论我国替代性纠纷解决机制的问题与完善

●李楠楠

（广西大学法学院，广西 南宁530004）

当前，我国案件数量逐年增加，法院审判压力日益加重。2019年中央政法委工作会议上提出要把非诉讼纠纷解决机制挺在前面，从源头上减少诉讼增量。构建替代性纠纷解决机制可以很好地弥补诉讼的不足，不仅能快速解决当事人之间的矛盾，还能为法院诉讼做相当程度的分流，对于缓解办案压力、提升人民群众的获得感等方面具有重要意义。

一、替代性纠纷解决机制的基本内容和特点

（一）替代性纠纷解决机制的基本内容

替代性纠纷解决机制，最早源于ADR概念，其全称为“Alternative Dispute Resolution”，是非诉讼解决争议的各种方法的统称。有学者提出，一个较为合理的ADR应包含替代、合法替代、自主、选择四个要素，故ADR是各种不违背强行法规定，由纠纷双方当事人自主选择并控制的，替代诉讼程序解决民事纠纷方式方法的总称。①有观点认为，ADR是一种纯粹自愿的程序，不具有强制性，没有约束力，因而不包括仲裁。②也有观点认为，ADR是指在法庭审理之外通过仲裁或调停的形式由第三人参加自主解决纠纷的方法。③

ADR是一个开放的概念，故其种类不胜枚举。常见的ADR主要有调解、契约指定的调解、微型审理、“高级行政长官评估”程序、律师或中立专家联合磋商、仲裁—调解、“棒球仲裁”、法院指定调解或仲裁、简易陪审团审判、租借法官等。

（二）替代性纠纷解决机制的特点

从主体上看，ADR双方当事人以非对抗的形式，在自愿的基础上协商决定ADR程序的组成和规则，因而具有很大的自主性。从程序适用上看，可供选择的ADR种类繁多，当事人可根据不同的情况来选择不同的方案解决问题；同时ADR适用快捷、成本低廉，可为当事人大大缩短争议解决时间并降低相关费用。从法律效力上看，除仲裁裁决外，其他形式的ADR协议没有强制执行力，只要当事人对此反悔，就可以要求转入诉讼程序重新解决。

二、我国构建替代性纠纷解决机制的背景和价值

（一）我国构建替代性纠纷解决机制的背景

当前，中央明确提出建立适应我国社会结构和利益格局发展变化的矛盾调处机制，综合运用人民调解、行政调解、司法调解等调解方法，把矛盾遏制在萌芽状态。自改革开放以来，随着我国经济的快速发展，各类案件数量亦呈现井喷式增长，导致大量纠纷涌入法院。在案多人少的压力下，矛盾纠纷与司法资源之间的关系日趋紧张。即使经过法院判决，一些案件裁判仍可能遭遇执行难问题而导致矛盾激化，引发后续的上访、信访，进而削弱法院在人们心中的公信力和权威性。以上种种因素均要求法院积极投身于替代性纠纷解决机制的建设之中。

（二）我国构建替代性纠纷解决机制的价值

我国自古崇尚以和为贵，主张息讼、止讼，故而非讼纠纷解决机制在我国有着深厚的基础。进入现代社会后，人们仍受传统文化的影响，在纷争面前倾向于选择平和的方式协商解决。即使从当事人主义的角度出发，对于各种人身财产关系之争，非对抗协商解决方式更能体现当事人自由处分权利的意志。从立法来看，由于法律具有滞后性，立法者制定法律时不可能考虑到问题的方方面面，这就意味着新矛盾、新纠纷不可能都能根据过去的法律进行裁判，而非讼机制的灵活自由则可以很好地解决这个问题。从最高人民法院工作报告来看，近十年间，法院年审理各类一审民商事案件均突破百万件，2019年审理的民商事案件总量更是高达1393万件，可见法官办案压力之大。构建替代性纠纷解决机制，可以降低大量人力物力和时间成本，缓解诉讼压力，甚至将许多纠纷止于法院门前。

三、我国替代性纠纷解决机制的运行状况及存在的问题

（一）替代性纠纷解决机制在我国的运行现状

我国现行法律法规关于替代性纠纷解决机制的规定主要集中在调解和仲裁，但现有关于调解、仲裁的规定过于简单。为鼓励全国各地法院积极探索替代性纠纷解决机制，近年来最高人民法院先后出台了众多加强调解工作的司法解释和规范性文件。实务中，各级人民法院响应号召，展开了大批替代性纠纷解决机制的改革工作，主要做法有建立法院与诉讼外纠纷解决的对接机制，完善与拓展法院内部纠纷解决机制，如民事案件的审前调解、行政案件的协调处理、刑事案件的调解与和解等，一定程度完成了有效化解矛盾纠纷、减轻法院诉讼压力等目标。④

当前，我国形成的替代性纠纷解决机制主要包括法院调解、人民调解、劳动争议仲裁制度、商事仲裁制度等各种形式，对于构建和谐社会发挥了重要作用。但也有学者认为，我国替代性纠纷解决机制发展已进入瓶颈期，虽然非讼纠纷解决方式有传统优势，但其功能发挥有所衰退。⑤

（二）替代性纠纷解决机制存在的问题

1.替代性纠纷解决机制达成的协议缺乏公信力

当事人发生纠纷后，虽然有协商、磋商、和解、调解、仲裁等多种解决方式可供选择，但许多非诉讼机制本身具有相当程度的随意性，所达成的协议也没有强制执行的效力，而仲裁裁决虽然可以成为执行的依据，但其强制执行仍有赖于法院的操作。因此，尽管在解决纠纷过程中有众多替代诉讼的方式，但双方有不能达成协议的可能，或者达成了协议却因种种原因导致协议不能履行。这样一来，替代性纠纷解决机制可能会因得不到信任而为纠纷当事人所放弃，这也是替代性纠纷解决机制最大的不足。

