刑事辩护全覆盖与值班律师制度的定位及其完善*——兼论刑事辩护全覆盖融入监察体制改革

胡 铭

近年来，我国的刑事辩护制度不断发展，标志着我国刑事诉讼构造和被追诉人权利保障的日益完善。标志性成果主要有两项改革：一是2017年10月开始试点的刑事案件律师辩护全覆盖，最高人民法院、司法部出台了《关于开展刑事案件律师辩护全覆盖试点工作的办法》（简称《全覆盖办法》），为开展刑事案件律师辩护全覆盖试点工作提供了基本遵循，迈出了推动实现刑事辩护全覆盖的第一步，①参见王俊峰：《推动实现刑事辩护全覆盖 充分发挥律师职能作用》，载《中国律师》2017年第11期。2019年1月最高人民法院、司法部将该试点拓展到了全国；二是2018年10月修改的《刑事诉讼法》正式确立了值班律师制度，将认罪认罚从宽试点中的值班律师的适用范围扩大至“所有没有委托辩护人，法律援助机构没有指派律师为其提供辩护的被追诉人”，这是我国刑事辩护制度也是法律援助制度的重大发展。在法学界和律师界备受鼓舞的同时，也应该看到的是近两年来刑事辩护全覆盖和值班律师制度的实践与我们所预期的仍存有差距，亟需进一步厘清刑事辩护全覆盖和值班律师制度的定位并完善相关的立法和司法。

一、作为司法体制改革“三支柱”的刑事辩护全覆盖

刑事辩护是刑事诉讼制度的重要组成部分，但如果我们仅仅从刑事辩护制度完善的角度来看刑事辩护全覆盖的定位，则无法充分看到全覆盖的重要性，也就难以充分发挥全覆盖的重要作用。刑事辩护全覆盖作为当前我国司法体制改革的重要内容，应将其纳入国家司法体制改革的整体框架来审视，并在司法体制改革中为其找到适当系属，才能准确理解刑事辩护全覆盖及把握其实现路径。刑事辩护全覆盖能为司法体制改革提供以下三方面的重要支撑，笔者称其为“三支柱”。

（一）以审判为中心与刑事辩护全覆盖

刑事辩护全覆盖是优化刑事诉讼构造，完善以审判为中心的诉讼制度的重要支柱。《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》（以下简称《全面依法治国决定》）提出完善以审判为中心的诉讼制度改革，本质在于调整控辩裁三方关系，完善控辩平衡、法官居中裁判的刑事司法，以优化刑事诉讼构造。以审判为中心就要求庭审实质化，要求做到四个在法庭，即证据质证在法庭、案件事实查明在法庭、诉辩意见发表在法庭、裁判理由形成在法庭。这一过程必然要求辩护律师的有效参与，没有律师的参与就不可能真正做到四个在法庭，也就不可能真正实现以审判为中心。②参见汪海燕：《论刑事庭审实质化》，载《中国社会科学》2015年第2期。

《全覆盖办法》开宗明义地指出：“为推进以审判为中心的刑事诉讼制度改革，加强人权司法保障，促进司法公正，充分发挥律师在刑事案件审判中的辩护作用，开展刑事案件审判阶段律师辩护全覆盖试点工作。”从中可以看出，刑事辩护全覆盖是作为以审判为中心的诉讼制度的支柱性措施而提出的。最高人民法院《关于全面推进以审判为中心的刑事诉讼制度改革的实施意见》第17条进一步明确了这一点：“人民法院应当依法履行指定辩护和通知辩护职责，确保被告人依法获得法律援助。配合有关部门逐步扩大法律援助范围，健全法律援助值班律师制度，为派驻人民法院的值班律师提供办公场所及必要的工作条件。”

我国刑事诉讼的实践呈现出以侦查为中心的特点，具体又表现为案卷笔录中心主义、口供中心主义和羁押中心主义，这三者紧密地联系在一起，即在整个刑事诉讼的过程，侦查围绕着获得对控方有利的案卷笔录展开，有罪口供成为其中的关键之所在，为了获得口供又对被追诉人普遍采用长期羁押，甚至采用刑讯逼供等非法取证方法以获得对定罪量刑至关重要的口供，而审判沦为对侦查结果的简单确认。③参见胡铭：《审判中心、庭审实质化与刑事司法改革》，载《法学家》2016年第4期。从以侦查为中心迈向以审判为中心，并实现庭审实质化，完善的刑事辩护制度及律师的有效参与是重中之重。对于审前阶段，犯罪嫌疑人往往处于被羁押状态，律师的参与尤为重要，律师的意见是犯罪嫌疑人能否在自愿而明智状态下做出选择的关键，律师对案件的熟悉程度及对证据材料的收集直接影响到庭审中的质证；在庭审阶段，庭审实质化意味着控辩双方的对抗性增强，律师辩论的专业素养和庭审的技能更是对裁判起到重要作用。④辩护律师在刑事诉讼中的作用，在以对抗式审判为特征的英美法系体现得更为显著。如1757年英国被判处死刑的妇女在法庭上发出令人心悸的悲叹：“我连付给门房的六便士钱都没有，哪够请辩护律师啊！”对她而言，对抗式司法就意味着“我死是因为我没有钱”。对抗式刑事审判的财富效应是一种严重的缺陷，因为大多数刑事被告都是穷人。相比之下，对有影响力的被告人而言，财富效应则带来了可能改变结果的优势，如另一个案子中，两名罪犯“都逃脱了，因为加罗是他们的辩护律师”。参见［美］兰博约：《对抗式刑事审判的起源》，王志强译，复旦大学出版社2010年版，第312页。

（二）认罪认罚从宽与刑事辩护全覆盖

刑事辩护全覆盖是践行以控辩协商为特点的合作式刑事诉讼，是完善认罪认罚从宽制度的重要支柱。《全面依法治国决定》提出以审判为中心的同时，提出了完善刑事诉讼中的认罪认罚从宽制度，这是刑事司法改革中紧密相关的两个面向，既强调了对抗式的庭审实质化，又提出了合作式的控辩协商。随着认罪认罚从宽的试点及正式写入我国《刑事诉讼法》，越来越多的案件将通过认罪认罚从宽制度解决。而认罪认罚从宽制度的开展离不开律师的有效参与，只有犯罪嫌疑人、被告人得到了律师的有效帮助，才能保障其认罪认罚的自愿性与明智性以及认罪认罚后定罪量刑的合理性。

