劳动法视域下营商环境优化问题探析——以成都市为例

赵 乾

（中共成都市委党校，四川 成都610110）

一、我国超大城市营商环境状况概述

实现经济高质量发展和推动开放型经济新体制建设，迫切需要对营商环境进行不断优化。近年来，全国各级政府“放管服”改革进一步深化，各超大城市作为各类市场资源的集中地，更是着力于不断提升政务服务效率和营商便利度并取得良好成效：一是“放管服”改革的深入推进，促使政府职能转变不断加快，政府服务效率有显著提升；二是营商政策的优化促使对内对外市场加快开放，国内消费市场快速崛起；三是企业融资环境明显优化，融资难题得以缓解，融资担保机制不断创新；四是公共服务设施和公共服务效率不断改善，公共服务均等化初步实现；五是创新环境和劳动力的市场匹配不断优化，企业人力资源素质有较大提升。

法治是最好的营商环境。劳动法因涉及最宝贵的人力资源管理，不但是建设营商环境软硬件的关键标准之一，也是当下超大城市最为迫切和务实的现实需求。在我国超大城市中，位于西部地区经济榜首的成都市在营商环境建设中呈现出明显的后发优势，不但已采取各项措施确保本地企业在法治、公平、透明、开放的环境中发展，而且将2019年确定为“国际化营商环境建设年”，将营商环境的优化作为一项长期工作深入开展。这就迫切需要以法治的方式特别是要使劳动法与企业承受能力、用工方式革新等发展要素相适应，并通过铺设以下路径来达到优化营商环境的目的。

二、我国超大城市营商环境之路径铺设

（一）积极适应新经济形态下用工方式的变革

营商环境的优化，离不开和谐劳动关系的建构，而此种和谐程度，又受到其是否能灵活适应不断变化着的劳动关系的影响。例如，如能解决当前新业态下劳动者的基本社保问题，那么劳动力市场的灵活性必将大大增强。成都市作为新一线城市，虽在GDP总量等主要经济指标上已名列全国主要城市前茅，但在适应经济政策的灵活性或者营商成本的降低程度上，仍相较东南沿海省市有不小差距。例如，在当前数字经济迅速崛起的大背景下，各类新型就业模式涌现，但成都本地的应对政策却未能及时跟进，相应的社会指导也相对滞后。如在数字经济从业者的劳动关系问题上，虽然目前我国劳动法未对此问题有明确规定，但这并不妨碍各地方根据自身情况，在不违背上位法之立法精神的前提下作出相应调整。而成都本地立法或政策文件却未能充分体现新业态下用工的新变化。这些问题的解决，需要地方立法者或政策决策者尽量从根源上发掘出应对之策。仍以上文数字经济从业者之劳动关系问题为例，成都本地立法可在尊重劳动法关于劳动者合法权益应保尽保原则的基础上，在传统“劳动关系二分法”之外，大胆探索劳动关系和劳务关系之外的新型劳动关系（或曰“类劳动关系”），并在地方性法规上予以体现，以适应网约工、无固定用工单位之劳动者或自雇者等新用工队伍快速壮大的现实；又或者，如果认为目前创设新型劳动关系不太现实，则可将劳动法作个体劳动法和集体劳动法之适用主体及范围上的区分，也即不符合《劳动法》《劳动合同法》等个体劳动法关于劳动者形式要件的类劳动者，亦可成为《工会法》等集体劳动法上的“劳动者”，并依托工会组织的力量实现对此类劳动者之社保权、集体协商权的维护。

