非传统安全视角下的公共卫生外交分析

张伟鹏，王 壹

1.中国国际问题研究院，北京 100000

2.农民日报社，北京 100025

新冠肺炎疫情给我国人民生命健康安全和经济社会发展造成巨大威胁，也给全球公共卫生体系和人类健康福祉带来重大考验。公共卫生问题已经不是边缘性、偶发性的医学问题，而是关乎人的安全、国家安全乃至国际安全的全球治理难题，对国际秩序、政治文化和经济发展产生深远影响。作为非传统安全外交的重要形式，公共卫生外交是主权国家或政府间国际组织为维护全球公共卫生安全而实施的一种和平的“催化”式治理行动。它有助于凝聚全球抗“疫”共识，推动国际合作，是对构建人类命运共同体理念的生动诠释和集中体现。

一、问题的提出：全球化时代下如何维护公共卫生安全

公共卫生安全是非传统安全的重要议题之一，随着传染病等公共卫生危机频发，它已成为各国外交政策的重要组成部分。晋继勇认为：“狭义的公共卫生外交是指国家通过外交部门和卫生部门等代表国家的机关和个人，采用谈判等和平方式来解决涉及跨国公共卫生问题的外交活动；广义的公共卫生外交是指一切出于促进本国公民乃至其他国家公民健康之目的而进行的国际合作，其行为主体既包括外交部门和卫生部门，也包括一些政府间国际组织。”[1]这一概念较为全面，但随着全球化深入发展，公共卫生外交的主体结构和实践方式均发生巨大变化，需对这一概念进行进一步修订和完善。胡静然等提出“全球健康外交”[2]概念，张清敏则继续沿用“卫生外交”[3]的概念，突出卫生领域的全球治理。学术界亦有将“安全化”理论与公共卫生安全相结合的研究，如汤蓓将“安全化”理论与公共卫生外交的具体议题相结合，研究美国在艾滋病问题上的对外政策，包括政治动员、合作方式、国际国内动员等领域。以上成果尚未涉及对公共卫生外交的价值分析，且对当前中国如何开展公共卫生外交工作的借鉴价值有限。

面对新冠肺炎疫情全球蔓延的新形势，如何更高效地维护全球公共卫生安全，值得深入研究，公共卫生外交的内涵、价值和路径有待进一步探索和完善。本文的理论价值在于，对主权国家或政府间国际组织就维护公共卫生安全的外交实践进行理论化阐释。作为非传统安全外交的重要形式之一，公共卫生外交将公共卫生安全的全球化趋势与行为体的外交实践有机结合，对推动国际社会共同应对重大突发公共卫生威胁具有重大现实意义。

二、非传统安全视角下的公共卫生外交分析

作为非传统安全的重要组成部分，公共卫生安全从古至今都不是边缘性、偶发性的医学问题，而是关系到国家政令、医事制度、法律规范、经济发展、社会稳定乃至国际秩序等多个领域的全球治理难题。大规模传染病非一人之疫，而是一地、一国乃至全球之疫，它与人的安全、国家安全、地区安全乃至全球安全都紧密相连。

（一）全球化背景下的非传统安全外交

“外交”是以主权国家为主体，通过正式主权国家或政府间国际组织，为实现自身利益处理国际关系的方式和过程，其本质是对主体间互动关系的不断定位和诠释。外交主体的种类和数量均在不断增加，尤其是随着大众传媒的迅速发展，民众对本国以及其他国家外交政策、外交方式的看法乃至举动，会对各国的外交决策和实践产生深刻影响。非传统安全外交缘起于一国为解决非传统安全议题，而将该问题“安全化”以获取民众足够的支持度和将采取非常规应对政策“合法化”的动机，但由于非传统安全议题往往具有跨国性特征，不能通过一国之力独自解决，而需要其与其他国家共同应对。“非传统安全外交是一种对非传统安全问题的管理行为，它涉及政府机构、非政府组织、国际和区域组织、个人，发生冲突或未发生冲突的国家间可以通过其建立良好关系，共同应对非传统安全威胁。”[4]其议题包括气候安全、能源安全、水安全、公共卫生安全、网络安全、反恐等领域，但不涉及军事安全、政治安全、领土安全等传统安全领域的外交活动。非传统安全外交旨在推动提升行为体在应对“非常态危机”时的适应力和建构“共同体”等方面取得共识。

（二）公共卫生外交的理论分析框架

公共卫生外交强调多边合作对管控危机的重要意义，通过各国共同推动公共卫生合作缓解国际体系的压力，补齐全球公共卫生治理的短板和消除或减少公共卫生治理中的赤字。本部分试图从概念、价值和路径三个维度，建构公共卫生外交的理论分析框架。