从刑事辩护全覆盖提出的进程来看，其与认罪认罚从宽制度的完善紧密联系。我国首先是在刑事速裁程序的试点中提出了建立值班律师制度，⑤2014年，最高人民法院、最高人民检察院、公安部、司法部印发《关于在部分地区开展刑事案件速裁程序试点工作的办法》第4条规定：“建立法律援助值班律师制度，法律援助机构在人民法院、看守所派驻法律援助值班律师。犯罪嫌疑人、被告人申请提供法律援助的，应当为其指派法律援助值班律师。”随着认罪认罚从宽制度的试点的展开，刑事辩护全覆盖正式提出，而值班律师制度正是其主要抓手。最高人民法院、最高人民检察院、公安部、国家安全部、司法部《关于在部分地区开展刑事案件认罪认罚从宽制度试点工作的办法》第5条指出，法律援助机构可以根据人民法院、看守所实际工作需要，通过设立法律援助工作站派驻值班律师、及时安排值班律师等形式提供法律帮助；同时明确指出，犯罪嫌疑人、被告人自愿认罪认罚，没有辩护人的，人民法院、人民检察院、公安机关应当通知值班律师为其提供法律咨询、程序选择、申请变更强制措施等法律帮助。两高三部《关于适用认罪认罚从宽制度的指导意见》（以下简称《指导意见》）要求，办理认罪认罚案件，应当保障犯罪嫌疑人、被告人获得有效法律帮助，应当听取被害人及其诉讼代理人意见。法律援助机构可以在法院、检察院、看守所派驻值班律师。值班律师可以会见犯罪嫌疑人、被告人，自检察院审查起诉之日起，值班律师可以查阅案卷材料。

辩护律师被认为是保障控辩协商体系公正性的关键。无论是美国式的辩诉交易还是德国式的协商程序，都强调了辩护律师参与的重要性，并将其视为被追诉人的一项基本权利。如在美国，获得律师帮助权被认为是宪法赋予被告人的法定权利。辩护律师的帮助主要起到加强被告人在辩诉交易中的谈判地位的作用，主要体现在以下两方面：一是律师帮助有利于制约警方和检察官的不当行为，避免控方采取刑讯逼供、威胁、引诱等方式逼迫被告人做有罪答辩；二是辩护律师可以为被告人提供专业帮助，纠正被告人认知偏差，确保被告人能够自由、理智地做出答辩选择。⑥参见［美］斯蒂芬诺斯·毕贝斯：《庭审之外的辩诉交易》，杨先德、廖钰译，中国法制出版社2018年版，第10～11页。如果律师在辩诉交易中未提供有效帮助，被告人可以主张撤销交易并进行重新审理。例如，2010年在帕迪拉诉肯塔基州一案中，美国最高法院认定，由于在辩诉交易中，律师没有将定罪后会被驱逐出境的严重后果告知被告人，侵犯了被告人获得有效的律师帮助的权利，导致案件无效。⑦在该案中，出生在洪都拉斯的被告人约瑟·帕迪拉（Jose Padilla）是美国永久合法居民，因运输大麻被逮捕。被告人在肯塔基州法院的有罪答辩使得他必须被引渡回洪都拉斯。他的律师在这方面并没有提供有效的法律意见。在讨论作有罪答辩的利弊时，辩护律师不仅没有告知他定罪将导致他被驱逐出境，而且肯定地告诉他：“不需要担心自己的移民地位问题，因为他已经在这个国家待太久了。”See Padilla v. Kentucky，130 S.Ct. 1478（2010）。

（三）法律援助制度与刑事辩护全覆盖

刑事辩护全覆盖是扩大法律援助的适用范围和影响力，完善法律援助制度的重要支柱。《全面依法治国决定》提出了“完善法律援助制度，扩大援助范围”。近年来，刑事法律援助不断扩大，但总体来看范围还比较有限，而刑事辩护全覆盖为法律援助范围的扩大提供了好契机。司法部副部长熊选国就刑事辩护全覆盖接受记者采访时指出：“目前刑事案件辩护率偏低，一些犯罪嫌疑人、被告人的合法权益得不到有效维护。司法行政机关要采取措施，扩大刑事辩护法律援助的范围，推动实现刑事辩护的全覆盖”。⑧蒋安杰、刘子阳：《刑事案件律师辩护全覆盖试点是创新之举》，载《法制日报》2017年10月12日。这便要求通过完善法律援助制度，切实加强和改进刑事辩护工作，大幅度提高刑事案件律师的辩护率。据统计，2018年我国共批准办理法律援助案件1452534件，比上年增长11.2%，其中刑事法律援助案件总数是473852件，占办理案件总数的32.6%，同比增长62.7%。虽然刑事法律援助的增长比例是较高的，但在所有法律援助案件中所占的比例还比较低。在通知辩护案件中，侦查阶段、审查起诉阶段、审判阶段通知辩护案件数分别为53853件、79993件和278192件，分别占通知辩护案件数的13.1%、19.4%和67.5%，比2017年分别增长2.2%、27.4%和147.7%。⑨樊崇义、施汉生主编：《中国法律援助制度发展报告（2019）》，社会科学文献出版社2019年版，第36页。可见，我国刑事法律援助主要还集中于审判阶段，而审前阶段则非常有限。

