科研力量和资源，充分发挥高校、科研院所的优势和潜力，广泛吸纳专家强化顶层规划设计，开展联合攻关，加强基础技术、前沿技术、关键技术研究，推进军民技术双向转移和转化应用。完善军民协同创新机制，加大国防科研平台向民口单位开放力度，推动建立一批军民结合、产学研一体的科技协同创新平台。前述许多高校都在进行军民协同创新，但处于各自为战的局面。所以，要实现《意见》规定的上述目标，需要做以下变革。

第一，制定政策法规，实现规范引领。尽快出台支持和规范高校参与军民协同创新的法律法规。由于目前统筹军民融合的上位法还没有出台，所以，现在由全国人大或常委会制定高校军民协同创新的法律并不现实，可以由国务院或教育部出台行政法规或部门规章，对高校军民协同创新进行规范，规定高校进入的条件、参与的方式、财政税收的优惠以及责任等内容。

第二，建立统一权威的政府管理机构。建议在教育部设立高校军民协同创新领导办公室，实现统筹规划、统一领导。发布相应政策，同时履行监督检查职能。在各省、自治区、直辖市设立相应的下一级机构。这些机构应根据本地区的实际情况，发布项目规划，推动高校与其它主体建立协同创新机构，统筹安排本地区的军民协同项目，避免重复研发和资源浪费，引导各地高校科学、经济、有效地进行军民协同创新。

第三，改革高校的科研管理体制，实现管理的“军民融合”。高校要适应军民融合的要求，改变“军品”科研和“民品”科研两条线管理导致的“井水不犯河水”的格局。建立信息共享平台，通过分享发现军民融合科技成果转化的契机，进而主动联合社会各方主体成立军民协同创新机构，实现军品民品科研成果相互转化。

(三)创新人才培养模式，为培养军事人才贡献力量

《意见》指出，加强教育资源统筹，完善军民融合的人才培养使用体系。拓展依托国民教育培养军事人才范围，构建地方师资力量、科研设施、创新成果向军事人才培养开放服务的政策制度。加强军地教育资源统筹，充分依托普通高等学校、武器装备研制单位储备新兴专业人才，对承担军事人才培养任务的地方单位，国家在条件建设、财政投入、表彰激励等方面给予政策倾斜。鉴于此，高校在培养军事科技人才方面要响应号召，做好以下工作。

第一，高校要增加国防专业。前已述及，高校从2017年起，不再招收国防生，对国防生制度进行改革，由定向招录、全程培养逐步调整为面向高校毕业生直接选拔招录，并建立健全相关配套政策。这样调整，主要是为了进一步拓展军民融合培养军事人才的路子，更加广泛地利用国家教育资源，同时为更多优秀人才进入军队提供广阔平台。为了适应这种转变，高校需要增设国防专业。前述许多高校都设有或准备开设国防专业，也体现了军民融合人才培养的新要求，其它高校特别是具有国防特色的高校都应该谋求国防专业的设立及发展。

第二，有针对性地发挥原有国防特色高校的作用。国防特色的高校具有比较悠久的军工传统，也开设有相应的军工类专业，是我国高等教育体系中培养军民融合人才的重要力量。所以，加强这类学校军工人才的培养，是非常必要的。教育部可以确立几个省作为试点，在这些省级地方原有国防性质的高校中确定几所高校作为培养军事人才的基地，加大扶持力度，订立目标合同，通过合同约定这些高校实现军事人才培养的目标、方式、课程内容等。经过几年的试点，总结经验，最终根据试点情况，在全国范围内推广。

第三，改革军事人才的培养方式。各地国防特色高校被确定为培养基地后，要制定科学的培养方案、合理设定理论学习和军事训练的培养时数。专业课不仅要学习一般性的专业课程，更要突出军事理论及军事技术方面的内容，以适应信息战和高科技战争的需要。具体培养模式上，可以和部队院校合作办学，两年在地方院校，两年到部队院校学习。课程教学可以聘请军事专家授课。另外要加强对外交流，学习国外的先进经验和技术。加强实践，时机成熟后，总结经验建立军地人才培养协作机制和共享机制，探索军地人才双向流动办法[7]，最终制度化、法律化并推向全国。另外可以学习哈尔滨工业大学的做法，围绕“科研服务于拔尖创新人才培养”的目标，创造性地让学生直接参加科研团队，直接通过科研培养人才。

军民融合主要包括基础设施建设、国防科技工业、武器装备采购、人才培养、军队社会化保障、国防动员六大领域， 这六大领域融合的根本是人的融合、教育的融合。可以看出，高校作为教育资源的重要载体，其参与军民融合的意义十分重大。而对高校军民融合的机制，特别是制度建设方面还有许多需要改进的地方，主要包括协同创新方面、军事人才培养方面。法治建设是推动军民融合深度发展的重要保障，所以，必须完善相应的法律制度，推动高校更科学有效地参与到军民融合的工作中去，发挥高校的作用。