2.司法与调解关系异化

诉讼外调解的特点在于，当事人不经过公权力的作用而达到矛盾纠纷的自主自愿解决。法院司法与调解之间的关系应为相辅相成、互为补充、共同发展，但实践中诉外调解被司法化或公权力化，更多地依赖于行政权力和司法强制执行力的支撑，呈现出司法替代调解的倾向，导致各种调解方式的优势无法有效发挥，司法与调解的关系界限模糊、功能混同甚至相互削弱。⑥

3.民间纠纷解决机制话语权较弱

民间纠纷解决机制是一种自发形成的、不依赖国家公权力的社会自治或行业自律机制。有调查发现，在民间私力调解中，群众对各种调解委员会的调解效果不甚认可，认为民间自治力量还需要不断提升；而行政调解或调处，群众对此却保持了较高满意度。⑦这意味着，相较于权威性不强的民间自治组织，人们最终更愿意选择具有权力色彩的行政调处，倾向于向政府或其他行政机关求助，人民调解等民间性纠纷解决机制对基层纠纷解决的效果并不理想。

四、替代性纠纷解决机制的完善路径

（一）明确法院在纠纷解决中的功能和定位

在替代性纠纷解决机制中，法院不应直接参与到当事人的协商之中，而是主要发挥组织协调与监督作用，对非讼纠纷解决主体给以必要的法律指导。具体而言，法院应充分向当事人履行释明的义务，引导当事人在程序中作出适当的行为，但不得过度干扰当事人的意愿，除法律有强制性规定外，应尽可能地尊重当事人对自身合法权利的处分。⑧

（二）完善诉调对接机制，促进审前分流

构建替代性纠纷解决机制，并不表示以非讼取代诉讼，而是将二者有机结合，更好地满足群众的需求。加强法院审判与诉前调解的对接，在立案前将一部分案件通过调解彻底解决，可以快速分流民事案件，有效节约司法资源。完善诉调对接机制，可以在法院设置专门的平台，聘请民间专业调解组织人员或退休法官担任调解员，对于各种不同类型的矛盾纠纷，如当事人均表示同意，则在立案前就可以适当地进行调解，调解不成的，再转入诉讼程序，由法院进行判决。需要注意而是，诉前调解工作应与审判工作分开，这意味着案件承办法官不得是参与过诉前调解工作的人员，以免形成先入为主的印象。

（三）提高和解协议和人民调解协议的法律效力

就现实情况而言，提高调解协议效力的方法主要是赋予调解协议强制执行力。张卫平教授提出了赋予调解协议强制执行力的两种思路，一是将调解协议视为合同，双方当事人一旦达成协议，若其中一方当事人不主动履行义务，则另一方当事人可以合同不履行为由向人民法院提起诉讼，要求对方履行调解协议；二是将直接赋予调解协议以拘束力和执行力，当一方当事人不履行调解协议时，另一方当事人可以依据调解协议向法院申请强制执行。⑨还有学者认为，应通过立法明确，只要在和解、协商过程中不存在欺诈、胁迫，或不存在《合同法》所规定的合同无效的情形，当事人通过自行协商或民间调解之后所达成的和解协议就具有法律上的效力。⑩

（四）加强民间纠纷解决机制的专业性和权威性

虽然我国对调解工作予以高度的重视，但除了以法院主导的司法调解外，民间纠纷解决机制的权威性向来不高，加之组织人员水平参差不齐，导致群众的信赖感不强。对此，在民间纠纷解决机制的建设上，首先，要增强其构成人员的业务水平，提高群众对组织的认可度；其次，要促进民间纠纷解决机构的专业化发展，加速各行各业专业仲裁机构、调解委员会的建立，鼓励当事人通过民间纠纷解决机构解决纠纷，将矛盾化解在基层。

五、结语

在以审判为中心的诉讼制度改革背景下，社会对法院案件审理质量的要求愈来愈高。替代性纠纷解决机制的构建和完善，可以令大量案件在审前就得到分流，一方面减缓了法院的办案压力，另一方面也能让进入审判程序的案件得到更为公正妥善的处理。因此，在诉讼不断增长的情况下，替代性纠纷解决机制是对诉讼制度的有力补充，一定程度上促进了司法资源的优化配置。

注释

①杜闻.论ADR 对重塑我国非诉讼纠纷解决体系的意义[J].政法论坛，2003（3）：152。

②袁泉，郭玉军.ADR——西方盛行的解决民商事争议的热门制度[J].法学评论，1999（1）：89。

③陈攀，贾连杰.从美国的ADR看我国诉讼调解的困境与出路[J].河南省政法干部管理学院学报，2000（1）：88。

④左卫民，胡建萍，肖仕卫.试点与改革：建立和完善法院多元化纠纷解决机制的实证研究——以S省C市8个基层法院的试点为切入点[J].法学论坛，2010，25（2）：135-137。

⑤孟亮.现代替代性纠纷解决机制的构建[J].人民论坛，2013（17）：131。

⑥潘剑锋.论民事司法与调解关系的定位[J].中外法学，2013，25（1）：191。

⑦梁平.多元化纠纷解决机制的制度构建——基于公众选择偏好的实证考察[J].当代法学，2011，25（3）：123-124。

⑧江伟.中国民事诉讼法专论[M].中国政法大学出版社，1998：310-311。

⑨张卫平.我国替代性纠纷解决机制的重构[J].法律适用，2005（2）：15-16。

⑩胡晓涛.替代性纠纷解决机制的价值及在中国的适用分析[J].江西财经大学学报，2011（06）：126。