2012年修改《刑事诉讼法》扩大了刑事法律援助的范围，将审判阶段提供法律援助修改为在侦查、审查起诉、审判阶段均提供法律援助，同时扩大了指定辩护的范围。从《刑事诉讼法》修改后的实施情况看，各地法律援助工作得到了长足的发展，但经济发达地区和中西部地区的差异还是较为明显的。如2012年以来，上海市将可能被判处3年以上有期徒刑的刑事被告人纳入法律援助通知辩护范围，徐汇、普陀等区先试先行，探索刑事辩护全覆盖工作。据统计，2016年，徐汇区刑事案件律师辩护率已经达到90%以上；至2017年，上海市刑事法律援助案件已占全市法律援助案件总数的70%，法律援助律师库共有1121人，有940名律师参与法律援助值班工作，1034名律师为犯罪嫌疑人、被告人提供辩护服务。其中执业经历10年以上的律师有327人；3年以上的律师有658人。⑩陈颖婷：《本市试点刑案律师辩护全覆盖》，载《上海法治报》2018年1月16日。中西部经济落后地区与此的差距是十分明显的。

2018年修改《刑事诉讼法》正式确立了值班律师制度，进一步扩大了刑事法律援助的范围并确立了具体路径。由于我国的值班律师制度主要是在刑事速裁程序和认罪认罚从宽制度试点中得以推广施行，所以，不少对于值班律师制度的研究局限于速裁程序和认罪认罚从宽制度的视野。从司法体制改革的角度，应扩展对值班律师制度的探索与研究，即在法律援助制度框架下将其作为特殊的法律援助形式进行探讨，尤其是探讨值班律师在侦查阶段如何及时、有效介入等问题。

二、值班律师的“三重角色”及其职责

回到司法实践，在刑事辩护全覆盖改革之前，我国的刑事辩护率很低。最高人民法院公布的数据曾指出，我国基层法院律师平均辩护率为22.5%，中级人民法院平均辩护率在30%左右，这一数据跟学术界的研究差不多，一般认为，目前我国刑事诉讼中律师的辩护率在30%左右。⑪参见顾永忠：《以审判为中心背景下的刑事辩护突出问题研究》，载《中国法学》2016年第2期。这就说明我国刑事辩护的实际情况离全覆盖还有较大差距。要尽快实现刑事辩护全覆盖，我国原有的法律援助模式很难在短期内承担起这一责任，⑫我国现行法律援助模式是政府主导下的“政府责任、律师义务、社会参与”，通过政府的行政主导推动了我国法律援助从无到有的跨越式发展。然而，实证研究显示，现行法律援助模式存在显著缺陷：单纯依靠财政增加投入无法突破公共服务的成本限制；法律服务市场逐利性与法律援助公益性的矛盾使得律师免费法律服务的资源输入方式具有不可持续性；政府对法律援助大包大揽，导致法律援助行政效率低、供给结构失衡、社会参与不足。参见胡铭、王廷婷：《法律援助的中国模式及其改革》，载《浙江大学学报（人文社会科学版）》 2017年第2期。而当前司法改革中实现刑事辩护全覆盖的主要途径便是依靠值班律师制度。虽然值班律师制度已经正式入法并已经广泛推行，但值班律师的定位尚有争议，实践中将值班律师作为犯罪嫌疑人、被告人认罪认罚的“促进人”“见证人”以及提供基本法律咨询的法律帮助人，这与刑事辩护显然有较大差距。也就是说，如果不能优化值班律师的定位及其职责，即使有了值班律师也不意味着刑事辩护全覆盖的实现。

（一）从“促进人”到“监督人”

值班律师最初是在速裁程序和认罪认罚从宽制度中试点，而这两项改革的意图都体现了案件繁简分流、简化程序，以至于司法实务部门倾向于将值班律师定位为促进犯罪嫌疑人、被告人认罪认罚的“促进人”角色。认为值班律师应积极主动地推动犯罪嫌疑人、被告人配合公安司法机关，促使犯罪嫌疑人、被告人认罪认罚进而适用速裁程序、简易审理程序，“并使得将这类案件中节约的司法资源分配到其他疑难案件中去成为可能，这是实现社会正义的需要，也是符合司法规律的举措。”⑬朱伟、桂林：《认罪认罚案件中值班律师应兼顾“三重角色”》，载《检察日报》2018 年12月24日。

在认罪认罚案件中，追诉机关和被追诉方不再是传统的刑事诉讼对抗关系，而是新型的刑事诉讼合作关系。但这并不意味着值班律师应被归为公安司法机关的合作者。因为无论律师与被追诉人是否有正式的委托关系，也不论被追诉人是否向律师支付了报酬，国家设立值班律师制度及法律援助制度的初心是为了保障被追诉人的基本权利。如果将值班律师视为公安司法机关的合作者，就很难使得犯罪嫌疑人、被告人对值班律师形成信任感，也就破坏了控辩平衡的刑事诉讼构造。即使值班律师对被追诉人认罪认罚做积极的说服工作，其出发点也应该是维护被追诉人的实体利益和程序利益，而不是帮助公安司法机关加快案件办理进度以及解决“案多人少”问题。因此，值班律师的工作重点显然应是服务于犯罪嫌疑人、被告人，在此前提下才是配合公安司法机关的工作，尤其要防止以维护被追诉人利益为名，而行配合公安司法机关之实的异化现象。⑭参见姚莉：《认罪认罚程序中值班律师的角色与功能》，载《法商研究》2017年第6期。

认罪认罚从宽制度作为当前刑事司法改革的重要举措，如何保证犯罪嫌疑人、被告人认罪认罚的真实性与自愿性？如何保障认罪认罚适用程序以及实体结果的正当性与合法性？如何防止滥用诉权、量刑腐败、以钱买刑等问题？针对这些问题，都需要值班律师发挥重要作用。特别是认罪认罚案件中，被追诉人面对强大的公权力机关，在缺乏第三方参与监督的情形下，如何确保被追诉人是自愿、明智而非被胁迫下作出的认罪供述是该项制度有效实施的重点。值班律师在这一方面应当发挥其作为法律专业人士的优势，承担起认罪认罚过程中的“监督人”角色。

（二）从“见证人”到“协商人”