（二）不断提升地方立法质量与相关政策的透明度

近年来，成都市为降低行政化而逐渐由协调劳动关系三方共同发布公布工资指导线，并不再公布上限。这表明，成都市对企业之合法利益一直持有尊重和引导的态度，并不愿施之以不必要的羁绊。然而，从地方劳动立法层面来看，还有一些问题急需解决。例如，当前劳动立法并未解决“企业经营者以客观情况发生重大变化为由试图对劳动者进行培训或调岗，而劳动者予以拒绝，此时若企业仍不愿解除劳动关系，则如何化解这一僵局”的问题，这就使得企业之经营管理权受到一定损害；而劳动者亦不能因此依据《劳动合同法》第38条解除劳动合同，而只能选择辞职，这样一来，劳动者的经济权益也将会受到不必要的损害。这样一种双输的局面，显然并不符合劳动立法的本意，但此种立法上的空白却是并不鲜见的现实。为避免此类情况继续产生，有些地方在尊重“劳动关系变更须双方协商一致”原则的前提下，将变更条件予以放宽，即认为劳动合同只要事先对此类情况有所约定，则亦可单方调整岗位。这就对成都本地法院有所启示，即应客观、全面理解“重大客观情况”的认定标准与范围，以及对“调整岗位”的具体方式予以放宽，如岗位与绩效工资是否可以不必然挂钩，以解除劳动者不必要的顾虑。由此引申，成都市在落实法律对营商环境优化之保障的规定时，应从“立法精神”或“立法本意”等更宏观的角度考虑和解决问题，特别是可在劳动法框架内寻找“营商”与“劳动者权益”之间的平衡度，尤其可在自贸区建设过程中大胆尝试、适当放宽劳动标准，等等。总之，尽管劳动基本法律非经法定程序不可变动，但这并不妨碍成都在制定实施细则等具体落实过程中作大胆尝试，争取找到变通空间；又或者，如地方立法时机尚不成熟，亦可通过政府颁布规章或文件的形式，将前述问题更加公开、透明且力度适当地解决；否则，无论企业还是劳动者均难免会对营商政策产生不必要的疑虑。因此，成都市营商环境的优化需要更为重视提高透明度以给劳资双方以充足信心。

（三）充分重视新业态之灵活性及劳资自治

资料显示，我国数字经济的整体规模将在2035年达到16万亿美元，总就业容量达4.15亿人。在供给侧结构性改革深入开展和数字经济异军突起的大背景下，四川全省的经济形态和增长方式都将迈入前所未有的大变革阶段。成都市作为四川省的省会和我国西部地区最为发达的新一线城市，更应加强新经济形态下营商环境的优化力度。法治环境的优化是营商环境优化的内在应有之义，[1]因此务必要对法律方面的问题予以明确。具体到劳动法领域：

其一，标准的确定乃是劳动立法的重要目的，但据我国《劳动法》和《劳动合同法》的内容来看，相关条文主要是对标准劳动关系予以规定，而传统劳动关系之外的劳动者身份认定、非传统标准的雇佣或用工等方面的问题并未得到解决，这就使得当前劳动立法稳定性有余而灵活性不足。从世界范围来看，近十几年来，现代市场经济国家纷纷对本国劳动立法进行了不同程度的改革，非标准劳动关系得以在法律制度上确立，进而也推动本国劳动力市场的灵活性大大加强。相比之下，我国经济发展长期处于企暖回升阶段，经济形势依然严峻，故法学界特别是劳动法学界对非标准劳动关系的研究深度仍有待提升。因此，在充分尊重劳动基本法律现有规定的基础上，成都市可在实施细则中作两方面的尝试：一是认清非标准劳动关系发展迅速的现实，对新经济形态中用工双方之间的关系给予法律上的认定；二是进一步强调本地劳动力市场的灵活性，例如在严格遵守国家和地方关于最低工资标准硬性规定的基础上，适当放宽企业工资指导线的半强制性作用，同时加强集体协商制度建设，推动新业态下用工双方习惯于在更加规范的劳动力市场上经协商确定劳动力价格等。这就要求，不论是对劳动关系的强制性认定还是增强劳动力市场的灵活性，都必须充分照顾到企业生产经营的实际状况。例如，在网约工之劳动者身份认定的问题上，对于自雇者和没有固定用工单位的灵活就业者可不赋予其个体劳动法上之劳动者身份，而对大型网约企业平台下形成相对固定用工关系的劳动者则可认定其具备标准劳动关系；又如，从群团组织发挥作用的角度出发，一方面进一步重视工会组织在劳动关系认定特别是劳动合同解除方面的意见和建议，从而使劳动仲裁机构和法院之裁判结果能够真正产生社会效益；另一方面对于新业态下的灵活就业人员社保权的保障，可通过发挥行业协会作用或者探索建立职业工会等新型工会组织的方式，给予集体劳动法上的保障。

