论政务公开对优化营商环境的影响

2020-02-25邢亮

法制与经济 2020年10期

●邢亮

（中共天津市委党校天津行政学院，天津300191）

营商环境是影响地区经济发展的关键性因素之一，尤其是在国内和国际市场竞争愈发激烈的情况下，没有良好的营商环境，有可能导致招商困难、引资不易，甚至引发企业外流。可以说，一个地方营商环境的优劣与经济发展的好坏密切相关，而优化营商环境则是加快发展社会主义市场经济的关键因素。十九届四中全会指出，要划分清楚政府与市场、社会的关系，通过优化各种服务、完善营商环境，从而激发各类市场主体的经济活力。要营造稳定公平透明、可预期的营商环境。笔者认为，转变政府职能，处理好政府与市场的关系是打造良好营商环境的本质要求和重要内容。

一、政务公开是营商环境的构成因素

十八大以来我国持续深化经济体制改革，随着我国市场经济的快速发展，各地的营商环境不断得到改善和提高。根据世界银行集团（The World Bank）2019年发布的《营商环境报告》，我国的营商环境在世界各国的排名大幅提升。[1]但不可否认的是，现阶段我国的营商环境还存在一些不足。导致这些不足的原因较多，其中比较关键的一个因素，就是政务公开的深度和广度还有待改善和提高。政务公开作为政府的一项基本职责，是营商环境的主要构成因素，对于优化营商环境非常重要。优化营商环境，必须把政务公开这一基本工作做好做实。[2]公开透明是法治政府的基本特征，政务公开是优化营商环境的内在要求。因此，如何全面推进政务公开，提供高效、便民和廉洁的政府服务，已成为提高政府效能、优化营商环境非常关键的一个环节。

我国为全面营造良好的营商环境颁布的《优化营商环境条例》（下文简称《条例》）于2020年1月1日起施行。《条例》指出，各级人民政府及其部门应当坚持政务公开透明，以公开为原则、不公开为例外，全面推进决策、执行、管理、服务和结果公开；应当以企业需求为导向，既要提供法治保障，又要加强协同联动，为企业投资和经营提供公平、透明、稳定、可预期的良好经营环境。因此，为应对现阶段国内外经济环境的深刻变化，各级政府应当不断完善政府服务功能，尤其是加强推进政务公开工作，尽力提高政府工作效率，减少企业不必要的经营成本，消除制约企业发展的各种障碍，增强企业的经营信心和市场竞争力，为打造国际化营商环境提供有力支持。

二、推进政务公开对优化营商环境的意义

（一）能够为社会参与提供有益支持

政府既是社会的管理者同时也是社会的服务者，而政务公开是连接政府与市场主体之间的纽带。向社会公开政府管理的流程和结果，让公众参与和监督行政决策与行政管理，是让企业了解政府行政管理过程和办事程序的有效手段，同时也是向政府反馈信息的一种重要渠道。推进政务公开对社会参与的推动作用主要表现为：政务公开一方面激发市场主体了解和参加社会治理的愿望；另一方面提供了社会公众表达诉求的前提和可能，这在决策公开、会议公开、征求意见、回应关切的环节表现得尤为明显。[3]

（二）为监督政务行为提供有效渠道

推进政务公开能够推动对政府廉洁方面的社会监督。事实证明，如果行政权力得不到有效的监督，必然容易产生低效和渎职的现象。推进政务公开，让政府的行政行为在社会监督下运行，能够有效地预防权力的滥用和腐败的滋生。因此，推进政务公开是促进政府公开透明、实施行政管理、提高政府行政效能和遏制腐败的有效路径。

（三）为优化营商环境提供有力保障

近些年来，政府在改善营商环境方面做了许多工作，特别是在转变政府职能、简政放权、简化行政审批手续、提高政府决策水平、规范政府管理行为、提升工作效率等方面取得了显著成效。政府通过建立公开透明、规范有序的政务公开环境，可以进一步激发市场主体经营活力、鼓励创新创业，为优化营商环境提供有力保障。