被追诉人认罪认罚的自愿性保障是实践中的一个难题，在认罪认罚从宽试点中，值班律师便被定位为证明认罪认罚过程的正当性的“见证人”角色。例如，在最高人民检察院公布的认罪认罚典型案例丰某某涉嫌盗伐林木案中，在侦查阶段，法律援助中心值班律师提前介入案件，与犯罪嫌疑人共同签署了《认罪认罚承诺书》；审查起诉阶段，检察官告知犯罪嫌疑人丰某某权利义务，犯罪嫌疑人在辩护律师见证下签署了《认罪认罚具结书》《“补植复绿”养护承诺书》。检察机关对该案适用了公开审查听证和公开宣告程序，最终依法对丰某某作出不起诉决定，并公开宣告。⑮基本案情：丰某某为种植五味子搭架子，在黑龙江省海林林业局治山经营林场施业区内，使用手锯盗伐暴马丁香树121 株，其中幼树115株。经鉴定，丰某某盗伐的林木为非保护树种(非珍贵树木)。2019年5月21日，海林林业地区公安局对犯罪嫌疑人丰某某涉嫌盗伐林木案进行立案侦查。参见周斌、赵婕：《最高检发布适用认罪认罚从宽制度三起典型案例》，载《法制日报》2019 年10 月25日。在该案中，值班律师的作用便被定位为“见证人”，在侦查阶段和审查起诉阶段，律师都发挥了见证犯罪嫌疑人认罪的作用。

在笔者组织的律师访谈中，不少参与访谈人对于将值班律师作为犯罪嫌疑人、被告人自愿认罪认罚的“见证人”的定位有所异议。主要是认为在律师对案情不了解且阅卷权没有保障的情况下，把律师叫过来作为“见证人”并让律师签具结书，有较大的职业风险，且对犯罪嫌疑人、被告人几乎没有实质性帮助。还有律师提出，让值班律师见证犯罪嫌疑人、被告人认罪就叫实现了刑事辩护全覆盖，显然是不合适的，通过值班律师见证的方式提高律师的参与率以实现所谓全覆盖，只是一种形式上的全覆盖，实质上并没有真正起到刑事辩护全覆盖的目的。也正因此，就有了对值班律师制度进行改革并进一步充实化的空间。

认罪认罚从宽的过程，从本质来看是一种认罪协商的过程，体现了协商式刑事司法。⑯参见胡铭：《认罪协商程序：模式、问题与底线》，载《法学》2017年第1期。值班律师便是参与这一过程的“协商人”。《指导意见》第33条明确用了“协商”一词，虽然仅用于量刑建议的提出，但至少首次在司法解释中肯定了认罪认罚中的控辩协商。⑰《指导意见》第33条：“量刑建议的提出。犯罪嫌疑人认罪认罚的，人民检察院应当就主刑、附加刑、是否适用缓刑等提出量刑建议。人民检察院提出量刑建议前，应当充分听取犯罪嫌疑人、辩护人或者值班律师的意见，尽量协商一致。”认罪协商的过程拉开了有辩护律师的被追诉人和没有律师的被追诉人，有钱、受教育程度高因而“议价能力”强的被追诉人和贫穷、受教育程度低的被追诉人之间的差距。为保障被追诉人明智而自愿地选择认罪认罚，就应充分发挥律师在协商中的积极作用。协商和对抗在刑事司法中纠缠在一起，协商的背后有对抗与辩论，控辩平等对抗的过程中有妥协与合作，无论在英美法系还是大陆法系，是存在基本的共性的。最低限度的程序正义要求，在被追诉人与国家进行对抗的过程中，都有机会获得一个中立且独立的法官听取其意见，都能获得站在其立场上的律师的辩护。⑱参见胡铭《：对抗式诉讼与刑事庭审实质化》，载《法学》2016年第8期。在这一过程中，因为犯罪嫌疑人、被告人一旦认罪认罚就意味着放弃自己基本的诉讼权利，这样情况下按照国际惯例，所有认罪认罚案件都应当有律师来维护被追诉人的权利。如在美国，有罪答辩案件的庭审会十分迅速，但被告人身边无一例外都会有一个律师，法官不再问案件实体性问题，主要问被告人及其律师认罪是否自愿、是否知道认罪后的法律后果等问题，而不是围绕事实、证据和罪名。

（三）从法律帮助人到刑事辩护人

将值班律师定位为法律帮助人是通说，也有法律层面的依据。按照全国人大法工委对《刑事诉讼法》的释义，“一般来说，法律援助值班律师是一种‘急症律师’，主要是在犯罪嫌疑人、被告人没有辩护人的情况下，作为委托或者指定辩护人的补充，尽快为其提供必要的法律帮助，弥补犯罪嫌疑人、被告人没有辩护人的缺陷。”⑲王爱立主编《：中华人民共和国刑事诉讼法释义》，法律出版社2018年版，第72页。在2018年修改《刑事诉讼法》的过程中，值班律师的职责究竟是法律帮助还是刑事辩护是有争议的。最初规定的是刑事辩护，即修正草案第一审稿第36条规定：“由值班律师为犯罪嫌疑人、被告人提供法律咨询，程序选择建议，代理申诉、控告，申请变更强制措施，对案件处理提出意见等辩护。”在第二审稿中，删除了“代理申诉、控告”，将“辩护”改为了“法律帮助”，即规定如下：“由值班律师为犯罪嫌疑人、被告人提供法律咨询、程序选择建议、申请变更强制措施、对案件处理提出意见等法律帮助。”