其二，如前所述，我国已迈入经济形态日趋多样化的阶段，数字经济的迅猛发展更是要求各地政府在优化营商环境的过程中务必重视灵活用工的新特点。然而，囿于立法天然滞后于社会发展的客观现实，当前劳动法学界对劳动关系的灵活性如何体现和规范并未形成统一认识。回归到营商环境亟待优化的现实，则需要解决政府管制和市场自治之间关系如何实现动态平衡的问题。众所周知，市场自治离不开企业的自我管理，具体可细化为资本、劳动、技术等问题。在这些问题上，目前来自政府的管制或干预仍然较多，[2]例如企业必须遵守政府关于最低工资、高温或生育补贴等方面的规定。这些规定在绝大部分情况下是合理的，但在市场自治仍未充分实现的经济现实下，企业等市场主体对规定之遵守仍有失衡现象出现。以企业工会建设为例，在相当一部分私营企业中，一方面，企业工会组织的地位常被虚化；另一方面，工会会费缴纳占企业工资总额百分之二的强制性规定又使得一些小微企业难以适应。由此引发的思考为：劳资自治究竟应该以什么方式进行？对此，现代市场经济国家通常会采用集体谈判的方式予以解决。在我国，出于构建和谐劳动关系的考虑，集体谈判已被改造为更符合中国国情的集体协商制度。那么，成都市作为我国西部地区经济最强城市和世界五百强企业分支较多的城市，显然更应当注重现代集体协商制度的建设，并以此为抓手推动劳资自治在本地营商环境优化的过程中发挥更为积极的作用。

（四）合理保护企业权益及降低用工成本

实践中，这方面的案例相对较多。如故意泡病假的问题，尤其是泡长病假、“三期”女职工请病假或者员工因公司通勤时间调整等细小事务而据此请长病假的问题，是目前劳动者诚信与企业权益保护冲突的表现之一。对此，有律师建议考虑病假超过一定时间后，将病假工资费用承担纳入医疗保险范围；或者为防止请虚假病假的出现而经律师向法院申请指定一定机构予以鉴定。对此，成都市有关部门可参照浙江等省法院的做法，在调查核实后对违反规定开具病假单的医院给予司法建议或建议医疗卫生行政主管部门给予一定处罚。又如劳动合同违规签订的问题，浙江省温州市中院曾审理过一起涉及代签劳动合同的诈骗犯罪案件，涉案当事人为获得未签订劳动合同的双倍赔偿而找人代签劳动合同，最终被判处有期徒刑一年零六个月。此外，强制要求小微企业在创立之初即签订劳动合同和缴纳社会保险，或者在企业效益大幅下滑时仍需支付大额经济补偿金的做法，对本地营商环境的破坏亦不容忽视。在成都地区，类似上述案件以及涉及社保费用追缴、违反最低工资标准规定的案件数量上升，都已不同程度地影响到企业对成都市营商环境的信心，有些企业甚至因此而外迁至营商环境更为优良的东南沿海地区。

上述问题不仅涉及劳动者权益维护和企业规范用工等方面的问题，同时也会对一地区劳动关系的和谐稳定产生重大影响，这都充分说明需要从不同的角度来思考营商环境究竟该如何优化。在全国范围内来看，成都市营商环境的各项指标虽不落后，但相比北上广深等一线城市仍有不小的提升空间。同时，由于成都市地处我国大西南地区，企业与劳动者的基本权益更需科学维护，[3]其劳动关系的和谐程度对经济社会稳定之影响更大，加之当前就业形势仍不允许对企业苛求过严，故成都市关于营商环境优化的各项政策更需要务实。例如，现行社保费缴纳政策出台之时的本意，是防止出现企业大规模违规转移社保关系的情况出现，但时至今日，不少地方已将社保缴纳与购房资格、居住证办理相挂钩，甚至以此作为劳动关系的重要认定标准。对此，学界颇有争论。毕竟劳动者权益的保护未必会受到社保异地缴纳的影响。事实上，在这方面，养老保险政策已作调整，而非典型劳动关系之失业保险征缴、五险合一等问题亦须检讨。其实，营商环境的优化需要社会保障政策具备一定程度的灵活性。特别是在数字经济等新经济形态的影响下，本已较高的养老、工伤保险标准应有所创新。与其他超大城市一样，成都市目前也承担着较重的养老金负担，对此，可在新业态中积极探索商业养老保险在本地区的实行，或者在灵活用工范围内将社保经办机构的部分职能商业化运作，又或者将生育等津贴与企业效益特别是企业平均工资标准相挂钩等等。总而言之，对营商环境的优化，客观上要求社会保障与劳动关系应当既有结合又有分工：后者更兼顾效益，前者更注重公平。

三、结语

在对营商环境进行优化的过程中，无论是资本拥有方还是劳动提供方，均是受益者，[4]故具体的优化措施应当是务实与创新相互作用的结果。因此，灵活应当与保障结合。[5]成都市关于优化营商环境的具体政策，一方面应充分尊重成都地处国家大西南地区、经济整体欠发达的客观现实，另一方面还须注意劳动关系的优化应是成都本地营商环境整体优化的重要组成部分。这就要求，优化政策的制定和实施应当在法治特别是劳动法的框架内运行。对此，既要遵守劳动基本法律的规定，又要学会根据自身实际予以细化或在配套制度上有所变通。