三、推进政务公开优化营商环境的举措

为进一步优化我国营商环境，要以推动政务公开为重点，形成优化营商环境的新局面。依据新修订的《政府信息公开条例》，各级政府应当加快实现政府网站资源优化融合，形成一体化网络平台；将政务运行过程全公开，不断健全各项机制，使政务公开逐步走向法治化、常态化道路。应当全面提升政务公开水平和办事效率，推动政府治理体系和能力的现代化，促进经济社会持续健康发展。

（一）建立统一的互联网政务服务平台

第一，建立“互联网+政务服务”平台。推进“互联网+政务服务”，能够提高政府透明度，提升行政服务质量和效率，大大降低市场主体的制度性成本。打造线上线下功能互补的一体化政务服务平台，通过推动政务服务大厅与“互联网+政务服务”平台共同发挥服务功能，可实现政务服务网上直接办理或者网上预约与大厅办理相结合。在保障实体政务大厅提供必要服务的同时更要大力推进服务事项网上办理，最大限度便民利企，凡是能网上办理的事项，不必现场办理。“互联网+政务服务”平台要以服务企业为中心进一步优化政务服务程序，简化服务事项网上申请、受理、审查、决定、送达等流程。“互联网+政务服务”可实现各部门业务协同办理、跨地区远程办理等，实行窗口一次受理、后台多次流转，做到政务服务“单点登录、全网通办”。政府要依托信息技术和制度创新加强政务公开平台建设，提升政务公开信息化、集中化水平，提高政府服务公众的能力。随着“互联网+政务”的普及和自媒体时代的到来，政府在信息的传递上不再是单向的传递，要更加注重双向的沟通交流。政府要不断加强与新媒体的融合，对政府门户网站进行改造升级，增设手机版APP，利用新媒体营造良好的政务服务环境，提高政府服务效率，将政府网站打造成更加全面的信息公开、政策发布、舆论引导、回复民意的政府服务平台。[4]

第二，政府各部门要打通信息壁垒加大数据共享。过去囿于信息技术的相对滞后，公共数据信息保存在不同的职能部门，部门之间的信息相对封闭无法及时共享，形成“信息孤岛”。市场主体在办理业务时往往要根据不同要求奔波在不同部门之间，耗费了大量的时间精力，并且经常要为补办各种材料费时费力。在建立“互联网+政务服务”平台后，政府及其职能部门可以将有关政务服务数据依法及时上传至一体化在线平台，实现各级政府共享数据。因此，各级政府要避免出现平台分散重复建设的问题，加快整合地方各级政府和部门，特别是市场监管部门的互联网政务服务资源，构建地方各级政府统一入口、数据共享的互联网政务服务平台。同时，政府还要形成统一的信息资源共享实施办法、指标体系和法律规范，做到有据可循，避免各行其是，保障各类政务信息安全、快速的传递和保存。在数据库平台建设中，各级政府要加强合作、积极协调、共享资源、共担成本，避免出现功能重复和冲突的情况。[5]要推进政务服务事项的网上验证核对服务，通过网络共享和核验申请材料，建立健全电子证照、电子公文、电子签章等标准规范；建立用户统一身份认证体系，实现网上办事“一次认证、全网通行”。要主动关注企业和群众实际需求，加快政府数据开发进程，融合形成“数据湖”，加快数据汇聚、整合、加工、开发、利用，不断激发数据要素生产力潜能。[6]

（二）依据《政府信息公开条例》依法公开政府信息

第一，扩大主动公开的范围和事项。政府及其职能部门应以社会和企业的现实需要为主导，依法增加主动公开的内容。主动公开具有社会影响大、公开成本低、受众范围广的特点和优势，因此要在依法审核的基础上扩大公开范围。政府及其职能部门应依据各自的职责清单，全面公开服务事项、办事指南、工作流程和办理时限。与市场主体生产经营密切相关的服务事项，例如注册登记、税费办理、重大建设项目、招标投标、政府采购、公共资源配置等都应全面推行网上公开、办理，平等保障各类市场主体的合法权利。各级地方政府应当建立健全内部审核规范和相应的容错机制，减少工作人员公开政府信息的顾虑，保障信息公开工作的顺利推进。