上述修改将我国的值班律师定位为了法律帮助人。这背后的考虑主要是法律帮助的职责和刑事辩护有所差别，值班律师往往是在侦查阶段最初给犯罪嫌疑人提供法律咨询等服务，而侦查阶段律师的参与方式本身有所争议，实务部门特别是公安机关对侦查阶段律师的介入或多或少都保持有警惕心理，认为律师参与会妨碍侦查工作的顺利开展。这种顾虑和争议，在我国《刑事诉讼法》的修改过程中，已经充分地进行了讨论并已经有了结论。在1996年修改《刑事诉讼法》时，规定律师可以在侦查阶段提前介入提供法律帮助，当时用了“提前介入”和“法律帮助”，可以看出既想扩大并提前律师在刑事诉讼中的参与，又保持谨慎态度，相关的权利也受到限制；在2012年修改《刑事诉讼法》时，又向前迈出了重要一步，明确规定了在侦查阶段接受委托的律师作为“辩护人”参加诉讼活动，⑳参见陈光中主编：《〈中华人民共和国刑事诉讼法〉修改条文释义与点评》，人民法院出版社2012年版，第14～15页。强调了实体辩护与程序辩护并重，并完善了律师在刑事诉讼中的会见权、阅卷权等权利。从方法论上讲，将法律帮助人和辩护人相区别是把辩护的方式和内容分割化、阶段化的结果，核心是以是否出庭辩护作为判定是否为辩护人或者辩护律师的标准，以致认为在侦查阶段律师只是给犯罪嫌疑人提供法律咨询等对内的法律服务，故称之为“法律帮助”律师。㉑参见顾永忠《：追根溯源：再论值班律师的应然定位》，载《法学杂志》2018年第9期。

值班律师制度源于英国，从西方主要法治国家的发展看，值班律师制度都是法律援助制度的组成部分和特殊形式，值班律师是特殊的辩护律师。“法律帮助（legal assistance）”与“法律援助”“律师辩护”实际上是联系在一起的或者说是分不开的。㉒参见顾永忠、李逍遥：《论我国值班律师的应然定位》，载《湖南科技大学学报（社会科学版）》2017年第4期。无论是联合国的公约还是西方国家的法律，都没有将法律帮助人和辩护人相区分。当然，值班律师是有特殊性的，其特殊性主要在于值班律师既不是当事人自己委托的律师，也不是法律援助机构通常针对特定个案指派的法律援助律师，而是并非针对个案、统一安排到看守所、检察机关、法院等采用值班方式、随时为被追诉人提供法律服务的律师。在刑事诉讼中，值班律师最主要解决的是犯罪嫌疑人被羁押以后能及时得到最初的法律专业服务问题，而不是解决被告人在法庭上没有辩护人的问题，但我们不能因此否定了值班律师的辩护人地位。

此外，从值班律师的职责来看，与我国《刑事诉讼法》规定的侦查阶段辩护律师的职责相类似，并没有本质上的区别。《指导意见》第12条明确规定了值班律师的职责，具体包括：（1）提供法律咨询，包括告知涉嫌或指控的罪名、相关法律规定、认罪认罚的性质和法律后果等；（2）提出程序适用的建议；（3）帮助申请变更强制措施；（4）对人民检察院认定罪名、量刑建议提出意见；（5）就案件处理，向人民法院、人民检察院、公安机关提出意见；（6）引导、帮助犯罪嫌疑人、被告人及其近亲属申请法律援助；（7）法律法规规定的其他事项。值班律师的上述职责说明法律帮助人与辩护人并无显著的差别，而将值班律师定位为刑事辩护人更能够保障值班律师的权利及发挥辩护律师的作用。

三、有效提升刑事辩护全覆盖的“量”与“质”

推动刑事辩护全覆盖，不仅是要提高刑事诉讼中的辩护率，解决律师辩护“量”的问题，更重要的是要解决律师辩护“质”的问题。也就是要从多方面调动律师参与刑事辩护的积极性，保障他们确实在刑事辩护中发挥积极作用。

（一）保“量”的抓手是完善值班律师制度

从我国值班律师的发展轨迹来看，通过完善值班律师的定位和职责，可以实现辩护律师全覆盖的“量”的需要。以浙江省为例，2005年，杭州市余杭区看守所设立浙江省首个法律援助工作站，派驻律师值班。经过十多年发展，看守所法律援助工作站已从覆盖杭州走向浙江省全覆盖，除了机构人员变化，还有职能的重大转变。在《全覆盖办法》出台前，浙江已在看守所、检察院、法院设立271个法律援助工作站，其中，设立看守所法律援助工作站89个，设立法院法律援助工作站103个，设立检察院法律援助工作站79个。值班律师法律帮助近7万人次。㉓参见王春、汤宇洁《：值班律师法律帮助近7万人次》，载《法制日报》2017年9月9日。

从经费投入来看，我国法律援助的投入虽然近年来一直在增长，但总体投入还是较少的，而且在短时间内大幅度提高的可能性较低，在这种情况下，通过值班律师来加大刑事诉讼中的律师参与是比较可行的。据统计，2018年，我国法律援助经费支出总额为236694.47万元，同比增长13.85%。在经费支出构成中，人员经费、基本公用经费和业务经费分别为81822.22万元、15143.4万元和131631.63万元，在经费支出总额中所占比例分别为34.57%、6.40%和55.61%，比2017年分别增长16.23%、16.41%和12.59%。㉔樊崇义、施汉生主编《：中国法律援助制度发展报告（2019）》，社会科学文献出版社2019年版，第41页。虽然值班律师也需要增加经费投入，但总体来说还是投入较小而受益较大的一种法律援助方式。

从值班律师发挥的作用来看，虽然我国的值班律师制度还不完善，但有律师的参与，对于弥补犯罪嫌疑人、被告人活动范围的局限和专业能力上的缺陷还是能够发挥积极的作用。犯罪嫌疑人被拘留后到被批捕前的这一段时间，是维护犯罪嫌疑人权利，争取撤销案件、不起诉的关键时间，所以有“37天黄金救援期”之说。值班律师解决的是刑事辩护的“最初一公里”，却又是非常重要的“一公里”。实践中，在公安机关立案后到侦查终结前，撤销案件的比例非常高，某些基层公安机关甚至达到20%左右，因此在审查起诉之前律师确实可以有所作为。在认罪认罚的试点中，认罪认罚案件不起诉处理的占9.1%，免予刑事处罚的占1.3%，判处缓刑的占36.6%，判处管制、单处附加刑的占2.1%；全国检察机关提出确定刑量刑建议占比33.5%，量刑建议法院采纳率达81.6%；非羁押和非监禁刑的比例明显提高。㉕参见薛应军：《“两高三部”发布适用认罪认罚从宽制度指导意见》，载《民主与法制时报》2019 年10 月26 日。可以说，在认罪认罚案件中值班律师还是大有可为的。