1.公共卫生外交概念分析。全球化使“治理的概念和实践都超出了政府活动的范围”[5]，各国愈发意识到彼此在维护公共卫生安全领域的相互依存关系。而公共卫生议题引发的多种“非常态危机”则加剧了主体间的互动。作为非传统安全外交的重要组成部分，公共卫生外交是由主权国家或政府间国际组织主导，国际社会多元行为体参与，就共同应对全球性公共卫生挑战而进行的磋商、谈判、决策、实践等行为的总和。它将公共卫生事件置于全球化的背景下，以维护全人类的利益为宗旨，涉及组织行为、社区防控、突发应急事件处置及人口流动调控和心理疏导等多个领域的国际合作，是行为体对本国和全球的应对能力和防控形势进行理性评估后作出的一种治理行动，旨在推动各国携手应对全球性公共卫生挑战。“公共卫生外交”强调针对公共卫生议题的外交行为，是一种“催化”式的安全治理行为。这种“催化”体现在，行为体根据主体间互动关系和公共卫生安全的受威胁程度，并扩大指涉对象的范围，是在快速变化的当代世界中加强集体行动的重要方式。它有别于传统的“卫生外交”，主要涉及重大疾病，特别是，但又不局限于传染病的预防、监控和治疗，以及与此相关的药品、食品监管和宣传教育工作。公共卫生外交为国际安全合作创设了新的语境，将非传统安全议题与外交实践紧密结合，有助于加强国际社会中多元行为体间的互动和协调，提升各国对于公共卫生安全的重视程度，推动全球公共卫生治理更加系统化、程序化、人性化。

2.公共卫生外交价值分析。公共卫生外交是一种对人的价值的回归，强调面对公共卫生危机时的理性与思考，将促进全球发展和人类福祉列为价值排序的首位。个体的生命价值不应以国别、种族、年龄等标签进行高低衡量，以人为本应成为外交行为的根本宗旨。公共卫生外交是对传统的国家中心主义视角的超越，需要个人、社会、国家乃至全球凝聚成合力并产生协同效果，以实现有效的国际协调。公共卫生外交是文化、价值与安全的有机统一，其目标是促使各国摒弃冷战思维、政治偏见、种族主义等传统经验主义逻辑，以消除恐惧、化解威胁、减小主体间隔阂。各国在同一国际体系中的共生关系，体现在不同文明在面对同一公共卫生威胁“场域”中的共存关系，是对因集体行动的逻辑而导致的伦理与价值困惑，即合作为何难以达成的根本性解释。“‘安全文明’议题的逐步兴起是非传统安全研究的总体前景”[6]，而从误解与分歧到建构“安全文明”，则体现了为维护国际公共卫生安全展现出的“共同担当”，为各国正确认识和应对公共卫生威胁、经济萧条与地缘竞争等因素的叠加影响，给国家安全乃至全球安全的挑战，提供了平台和契机。

3.公共卫生外交路径分析。首先，大国引领与政策对接。面对大规模传染病扩散等重大突发公共卫生事件，大国在推动国际公共卫生合作、改革和完善全球公共卫生体制机制等方面具有重要的引领作用。一是提出倡议，结合实践中的利益需要寻找共同的价值偏好，并在跨越各国家行为体历史文化和外交传统藩篱的基础上，为推动国际公共卫生合作提出具有建设性和创新性倡议。二是凝聚共识，大国可结合各方对其倡议的反应，整合各方利益需求，推动改革和完善全球公共卫生合作机制，以更好地适应形势发展的需要。三是实施“对接”，这种对接包括外交战略、目标和价值等方面的深入对接，从经济社会发展和人类健康福祉的角度出发，通过共商共建共享，构建聚焦人类前途命运的共同体。其次，技术创新与科研合作。近年来，人工智能、机器学习和“物联网”技术的迅猛发展，给国际体系中的权力、结构和规则带来了猛烈的冲击，也给全球治理模式及国际安全研究的议程带来重大改变。人工智能时代的国际竞争不仅局限于技术创新领域，而且也是综合国力的整体竞争。技术创新是应对流行性传染病等突发公共卫生危机的最有力武器，推动各国在传染病申报系统建设、药品研发、生物医药、医疗设备等领域进行联合攻关是公共卫生外交的重要形式。此外，探索建立基于5G新型网络架构建立智慧医疗体系建设及模式创新，有助于促进5G在疫情预警、院前急救、远程会诊、远程手术、无线监护、移动查房等方面的运用，既可以降低感染率，又可以提高治疗效率。再次，机制建设与伙伴关系。发展健康伙伴关系或公共卫生伙伴关系，是公共卫生外交的重要方式之一，与此同时，公共卫生外交也为伙伴关系的发展注入新动力。发展健康伙伴关系需要重视机制的建设。一是决策机制。“元首外交”对于国际公共卫生合作的顺利开展至关重要。可通过定期会晤、致函慰问、电话沟通以及发布“联合声明”或“宣言”等形式，加强各国最高决策者之间的交流和对话。二是协调和统筹机制。在实施公共卫生外交的过程中，外交协调和统筹主要体现伙伴国家针对领导人确立的合作方针、政策、原则在部门一级通过讨论、协商，将公共卫生合作政策具体落实到位。三是提供公共产品。各国应主动分享疫情防控经验，并建立双多边联防联控机制，提高各国应对突发公共卫生事件的处置能力。最后，舆论博弈与话语调适。公共卫生外交的有效实施需要积极正面的舆论环境，应提升外交话语的“调适能力”，力争实现学术话语、政策话语和大众话语的统一。“学术话语”是一种理性话语，它包括源于元概念、基本判断以及推断的学术概念、知识分类以及专业术语。“政策话语”是指一种具有指导性、行动性和规范性的话语，是政策制定者在特定历史时期为实现国家目标而采取的话语内容和形式。“大众话语”是民众通过社交媒体等方式，基于政策话语为表达民意、宣示诉求而产生的话语形式。维护国际公共卫生安全需要各国尊重科学，遵循传染病防治规律，遵照防控规范积极开展防控工作，而不是落井下石，蓄意抹黑。学术话语、政策话语和大众话语之间的“调适性合作”，有助于促进外交理念和大众文化之间实现同鸣共振，为公共卫生外交行为创设正面舆论环境。