第二，及时有效回复公开申请，保障投资者、企业依法获取政府信息的权利。政务服务网站应当公布依申请公开政府信息的申请条件、受理方式和答复时限。除依法不得公开的政府信息外，政府应当按照法定形式、法定期限公开相关信息；不能公开的也应明确告知不公开理由和救济途径。可以通过政务服务网站一站式受理、内部分工审核、最后统一回复的方式，及时保障申请人的合法知情权。对公众申请较为集中的政府信息，如果符合主动公开的条件，可以转为主动公开。

第三，深入推进决策、执行、管理、服务、结果公开，树立政府廉洁透明的良好形象。政府各部门要将其职责内容、工作流程、服务承诺、行政执法等履行职责的政务活动事项，通过政府网站等媒介向社会公开。行政执法和管理全过程的透明公开，既可以保障市场主体的知情权、参与权和监督权，也可以实现社会监督，促进政府提供高效、廉洁的公共服务。政府在制定招商引资、鼓励扶持、执法监管等涉及投资者或企业重大权益的政策措施、规范性文件时，除依法应当保密的以外，应通过征求意见、组织听证、代表座谈、咨询协商、列席政府有关会议等方式，广泛听取企业和投资者的意见，并对决策结果、相关文件以及意见汇总和采纳的情况予以公布。

第四，健全信用公开机制，打造诚实守信的社会环境。信用是市场经济的“基石”，没有诚信的契约是“空中楼阁”。社会信用体系能够记录社会成员的信用情况，显示其信用等级和风险，有利于保障市场形成遵纪守法、公平竞争的经济秩序。政府应根据社会主义核心价值观的要求，建立社会信用法治体系，完善信息披露制度，对不涉及国家秘密、商业秘密和个人隐私的信用信息依法进行公开，从而保障市场交易信息的透明公开，实现市场主体间的良性竞争。除此以外还要健全对企业经营信息的检查制度，尤其对企业财务违法、税务违法等信息的评价与公开，加大对违法行为的惩处，营造一个良好的市场信用环境。[7]只有通过发挥政府职能、重点建设社会诚信体系并依法公开信用记录，才能使市场主体全面形成诚信价值观，推动社会主义市场经济健康发展。

（三）加强对政务公开工作的考核监督，增强政务公开的实效

第一，建立健全社会监督体系。政务公开既要加强内部制约，更要注重外部监督，要充分发挥舆论和群众的监督作用。政府有关部门要将提交意见的程序、优化营商环境的政策措施、营商环境状况测评情况、绩效考核情况等通过政府网站、报纸、电视、广播等媒介向社会公布，接受人民群众的社会监督。[8]

第二，建立完善的第三方评估机制。政务公开工作是个复杂的系统工程，整体工作开展的情况很难通过个案来衡量，因此应当建立科学全面的评估指标体系并委托高校、科研院所等有资质的第三方机构进行公开透明、公平公正的评估。评估的结果应依法向社会公布，以此督促政府及时对标对表完善本单位政务公开工作，并积极提升工作实效。

第三，强化激励和问责机制。应当把政务公开的工作情况纳入到对各部门、工作人员的绩效考核指标系统中。具体行政行为一般有明确的相对人，并对相对人具体利益有较大影响。相对人往往会对行政机关的行政行为有自己的评价，可以表现为表扬或者批评，甚至是复议或者诉讼。与此不同的是，政务公开工作一般面对的是不特定的公众人群，群众对政务公开效果的好或差常常无法提起复议或者诉讼，也很难有表扬或者批评的渠道。因此，建立激励和问责机制对于提高工作水平是非常必要的。通过对行政机关和工作人员的工作情况进行客观评价，实施表彰、批评甚至问责，能从正反两面督促行政机关及其工作人员尽职履责，真正把政务公开工作落实到实处。