当然，这里的“量”绝不是说有值班律师就是实现了刑事辩护全覆盖，而是说通过完善值班律师制度是我国当前实现全覆盖比较可行的路径。从完善值班律师制度来看，首先是职能定位亟需明确。根据相关试点文件，值班律师和辩护律师在刑事诉讼中是两种不同的身份，承担不同职责，值班律师提供的是初期的、即时的、高效的法律帮助而非辩护。如上文所述，值班律师的定位亟需完善，应作为辩护律师并享有辩护人所应当享有的基本权利。其次，补贴标准亟待提高。虽然值班律师是广义的法律援助，但毕竟是新提法，在没有明确细化标准的情况下，地方协调财政预算时会比较困难。实践来看，补贴标准相比法律援助律师仍然较低，而过低的待遇显然无法吸引更多的律师参与。再次，工作衔接亟需理顺。由于值班律师一般是轮流值班或者临时召唤，对于认罪认罚的某一位犯罪嫌疑人而言，值班律师并不具有一对一的确定性。值班律师不能全程连贯提供法律服务，一定程度上会影响到服务质量并会增加一些重复的工作量。

（二）提“质”的关键是保障辩护律师的权利

从“质”上提升刑事辩护全覆盖的关键是要保障辩护律师的权利。如果辩护律师的相关权利没有真正得到保障，全覆盖就很容易沦为一种形式。从理论上来看，“律师享有与其当事人相同的（免责）特权，可自由而不受约束地陈述每个事实，合法地根据有助于实现这一目标的法律原则与实践来使用每个论点与评论，宣称和捍卫当事人的权益并保护当事人的自由与生命，应该小心翼翼地警惕着任何限制此类特权的企图。”㉖参见［英］麦高伟、路加·马什《：英国的刑事法官：正当性、法院与国家诱导的认罪答辩》，付欣译，商务印书馆2018年版，第215～216页。

辩护律师权利保障的重点主要包括以下方面：首先是知情权，应将与诉讼有关的信息及时告知辩护律师，公安司法机关可以通过信息化途径及时将相关信息公开，而当前各地司法信息化正如火如荼地展开，正是很好时机。实践调研发现，法律援助类案件尤其是值班律师类案件中，存在公安司法机关有意无意地忽略告知权利的情况，使得相关律师在不知情的情况下很难提供有效的法律服务。其次是会见权。如在日本，会见权“是在押犯罪嫌疑人为了能够获得辩护人的援助而在刑事程序法上享有的最重要的基本权利，同时从辩护人的角度看，会见权也是犯罪嫌疑人最重要的固有权利之一”，这种权利“来源于宪法的保障”。㉗参见最判昭和53-7-10民集32-5-820，杉山案件；最大判平成11-3-24民集53-3-514，安藤、齐藤案。［日］田口守一《：刑事诉讼法（第七版）》，张凌、于秀峰译，法律出版社2019年版，第182页。再次是阅卷权。律师阅卷权对于辩护是至关重要的，法律援助律师及值班律师的阅卷权都应当得到保障，不得限制辩护律师合理的阅卷次数和时间。

另一方面，公安司法机关应当尊重律师的辩护意见，受到尊重也是律师的权利。在刑事辩护全覆盖背景下，公安司法机关应当充分听取并重视律师的辩护意见，对于律师依法提出的辩护意见未予采纳的，应当作出有针对性的分析，说明不予采纳的理由。在与律师的访谈中，不少律师指出，在认罪认罚案件中，很难与检察官沟通，更不用说协商了。实践中主要表现为两种情况：一种情况是律师想找检察官，但检察官说没时间，仅接受电话沟通；另一种是私人关系很好，采用私下沟通。实际上，这两种沟通方式都不合适，最合适的应该是律师到司法机关采用一种公开的方式进行互动。但实践中检察官和法官常常没有给律师这样的机会，而律师和检察官、法官的沟通与互动很重要，检察官、法官充分听取律师的辩护意见也是公正司法的基本要求。

（三）刑事辩护全覆盖应明确三项配套措施

一是应当明确程序违法的后果。法律规定了司法公开、律师会见、阅卷等一系列程序，但一旦程序违法没有法律上的后果就会使得正当程序落空。如不允许或不协助律师阅卷、未履行通知辩护职责等，应当有明确的法律后果，即第二审人民法院发现第一审人民法院有上述情况，导致被告人的法定诉讼权利被剥夺或者限制，可能影响公正审判的，应当认定符合《刑事诉讼法》第238条第3项规定的情形，裁定撤销原判，发回原审人民法院重新审判。

二是应当明确法律援助是一种国家责任。法律援助制度的完善与刑事辩护全覆盖紧密相关。法律援助应该是一种国家的责任，而不应被视为每个律师的义务。从制度的角度来看，应建立多层次经费保障机制，加强法律援助经费保障，确保经费保障水平适应开展刑事案件律师辩护全覆盖试点工作需要。包括协调财政部门合理确定、适当提高办案补贴标准并及时足额支付；有条件的地方可以开展政府购买法律援助服务。比如像长三角、大湾区等经济发达地区，完全有条件先做起来，在经费上给予相关保障，提高办案津贴，试点政府购买法律援助服务，使得法律援助服务能够真正有生命力，使得律师真正愿意参与和广泛参与。

三是应当明确刑事辩护全覆盖的质量标准。形式上做到全覆盖是容易的，而实质上做到全覆盖就必然要求明确相关的质量标准。从现在值班律师的实践来看，全覆盖的质量还不高，确有律师在参与法律援助的时候责任心不够、积极性不高，这背后主要是法律援助及值班律师制度尚需完善，个别律师的职业道德也还有待提高。甚至个别案件中出现当事人明确提出不要律师，这将是一个恶性循环，对律师行业是有伤害的，所以每位律师应真正把提高全覆盖的质量和刑事辩护的职责与使命联系起来。应建立刑事辩护全覆盖的质量标准，法律援助机构应加强刑事法律援助案件质量监督管理，严格案件质量评估标准，规范案件评估程序，建立刑事案件律师辩护跟踪制度和资源采集共享制度，综合采取第三方评估、交叉评估、日常评估等方式和旁听庭审、回访等措施，全面掌握辩护律师办理案件质量情况，不断提高法律援助的案件质量。