三、新冠肺炎全球防控与中国公共卫生外交

新冠疫情发生后，习近平总书记亲自指挥，亲自部署，提出“坚定信心、同舟共济、科学防治、精准施测”[7]的总要求，采取果断有力的措施有效控制了疫情的扩散，充分彰显了中国特色社会主义制度的显著优势。在国内疫情防控取得重大战略成果的前提下，我国积极开展公共卫生外交，主动分享抗“疫”经验，为有关国家疫情防控提供力所能及的帮助，积极推动构建人类命运共同体，既对本国人民健康福祉负责，也对全球公共卫生事业尽责，展现出负责任的大国形象和全球治理引领者的风范。

（一）新冠肺炎疫情严重威胁国际公共卫生安全

当前，全球疫情防控形势依然严峻，然而，国际社会依然无法确定其全球传播何时会出现“拐点”，对新冠病毒的人体免疫力持续时间、治愈患者复阳率、不同年龄人群的感染率和传播能力以及对病毒源头的研究仍无定论。一些国家政府轻视新冠肺炎疫情给其国内和世界造成的冲击。许多国家医疗物资储备严重不足，应急管理机制不健全，医疗保障制度面临崩溃的风险。这既暴露出国家治理能力的欠缺，也展现出全球公共卫生治理的赤字和短板。

（二）中国特色公共卫生外交引领国际社会携手抗“疫”

全球公共卫生治理不仅是一个技术问题，而且是一个需要共同政治承诺的合作议题。中国秉承共建、共商、共享的全球治理观，引领全球抗“疫”工作，推动国际公共卫生合作，成为全球抗疫工作的关键，是构建新型国际关系和人类命运共同体理念的生动阐释和集中体现。

1.聚焦人类命运，凝聚合作共识。作为中国特色大国外交的重要表现形式，“元首外交”已成为中国在此次全球抗“疫”行动中发挥负责任大国作用，引领和推动国际公共卫生合作的重要举措。新冠疫情爆发以来，习近平主席始终高度重视公共卫生外交工作，亲力亲为，以领导人会晤、“电话外交”、致慰问电等方式，阐明中国抗“疫”理念，凝聚各方抗“疫”共识，确立合作抗“疫”方向，为全球公共卫生合作注入“强心剂”。在“二十国集团领导人应对新冠肺炎特别峰会”上，习近平主席提出“坚定信心、齐心协力、团结应对，携手赢得这场人类同重大传染性疾病的斗争”[8]的合作倡议，为全球携手抗“疫”指明方向。中国将构建人类命运共同体理念作为实现合作的基础，推动各国共同商讨危机管控方案，努力打造人类卫生健康共同体，为全球抗“疫”提供新思路。