四、刑事辩护全覆盖及值班律师制度融入监察体制改革

刑事辩护全覆盖正在全国范围内展开试点，值班律师制度的改革也正在如火如荼地展开。2019年1月21日，最高人民法院、司法部发布《关于扩大刑事案件律师辩护全覆盖试点范围的通知》，决定将刑事案件律师辩护全覆盖试点期限延长，工作范围扩大到全国；最高人民法院《关于深化人民法院司法体制综合配套改革的意见——人民法院第五个五年改革纲要（2019—2023）》要求：“进一步支持刑事案件律师辩护全覆盖试点，完善工作衔接机制，充分保障刑事辩护律师依法执业权利。”㉘从地方层面来看，各地正在纷纷出台刑事辩护全覆盖的实施方案，细化刑事案件律师辩护的覆盖范围，规定被告人未获律师辩护时的程序制裁，完善辩护律师的执业保障机制。例如，湖北省《关于开展刑事案件律师辩护全覆盖试点工作的实施方案》，湖南省《关于开展刑事案件律师辩护全覆盖试点工作的办法》，山西省《关于开展刑事案件律师辩护全覆盖试点工作实施意见》，山东省《关于开展刑事案件律师辩护全覆盖试点工作的实施办法》等。但是，作为刑事司法一部分的职务犯罪追诉过程，却正成为改革的盲点。随着2018年《监察法》的出台及《刑事诉讼法》的修改，我国监察体制改革完成了基本的顶层设计，《监察法》和《刑事诉讼法》的衔接问题也有了基本的规范，㉙参见程雷：《刑事诉讼法与监察法的衔接难题与破解之道》，载《中国法学》2019年第2期。但对于监察调查与刑事辩护的衔接问题却仍然是未破题的难题。

（一）改革的盲点是如何形成的

我国监察体制改革的目标是整合反腐败资源力量，形成集中统一、权威高效的反腐败体制。监察委员会管辖的88个罪名，不仅有检察机关转隶的反贪反渎案件，还有的罪名原来是由公安机关负责侦查的，㉚监察委管辖的六大类88个职务犯罪案件罪名，主要由单独管辖的四大类和部分管辖的两大类组成。其中，贪污贿赂、滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊四类55个罪名的犯罪案件由监察委单独管辖；公职人员在行使公权力过程中发生的重大责任事故和其他犯罪案件共计30个罪名，监察委按照主体是公职人员、客观方面是行使公权力过程中这两个必备要件进行专门管辖，同时公职人员涉嫌贪污贿赂犯罪案件中的非国家工作人员受贿罪；对非国家工作人员行贿罪；对外国公职人员、国际公共组织官员行贿罪也是由监察委专门管辖。已经形成了依法对所有行使公权力的公职人员进行监察，负责职务违法和职务犯罪的调查。

监察体制改革中，纪检和监察机关合署办公，可以说是办案分工不分家，职务违法调查和职务犯罪调查整合在了一起。也因此，有人认为违纪中不存在刑事辩护律师的问题，违纪行为的调查中不应该有辩护律师参与，而违纪调查和职务犯罪调查无法进行分割，并以此为理由排除了监察调查中的律师参与。另一方面，纪委办案中原来的“双规”被新的留置制度所替代，原来的“双规”中并没有辩护律师参与，因此有人认为留置中也不应该有律师参与。

职务犯罪案件中，很多办案人员认为律师是办案过程中最不稳定的因素。原因在于两者“对抗”还是强过“合作”，出现过办案人员让律师做腐败案件当事人的工作，但最终律师反而告诉当事人，办案人员在某些方面证据不充分，一定要咬死不松口。对律师的不信任也是有其来由：委托律师毕竟是商业活动，本质上还是逐利的。另外，不信任其实是相互的，如某省检察院之前曾主推一个远程视频会见项目，但推开以后一段时间便进行不下去了，几乎没有律师敢用远程视频去会见。因为律师担心这个视频会见会被全程录音录像，所以律师宁愿跑一趟。

监察委员会已经有严格的内部程序和监督机制，并且与审判机关、检察机关、执法部门有相互制约机制，因此，有人认为这已经能够保障犯罪嫌疑人的权利，不需要律师的介入。监察调查权的内部运行具有行政机关层层审批的特色，具有内部监督的机制，《监察法》对监察人员的监督、对监察调查程序的内部监督、被调查人员的申诉救济等都作出了规定。同时，《监察法》第4条规定：“监察委员会依照法律规定独立行使监察权，不受行政机关、社会团体和个人的干涉。监察机关办理职务违法和职务犯罪案件，应当与审判机关、检察机关、执法部门互相配合，互相制约。”这里的“互相制约”是指监察机关与审判机关、检察机关、执法部门之间应当在法律规定的范围内相对独立地履行职责，形成有效的制约与监督关系。之所以要求监察机关与其他国家机关之间相互制约，旨在通过国家机关间的职权分工形成有效的监督机制，保障各个机关都能正确履行法律规定的职责。㉛参见马怀德主编：《中华人民共和国监察法理解与适用》，中国法制出版社2018年版，第17页。

然而，上述理由都不能成为排斥律师参与职务犯罪案件的充分理由，也不应成为进一步推进监察体制改革的阻碍。主要理由如下：首先，调查包括违纪和犯罪两个方面，并不能否定职务犯罪追诉属于刑事司法的范畴。违法和犯罪是可以相区分的，只要进入犯罪追诉阶段，犯罪嫌疑人的权利保障便需要按照刑事司法的规律来办，就需要为犯罪嫌疑人提供律师的帮助和辩护。其次，权力的内部制约和互相制约，并不能成为排斥权力的外部制约的理由。对权力进行外部制约，不仅是为了控制权力本身，还是为了规范权力的行使过程，保证行使公权力的国家机关都能够准确、有效地执行法律，促进公平正义的实现。再次，律师在职务犯罪案件中的有效参与是犯罪追诉的本质所决定的。在日本首倡刑事辩护制度的矶部四郎曾指出：“刑狱本为荣辱之属、死生之判，审判一旦失其当，人非其罪而长受囹圄之苦，其甚者，身首殊处，遭不复见日月之惨。其所系，不可不谓至大至重。”㉜［日］穗积陈重《：续法窗夜话》，曾玉婷、魏磊杰译，法律出版社2017年版，第87～88页。复次，监察调查要按照刑事审判的要求来收集证据，要遵循非法证据排除规则。《监察法》第33条：“监察机关在收集、固定、审查、运用证据时，应当与刑事审判关于证据的要求和标准相一致。以非法方法收集的证据应当依法予以排除，不得作为案件处置的依据。”最后，最重要的是律师的参与是职务犯罪追诉法治化的必然要求。第十二届全国人大常委会副委员长李建国在对《监察法》进行立法说明时，强调了以法治思维和法治方式开展反腐败工作，保障反腐败工作在法治轨道上行稳致远，“尤其是用留置取代‘双规’措施，并规定严格的程序，有利于解决长期困扰我们的法治难题，彰显全面依法治国的决心和自信。”㉝李建国《：关于〈中华人民共和国监察法（草案）〉 的说明》，载《人民日报》2018年3月14日。

（二）如何实现刑事辩护全覆盖与监察体制改革相契合

职务犯罪追诉是刑事司法不可分割的一部分，刑事辩护全覆盖应该涵盖监察调查的88个罪名。监察机关调查期间允许律师参与是刑事诉讼构造平衡的现实需要。监察机关查办职务犯罪的力度大于检察机关侦查的力度，“这种调查权可能会有无限扩大滥用的可能，而律师参与的平衡机制引入，可以牵制公权力潜在的任意性及其滥用，保障权利受到制度的制约。”㉞郭华：《监察制度改革与监察调查权的界限》，经济科学出版社2019年版，第218页。我们应在坚持中国特色监察体制的基础上，实现刑事辩护全覆盖与监察体制改革的有效融合，主要涉及以下若干具体问题。

一是律师什么时间有权介入。参照《刑事诉讼法》第34条规定：“犯罪嫌疑人自被侦查机关第一次讯问或者采取强制措施之日起，有权委托辩护人”，被调查人在被监察机关第一次讯问或者采取留置措施之日起，律师应有权介入。值班律师制度应该适用到职务犯罪追诉过程中，通过值班律师为被调查的职务犯罪嫌疑人提供基本的法律服务，以保障职务犯罪嫌疑人的基本权利。

二是值班律师在哪里值班。我国《刑事诉讼法》第36条规定：“法律援助机构可以在人民法院、看守所等场所派驻值班律师。”这里的“等场所”可以解释为包括“留置场所”，为职务犯罪被调查人被留置后的律师介入提供了空间。《监察法》明确留置应当在“特定场所”进行，但尚未对特定场所作进一步说明。从当前实践来看，有的试点地区将留置场所设在看守所，有的试点地区则设在纪委系统原有的办案基地，即“双规”场所。从便于监督和保障人权的角度出发，将留置场所确定在看守所较为合理。经过多年的规范和发展，大多数看守所已经有着较为成熟的制度规范和硬件条件，监所检察机构的监督也相对到位，能够在保证调查的同时对调查活动展开有效监督。㉟参见马怀德：《关于留置措施的思考》，载《北京日报》2018 年3月12日。

三是律师应该享有哪些权利。职务犯罪追诉与其他犯罪追诉的共性决定了，参与职务犯罪辩护的律师应该同样享有法律所规定的会见权、知情权、阅卷权等基本权利，可以为职务犯罪嫌疑人、被告人提供法律咨询、了解所涉嫌罪名、代理申诉控告、申请变更或解除留置措施等。对于特别重大职务犯罪案件可以适当限制，如对于特别重大贿赂犯罪案件，辩护律师在调查期间提出会见被留置的犯罪嫌疑人的，监察机关调查部门应当提出是否许可的意见，在三日以内报监察委主任决定并答复辩护律师。在有碍调查的情形消失后，应当通知留置场所和辩护律师，辩护律师可以不经许可会见犯罪嫌疑人。㊱可参考2012年《人民检察院刑事诉讼规则》第46条的规定。

五、结语

“有罪恶就有善行，有冷漠就有温情，有阴影就有日光，阴阳隔着不远，相互都能看见。”㊲王人博：《你看我说：一个法学者的人间情味》，北京大学出版社2019年版，第304页。我们对待犯罪，无论是面对杀人、抢劫、强奸等恶性犯罪，还是面对令人痛恨的贪污贿赂等职务犯罪，都应该秉持理性的态度。刑事辩护全覆盖正是我们理性对待犯罪所实施的一项重要的改革。从公布的数据来看，已经取得了显著的成效，㊳截至2020年1月，全国共有2195个县（市、区）开展刑事案件律师辩护全覆盖试点，北京等14个省（区、市）实现县级行政区域试点工作全覆盖；全国因开展试点扩大通知辩护的法律援助案件累计达到38.7万件，北京等11个省（区、市）刑事案件律师辩护率超过80%。参见张昊：《司法行政改革破解难题——全国2195个县试点刑事案件律师辩护全覆盖》，载《法制日报》2020年1月18日。然而，从实践调研中反馈的情况来看，刑事辩护全覆盖的“量”和“质”都还亟待提升，这背后是对全覆盖及值班律师制度的定位还存在误区。“一种法律体系虽已由其自身的融贯性所证成，但是它必须依循新的司法判决和立法恒久地进行重新调整”。㊴［荷］扬·斯密茨：《法学的观念与方法》，魏磊杰、吴雅婷译，法律出版社2017年版，第16页。我国的刑事辩护全覆盖及值班律师制度已经有了基本的顶层设计及试点，但立法和司法都还有待进一步完善。