2.加强联防联控，深化伙伴关系。首先，设立专门机构，建立协调机制。疫情发生后，在以习近平同志为核心的党中央的统一领导下，各地各部门各司其职，协调联动，全力奋战。外交部成立“防范境外疫情输入风险应急中心”，“推进履行防控指南的全面落实，协调来华人员检验检疫措施，推动成立双多边联防联控机制”[9]。针对两国和国际疫情形势的变化，中韩两国率先成立新冠肺炎疫情联防联控合作机制。我国还“呼吁国际社会携手构建全球公共卫生安全防控体系，积极打造‘健康丝绸之路’”[10]。其次，丰富沟通方式，分享抗“疫”经验。中国经验的有效性已经在抗“疫”实践中得到充分检验，得到国际社会的高度赞誉和越来越多的认同，许多国家照搬中国经验，已取得积极成效。中国通过多种途径，积极向国际社会分享经验，传递信心。截至五月底，中国已“为170多个国家举办了卫生专家专题视频会议，毫无保留地分享成熟的诊疗经验和防控方案；向24个有紧急需求的国家派遣了26支医疗专家组，面对面地开展交流和指导”[11]。中国积极开展第三方合作，已启动与中非、法国三方合作抗“疫”行动，携手应对疫情挑战。最后，提供力所能及的援助，树立国与国关系典范。我国目前已与近百个国家建立了不同种类、不同形式的“伙伴关系”。新冠疫情发生后，伙伴国对我国抗“疫”工作提供了许多支持和帮助。在我国国内疫情逐渐得到控制之后，“中国共向27个国家派去29支医疗专家组，已经或正在向150个国家和4个国际组织提供抗疫援助；为170多个国家举办卫生专家专题视频会议；中方指导长期派驻在56个国家的援外医疗队协助驻在国开展疫情防控工作”[12]。其中，来自中国的援助是塞尔维亚、捷克、比利时等国接收到的第一批援助物资，凸显中国对伙伴关系的挚诚珍视和“知行合一”的大国风范。

3.坚持科技抗“疫”，加强联合攻关。新冠肺炎疫情暴发以来，我国坚持科技抗“疫”，力求“掌握更多具有自主知识产权的核心科技，靠科技打赢抗疫攻坚战”[13]。目前，我国已在病毒溯源研究、快速检测产品研发、应急药物研发、疫苗与抗体研发等领域取得突破性进展。我国研制的重组新冠疫苗已获批启动临床试验，并加快完成疫苗研发相关的药学研究、有效性研究和安全性评价。根据全球疫情形势，我国向世界公开了新冠肺炎诊疗方案及药物筛选结果，法匹拉韦、恢复期血浆、中药等重点药物已向发生疫情的相关国家输送，加强与其他国家进行科研联合攻关。另外，我国还将大数据、人工智能、区块链等新一代信息技术成功运用到抗“疫”实践中，对疫情防控和复工复产起到重要的推动作用。

4.抵制污名行径，倡导齐心协力。当前，国际社会中出现一股把病毒“标签化”的逆流，一些势力把新冠病毒称为“中国病毒”或“武汉病毒”，某些政府纵容媒体宣扬反华言论，主流媒体刊发丑化中国的图片和言论，严重损害我国的国际形象。促进学术话语、政策话语和大众话语的“调适性互动”是公共卫生外交的重要方式。疫情发生后，中国政府与世界卫生组织、有关国家和地区组织保持密切沟通，及时通报疫情信息。国务院联防联控机制每日举行新闻发布会，公布准确数据，权威解读政策，对虚假信息及时辟谣。国内各高校、科研机构的学者撰写大量抗“疫”文章，并翻译成多语种版本，对抗“疫”政策进行学术解读，驳斥错误言论。权威传染病专家在主流媒体介绍防控形势，普及传染病防控知识，最大限度缓解民众的恐慌情绪。民众及时回应政府政策，基于人类命运共同体理念，与各国民众互动交流，传递“你中有我，我中有你”的共同体理念和人间真情，促进民心相通。

四、结论

新冠肺炎疫情是国际社会共同面临的严峻挑战，它在加速全球秩序重构进程的同时，也体现出加强公共卫生外交对于推进全球公共卫生事业和保障人类健康福祉的重要意义。习近平主席指出：“人类是一个休戚与共的命运共同体，战胜关乎各国人民安危的疫病，团结合作是最有力的武器。”[14]2020年是全面建成小康社会和“十三五”规划收官之年，做好公共卫生外交工作，既是“对新时代中国特色大国外交工作成果的阶段性检验，也是在国际社会凸显大国担当的历史性机遇”[15]。我国应在加强国内应急管理体制机制建设的同时，重视对公共卫生外交的理论化、体系化和制度化的研究工作，将立足当前与着眼长远相结合，统筹维护公共卫生安全与促进经济发展，并以此为契机，深化国际社会对我国构建新型国际关系和构建人类命运共同体理念的理解和认同。